学术与政治——高等教育治理的政治学分析，本文主要内容关键词为：政治学论文,高等教育论文,学术论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2011)03-0077-09
一、引论
大学治理是高等教育体制中的重大政治问题，建立现代大学制度要解决的一个基本问题就是如何处理政治与学术的关系，这个问题的具体化，就是在高等教育系统中，如何协调政府与大学的冲突，如何实现公共政治与信任网络之间的整合。大学自中世纪产生之日起，就以信任网络的形式存在。作为一个学术性的理念共同体，中世纪大学是由追求独特生活方式的学者所构成的。虽然大学经历了千年的演化，但作为一种信任网络，其性质没有改变：首先，学者们依然生活在一个共同的社区中，这个社区具有自然的和社会的边界，由共同的纽带联系在一起。其次，大学致力于实现追求真理、发展学术的神圣使命，并追求组织的自主和自治。第三，组织成员之间关系建立在信任而非强制性基础之上，内部资金和资源实行共享[1](P82-87)。近代民族国家的兴起，公共政治介入大学这种信任网络的兴趣越来越浓，促使了大学信任网络的转型和变革。根据信任网络和公共政治的关系，我们把世界高等教育治理模式分为两种传统：一种是信任网络与公共政治相互隔绝，另一种是信任网络被直接整合到统治体系之中。前者是盎格鲁—撒克逊传统高等教育体系的治理模式，后者是罗马传统高等教育体系的治理模式。罗马传统的高等教育治理是国家控制的一元结构，即高等教育系统的所有单位是一个大一统的正规结构的组成部分，它们具有共同的目标，由中央统一进行决策。盎格鲁—撒克逊传统的高等教育治理是“社会选择”的多元结构，在这样的结构中，高等教育系统没有统一的目标，由各自治组织独立地进行决策[2](P154)。从政治学的角度探讨这两种高等教育体系的大学治理模式，对于重构中国高等教育治理结构，建立现代大学制度具有十分重要的意义。
二、科层式治理：罗马传统的高等教育政治学
从理性主义的角度看，一个大学实际上就是一个行动者，国家是由无数个行动者构成的群体。我们知道，所有的群体均面临社会生活的一个基本难题：如果说每个个体都具有强烈的利己动机、具有逃避集体协作的趋向，那么集体利益将如何实现呢？[1](P44-45)为了整合这种个体理性与集体理性的断裂，人类社会反复利用三种不同的集体利益创造机制：权威组织、合作机构以及信任网络。在高等教育治理上，相应地产生了三种不同的整合机制：科层式、市场式与网络式。
（一）罗马传统的高等教育体系
罗马传统的高等教育体系源自中世纪大学。作为一个国际性的职业共同体（信任网络），中世纪大学由教权、王权、城市自治权构成的超级权力体所控制。随着宗教势力的衰落和城市共和国的内讧，14世纪意大利出现了从自由城市过渡到地方性君主国的趋势。16世纪地方性君主国时代来临[3](P106-107)，大学开始由一个国际性组织演变为一个区域性组织，大学的外部权力结构开始发生变化。1630年瑞典君主在大学中创立了第一个政府与政治科学讲座，这是公共政治介入大学信任网络比较早的一个实例。自此之后，国家开始定义知识的类型（什么知识是有用的），为大学设置办学目标（培养为国家服务的人才）。瑞典君主确立的大学服务民族国家的传统，1723年传入普鲁士，1729年传入皮埃蒙特，1774年传入奥地利，1789年传入俄罗斯[4](P13-75)。1794年法国创办了巴黎综合理工学院(Ecole Polytechnique)，正式将工程技术教育置于高等教育系统的核心地位，确立了大学服务政府需要的理念。1810年洪堡建立柏林大学，开启了现代大学模式，确立了大学公共服务机构的地位。19世纪后，大学与政府的关系日趋紧密，大学被直接纳入体制内政治之中，政府控制大学的模式为法律所确认，罗马传统的高等教育体系最终形成[5](P66-67)。
罗马传统的高等教育政治学认为：大学应该被整合于公共政治之中，政府采取强制、资源或信义等手段获得大学的政治顺从。他们认为，高等教育权是国家主权的重要组成部分，对领土的统治权是政府拥有创办大学权力和管理大学权力的合法性基础。罗马传统的高等教育体系具有三个主要特点：第一，高等教育归属于国家体制。在这种体系下，所有的大学都整合于政府体系之中，大学的经费几乎全部来自于政府拨款。第二，政治系统与教育系统不分，大学一般不具有独立的法人地位。教师一般具有公务员身份，政府拥有大学人事方面的特殊权力，这使得国家有可能对高等教育进行具体的监督和管理。第三，教育奉行国家主义的价值观。国家对大学课程的控制程度很深。大学被视为致力于国家福利事业的事业单位，以尽量满足公共事业和企业的专业需求为己任[5](P66-67)。罗马传统高等教育体系的代表性国家有：意大利、瑞典、法国、德国、俄罗斯、日本。
（二）大学自主与政府控制：科层式治理模式的传承与创新
西方自古希腊时，便有思想自由的传统，西方学者怀着原初的好奇心探究永恒的真理，拒斥现实社会的各种干扰。“他们不属于世俗的公共事物，而将为求知而求知，为学问而学问视为人生的最高使命。”[6](P61)柏拉图是第一个试图对学术自由与国家控制进行整合的哲学家。柏拉图一方面提出了著名的理念论，把世界一分为二：超越的理念世界与扰攘的现实世界。他认为，哲人的理性只对超越的理念世界感兴趣，扰攘的现实世界是不值得注意的。哲人的学术研究必须超越现实的功用，从而达至一种自由的境界。柏拉图的阿卡德米学园便是一所弥漫着自由精神的高等学府。然而，他的思想还有另一面。他曾提出理想国的构想，把国家推至驾驭一切的高度。柏拉图其实并不关心个人的自由，他关心的是城邦共同体的自由，故柏拉图极力强调国家控制。在其理想国里，“一切言论的自由都在排除之列”。究竟如何整合这似乎矛盾的两个方面？柏拉图提出，只要使哲学家变成国王或者使国王成为哲学家，即由哲学王治理国家，矛盾便消解了。如其所言，“我反复思之，唯有大声疾呼，推崇真正的哲学，使哲学家获得政权，成为政治家，或者政治家奇迹般地成为哲学家，否则人类的灾祸总是无法避免的”[7](P32)。在理想国的名义下，学术自由与国家控制确实达到了一定程度的整合。因为柏拉图所谓的学术自由实质上就是哲学家的自由，是一种特权形式的自由，一般民众则不能有学术自由。柏拉图坚信，作为人治国家的理想国，必须靠最出色的人的自由智慧来管理，故“哲学王”必须有高度的学术自由。但柏拉图同样相信，只有统一的生活才能产生社会全体的和谐，而统一的生活系于公民信念的统一，故必须给“哲学王”以最高权威从而维护城邦的统一。可见，柏拉图通过“哲学王”的制度安排解决了智慧与权力的合一，通过理想国实现了学术自由与国家控制的整合，这就是科层式治理的思想源头[8](P120-122)。
学术共同体的科层式治理对后世影响极大，罗马传统的大学普遍采用这种模式，其中最成功也最精致的首推德国的文化国家观。文化国家观是一种理想主义与新人文主义的国家观，是德国19世纪初大学改革的产物，代表人物是费希特与洪堡。文化国家观的基本内容是：国家是文化的体现，大学与国家从属于一种共同的理性原则，彼此相互依存。“国家服从于道德、真理，也就是修养或文化的法则，并以此为目标。由于大学的目标也是修养，因而与国家的根本利益是一致的。”[9](P157)国家对大学的控制意味着为大学提供外在的组织和经费，因而实质上是对大学的一种保护，“使其在安静和自由的环境中，不为物质条件所忧，也不为世俗社会的种种要求所忧，完全致力于真理的探索和实现修养的目标”[9](P167)。而大学一旦实现了自身的最终目标，也就是实现了国家的目标。离开了国家的支持与保护，大学也就“失去了自由自在的学术环境”，因此，“国家与高等学校是有着共同目标、相互依存的整体”[9](P168)，这样的国家便是文化国家。
正是这种文化国家观构成了大学自主与国家控制协调的政治学基础。洪堡在创办柏林大学时，就既提出大学应由国家举办，由国家管理，强调大学是由国家提供“外在组织和经费”的国家机构；又提出大学是独立的、自主的社团组织，“清净和自由”是大学的“支配性原则”，强调大学是一片学术的净土，不应受到社会、政治等非学术因素的干扰，自由地从事学术研究。这似乎相互矛盾的两个方面在文化国家的基础上却可以协调一致。由于国家与大学都服从理性原则，因此，大学作为国家机构与作为社团组织自然就有了统一的基础。洪堡时代，大学自主与国家控制就实现了很好的整合：一方面，大学作为国家机构直接由政府管理；经费完全由国家提供，经费的使用完全服从国家的财政制度；教授均为国家公务员；政府向大学派遣学监，越过大学校长直接向政府负责[9](P168)。另一方面，大学作为社团组织又享有学术方面高度的自治权。“教学和研究的内容及组织由大学进行自我管理，对此国家不得干预。”[9](P168)可见，大学又拥有足够的自主权。当然，德国大学自主与国家控制的这种整合也并不是没有摩擦的。实际上，这种整合是以国家为主导的整合，国家始终处于强势地位。正因为如此，在国家控制下，如何保持学术自由与大学自治一直是德国大学面临的主要问题。诚如著名学者斯普朗格所言，“如果不能、也不愿把国家拒之门外，那么关键的问题是如何在国家的体制框架之中，最大限度地实现教学与研究的自由”[9](P168)。二战后，德国以法律规定大学的双重法律地位：国家机构与公法社团。作为国家机构，大学在从事国家委办事务时，必须接受国家管制，没有自主权；作为公法社团，大学在从事教学与科研有关事务时，具有自治权。
总之，大学与国家的科层式整合，就是通过把国家理想化来实现两者的统一，这是罗马传统的高等教育政治学基础。在这种模式下，国家将自上而下的“对强制、资本和信义的控制，归属于旨在实现某种利益的集权化权威”[1](P46)。这种整合实质上是把大学直接整合于公共政治之中，因此，极易走向国家的一元控制。柏拉图的理想国实际上是对自由精神进行迫害的乌托邦。洪堡的文化国家观，在后来的实践中也走向了以国家控制取代大学自主，使学术自由精神日渐式微，大学最终异化为军国主义的工具。在当代社会，在集体利益问题上，科层式整合模式的缺陷也日益明显，主要是成本太高，收益太少。用查尔斯·蒂利的话说，“权威组织能造就的集体福祉往往很少，但所耗费的集体成本却越来越多；权威组织控制资源更多的是造福了自己，他们通过控制资源维护了自己的权力”[1](P46)。
三、市场式治理：盎格鲁—撒克逊传统的高等教育政治学
（一）盎格鲁—撒克逊传统高等教育体系
盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系起源于中世纪巴黎大学的文学院。自从巴黎大学确立了文学院、医学院、法学院、神学院四院制模式以后，以培养绅士为主的文学院与以培养医师、律师、牧师为主的职业学院之间便存在一种潜在的冲突。根据巴黎大学的模式，文学院传授的“自由七艺”是进入高等职业学院接受专门教育的基础。由于职业学院是为社会培养专门人才的，因此职业学院从一开始便受到政府的特别关注。随着民族国家的兴起，职业学院便为政府所控制，而文学院仍由学者自己控制，实行学术自治。这种模式在12世纪末13世纪初传入英国，起初牛津大学以及其后的剑桥大学模仿巴黎大学的内部结构划分学部，但是很快文学部便在四部中处于核心地位，法学部、医学部、神学部等专业性学部日益边缘化，大学自治、学术自由成为经久不衰的传统。15世纪后，英国大学的寄宿制学院的地位日益凸显，由此产生著名的学院制。师生在共同的寄宿生活中保持密切的接触，又产生了导师制。学院制与导师制最终形成了英国所特有的大学概念：大学是一个以道德教育为主要任务的团体。“随着学院制组织的产生，相应地出现了使命方面的变化：即学院的使命从专业训练转移到道德教育，通过建立师生间的密切关系培养国教派的贵族和绅士美德，牛桥学院的这种使命与欧洲大陆普通教育机构的文学部或哲学部的使命相似，但是在欧洲大陆，这些学部至少在18世纪前只是从属于各个专业学部的预备阶段教育，而在同一时期，牛桥的专业学部却萎缩了。”[10](P83-84)到18世纪，牛津大学和剑桥大学的专业学院进一步衰退，完全变成了非职业性的上流社会俱乐部，几乎完全与英国的艺术界和科技界分道扬镳。校外人士控制了大学，学术自治处于休眠状态，英国大学进入了“冰河期”。直到19世纪，随着校外影响的衰落，学者影响兴起，学术自治传统才得到了恢复，并产生了新的大学治理结构。这一治理结构最初在伦敦大学学院成形，其标志是该校于1832年建立了一个评议会[10](P87)。盎格鲁—撒克逊传统高等教育体系标准的两院制治理结构则产生于19世纪末。“然而真正的里程碑是1870年曼彻斯特欧文斯学院创立的一个实质上由校外人士和本校学者共同参与管理的现代模式，该模式后来很快成为英国的一种典范。”[10](P87)这种治理模式后来成为北美和其他英联邦大学的标准模式。
盎格鲁—撒克逊传统的高等教育政治学认为：大学不应该被直接整合进公共政治之中，大学内部应该实行高度自治。他们认为，在高等教育中没有整合一切的统一目标，只有个人的目标和地域性的目标。由于国家只是地方社区的综合，因此高等教育体系应该是非政府型、非控制型的。盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系具有三个主要特点：第一，高等教育系统的结合是松散的。从根本上说，高等院校处于一种市场体制之下。“它更多的是一种社会选择，是根源于各自治院校间竞争的相互作用和自愿模仿的结果。”[2](P155)第二，政治系统与教育系统分离，大学一般都具有法人地位。人们普遍认同大学自治和学术自由价值观的理念。“由于特定传统的尊重院校自治和个人的学术自由，政府‘羞于’提出国家的目标。”[2](P160)第三，人文主义的绅士教育受到重视。在培养目标上，大学与教师拥有很大的决策权，学者们认为，大学应以养成健全人格的“成人”教育为主，以培养人力的“成才”教育为辅。盎格鲁—撒克逊传统高等教育体系的代表性国家有：英国、美国、澳大利亚、加拿大、新西兰。
（二）大学自主与政府控制：市场式治理模式的传承与创新
高等教育的科层式治理模式，到20世纪已风光不再。事实上，洪堡在国家的名义下实现大学与国家的整合在历史上是一种十分独特的现象。更多的情况是：国家权力膨胀，学术便衰落不堪；国家权力收缩，学术则繁荣昌盛。20世纪后，市场式整合观率先在美国兴起，取得了极大成功。20世纪80年代，英国推行新公共管理运动，市场式整合观风靡英美及其他英联邦国家，波及世界各地。
高等教育的市场式治理，就是以市场取代国家权力，在大学自主与国家控制的互动中起主导作用。市场式整合有两个方面的内容。一方面，国家减少对大学的干预，大学拥有充分的自主权。因为市场机制的基础便是竞争与自治，而且自治是竞争的前提。大学虽非一般的经济组织，但大学引入市场机制已是不可避免的趋势。引入市场机制意味着大学是一个相对独立的法人实体，具有办学自主权。当前西方市场经济国家，大学都是法定的自治机构，都实行校长负责制，都坚持学术自由与校务自治原则。另一方面，大学要适应不断变化的经济与社会发展，“适者生存，不适者淘汰”是市场的原则。在市场模式下，国家政府、利益集团均是通过市场间接影响大学，如果说前一个方面有利于维护大学自治、学术自由，那么后一个方面就是国家控制。可见，在市场模式下可以实现大学自主与国家控制的协调。
大学与国家的市场式协调的理论基础是美国实用主义哲学。实用主义反对把思想与行动分离的欧洲传统，强调要把思想与行动结合起来，要把“有用”作为判断知识的标准。杜威认为，不通过行动就不能获得真正的知识[11](P22)。布鲁贝克也认为，思想与行动结合起来的实用主义传统，“大概可以使高等教育哲学的政治论和认识论之间达到最有效的和谐”[11](P22)。
市场式治理在大学制度层面表现为：代表校外利益集团的董事会领导下的校长负责制。在美国大学，董事会居于大学管理机构的最顶端，拥有决策大权。从大学董事会成员的构成来看，绝大多数成员是校外非学术人员，他们代表校外的各利益集团，故从某种意义上说，外行代表反映了社会对大学的干预。但从大学实际的决策过程来看，真正握有决策权的是校长、财务副校长与学术副校长。尤其在决定校内学术事务上，外行董事一般不介入，充分尊重学术人员的意见。实际上，在学术决策上，大学教授会拥有很大的影响力，董事们一般不敢忽视教授们的意见。就此角度而言，这种制度安排能很好地维护大学的自治性质，保证学术自由权力。可见，董事会领导下的校长负责制使美国大学既享有世界上独一无二的自治权，又受到来自于政府、市场和社会各方面干预和监督。这各方面干预又主要是通过市场机制实现的。
20世纪80年代，英国推行新公共管理运动，把市场机制引入高等教育系统，从而在世界范围内兴起了一场教育重整运动。新公共管理运动的主要观点是：第一，重新定位政府在高等教育中的角色，严格区分政府的政策职能与管理职能。第二，引入市场机制，建立高等教育的公共市场。第三，强调以学生为中心，主张通过强调“顾客主权”迫使大学采取措施以吸引更多的顾客，同时大力提倡引进私营部门管理经验和方法，以提高大学提供服务的质量与工作效率。新公共管理哲学强调高等教育的问责，相信只要运用市场的信念、原则，就可以改变高等教育机构管理失效、不讲效率的弊病。这种管理哲学的兴起，为学术自主与政府控制的协调提供了新的思路。一方面，为了加强公共问责性，政府采用市场手段来推进高等教育的变革，政府在公共服务中的角色有了根本性的转变，从高等教育服务的提供者变成了高等教育的监控者。另一方面，公共治理意味着多元参与，政府不再是唯一的权力中心，最终形成一个自主性网络，这一网络使大学在学术事务中拥有发号施令的权威，它与政府在学术治理中进行合作，分担政府的职责。这样，学术自主与政府控制在市场机制下实现整合。
尽管“市场整合观”较“国家整合观”更具优势，但市场整合观也不完美。事实上，作为一种强势力量的市场渗透到大学领域，势必左右大学自治和学术自由的方向与内容。美国大学的内部活动越来越受到各大公司、大企业、大垄断财团的干预与控制就说明了这个问题。如美国有名的曼哈顿银行完全操纵了哈佛大学、哥伦比亚大学、霍普金斯大学的财权[12](P139)。这些大学董事会成员很多就是曼哈顿银行的经理，由于他们有财有势，故在大学决策中拥有很大权力。在美国，市场的力量甚至已渗透到大学内部的学术活动中，诱发学术活动中功利主义行为，对学术自由造成很大的危害。当前，中国开始采取市场式整合观的政策范式，大学企业家精神普遍复苏，虽然这一范式令人耳目一新并给大学带来了暂时的繁荣，但如果大学不能超越市场机制，这对中国高等教育将是一个灾难。由此可见，市场式治理模式极易走向市场本位，从而使大学走向全面商业化，最终危及学术自由。
四、网络式治理：两种高等教育政治学的融合
科层式治理与市场式治理是一个连续系谱的两个极端，现代高等教育治理就落在这两个端点之间的区域中。由于这两种高等教育治理模式都是以外部力量为基点进行利益整合的，因此，从长远看它们并不能保障大学自主性的实现。实践证明，科层式治理极易走向极端的国家本位，从而取消了大学的自主性；市场式治理也容易走向极端的市场本位，从而危及大学自主与学术自由。网络式治理是一种新的治理理念，它是与科层式、市场式并列的第三种治理模式。
网络式治理的思想最早产生于20世纪50年代-60年代的美国。卡赞斯坦最早提出了“政策网络”(Policy Networks)的概念，他认为，政策网络就是将国家和社会行动者予以联结的机制。20世纪80年代后期，德国和荷兰学者将政策网络的焦点放在国家和社会制度之间的关系上，将政策网络视为一种治理结构。克林认为，政府组织不再是政策活动的核心掌舵者，而是作为一个和其他行动者拥有大致平等权利的行动者。政策网络正式成为与科层制、市场相区别的一种新的治理模式。
网络式治理模式的主要观点是：政策网络是一群互相依赖的行动者为达成政策问题的解决，在互动过程中建立起来的稳定的关系形态。网络式治理具有三个特点：第一，相互依赖性。在政策网络中，各个行动者相互依赖，彼此交换资源，从而实现各自目标。第二，多元行动者。政策网络由多个行动者组成，在政策过程中，行动者运用不同行动策略实现各自目标。第三，网络持续性。政策网络由关系形态组成，参与者之间的互动关系具有持续性和相对稳定性，从而形成制度化过程[13](P3-4)。科层式治理侧重从政府的角度来理解大学治理，强调政府干预学术活动；市场式治理侧重从公民社会的自组织网络来理解大学治理，强调大学是独立于国家体制之外的自主领域。网络式治理试图在网络的框架内整合这两种治理模式。网络式治理是指政府和其他社会实体在公共治理过程中形成的一种相对稳定的关系形态，它既不同于传统的政府计划干预，也不同于自由市场的资源配置。网络式治理能够避免科层式治理中的政府失灵，也能克服市场式治理的市场失灵。也就是说，由于网络式治理强调平等协商，它能够避免科层和市场治理方式所带来的问题。利益相关者由于卷入其中的经常性的互动及其带来的共享价值和信任的扩展，使网络产生了一种解决问题的能力[13](P22-23)。在这个意义上，我们说网络式治理可以为两大高等教育体系提供共同的哲学基点，为两种高等教育政治学的融合提供可能性。
网络式治理模式认为，为了实现高等教育的善治，应该把政府与大学视为两个相互博弈的行动者，在高等教育决策中，双方相互依赖、相互冲突、相互妥协、协调一致。在博弈中实现均衡，在冲突中实现整合。从上而下看，政府采取强制、资本或信义等不同手段，把大学部分整合于公共政治之中，以实现资源汲取和政治控制的目的。政府面临的挑战是如何获取深植于大学信任网络之中的核心资源，以及如何获得大学成员的合作和同意。强制、资源和信义为政府提供了应对挑战的不同手段，每种手段都对政府的政治行为及其与大学的关系产生了本质性的影响。在罗马传统的高等教育体系中，政府主要采取强制和资本等手段把大学广泛地整合进公共政治之中；在盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系中，政府主要采用信义和资本等非强制手段把大学部分地整合于公共政治之中[11](P36-38)。自下而上看，大学所担心的是如何确保网络自治及其所依赖的关系免遭侵害。政府对强制、资本和信义的运用，往往对大学自治和信任网络中的各种关系造成威胁。正因为如此，在大学的历史上，大学常常将自己的信任网络与公共政治隔绝开，并为此付出了巨大的努力。在信任网络无法与公共政治相互隔绝的情况下，大学主要采取掩饰、委托和协商等策略保护信任网络。掩饰是指借助可资利用的公共身份（特许状）佯装一致，但服从程度和内部组织运作和资源透明度均保持最低；委托是指获得中间权威（教会）的保护，由此降低服从程度和组织透明度；协商则是指在双方同意的基础上与政府建立联系。对这些策略的不同运用，可以把大学分为隔离型大学和介入性大学两种类型。隔离型大学主要采取掩饰和委托的策略取得自治，介入型大学主要采取协商和委托的策略实现自治。
自上而下的策略和自下而上的策略相互作用，造就了当今世界两大高等教育治理体系。罗马传统的高等教育体系采取直接整合的方式，盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系采取间接整合的方式。不管是哪种整合方式，政府对大学的整合都是非完全整合，大学仍然具有一定的自主性。实际上，关于大学与政府之间的权力关系的看法，两大体系正在逐步靠近。20世纪60年代-70年代以来，盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系正在从“松散的安排”向“更加严密和范围更为广泛的正规体制”转移[2](P156)。这是因为高等教育的扩张所引起的费用和复杂性，产生了克服混乱、恢复秩序的需要。正是这种社会需求，使盎格鲁—撒克逊传统的高等教育体系产生了由分权体制向集权体制改革的趋向。罗马传统的高等教育体系，则通过“政治权力的分权化”和“行政权力的分散”摆脱政府的严密控制[2](P156)。这是因为当高等教育规模变大时，集中管理难度和行政成本急剧增加。为了应对这种社会需求，罗马传统的高等教育体系产生了由集权控制到分权管理的改革趋向。对盎格鲁—撒克逊传统的国家来说，大学自治和学术自由一直是核心理念。这一理念在今天依然受到极大的重视和强调。但是，这一理念在传承的基础上，被赋予了具有时代意义的新内涵：学术自由与学术责任统一，大学自主与政府控制统一。学术自由与大学自治被赋予满足社会需要的内涵。对罗马传统的国家来说，学术系统与政治系统的结合是其传统价值观，但是，20世纪60-70年代以来，这些国家的大学由政府机构向独立法人的方向发展。德国、法国的公立大学取得了公法人的地位，2004年日本国立大学也进行了法人化改革。罗马传统的国家强调学术自由、大学自治也是出于社会的需求。当然，两大体系的靠拢是有限度的，因为成型的体制内充满了约束变化的力量。“一个体系一旦形成，它就为自身的延续和变化提供了源泉。它变得越来越庞大，越来越复杂，并且形成了自己的工作模式、信念模式和权力模式。……这就是我们所说的系统的高度定型，即变化的阻力和变化的动力都越来越产生于系统的内部。”[2](P206)世界两大高等教育体系都有自己传统的高等教育哲学，它们对社会需求的反应机制各不相同，即使面对相同的社会需要，两大体系也不会作出完全相同的反应。
五、回归信任网络：建构中国的高等教育政治学
19世纪末，在救亡图存的背景下，现代大学被引入中国。作为信任网络的大学与公共政治直接遭遇，政府通过强制、资本和信义将大学纳入公共政治之中，大学则不断地争取信任网络的自治权，获得了相对独立的地位。20世纪50年代后，中国政府通过院系调整和知识分子改造，成功地将信任网络纳入自身的统治体系之中，大学直接成为政府体系的一部分，失去了自主性。信任网络被整合进公共政治的过程，实质上就是信任网络的转型。影响大学信任网络转型的主要因素有：网络边界、外部联系、网络维持和内部关系。网络边界是指大学如何严格地将自己与外部世界区分开。当大学越能严格界定自身与政府的边界时，信任网络越能有效运转。外部联系是指大学如何与那些对网络边界、网络维持和内部关系产生重大影响的结构性因素发生交互作用。一般来说，大学的外部联系对网络边界的维护以及可持续资源的汲取产生强烈影响。网络维持是指大学从哪里获得资源以维系自己的集体行动、如何获得这些资源以及具有怎样的后果。大学如果丧失可持续资源的供给渠道，将走向萎缩和消亡。内部关系是指大学成员之间所形成的权利义务关系，这实际上是一个大学内部治理的问题。大学人际关系中的某些特征极大地影响了大学信任网络的生存能力：大学成员共同拥有强烈吸引力维系着网络团结，而吸引力的衰减则导致网络削弱。这四个因素是互为因果的。在单位制度下，由于中国大学网络边界消失，大学成员的吸引力减弱，内部关系行政化，信任网络趋于解体。
（一）集权体制与信任网络的衰微
作为国家主权的行使者，政府代表国家对自己主权范围内的一切事物享有管辖权，这种基于国家主权之下的最高管辖权，在政府与大学的法律关系中，突出表现为政府至高无上的地位与权能。政府与大学的关系具有单向性与不对等性，故“政府在行使教育管理权能时，其相对于公立和私立学校的地位是至高无上的，只要是国家行政机关依法发布的行政命令，学校都应当遵照执行”[14](P19-24)。政府权力具有普遍性与强制性，正因为如此，社会的政治、经济、文化都倾向于将其利益诉诸国家、诉诸政府，政府因而成为整个社会的托管人。现代大学因在整个社会中发挥越来越重要的作用而被视为实现各种社会目的的手段。社会的政治、经济、文化为了实现自身的目的纷纷通过政府对大学实施管制，这就是政府控制。
中国传统上是一个大一统的社会，政治、经济、文化与国家政权是高度同构的，故对大学的控制自然是通过国家权力这个载体进行的。政府对学术进行直接控制是中国大学信任网络难以培植的根本，因为信任网络的培育需要相对宽松的环境，政府的控制却使这种环境无法形成。新中国成立以来，政府对大学的控制表现为太多的政府行为，不考虑大学内在发展的规律，单凭政府的主观愿望，甚至单凭领导人的一次讲话进行教育改革。就是在这一系列政府主导的“改革”中，大学的自主性逐步丧失。从50年代的“以俄为师”、“院系调整”到1958年“教育大革命”、“教育大跃进”到“文革”中的取消大学，大学的大起大落都是在政府的直接控制下进行的。对学术的控制还表现在把政府的宣传与学术混为一谈。政府宣传的目的在于争取民众认同政策，故“必须以现定的原则、方针、政策为依归，必须严格遵守各自的领导规定的纪律，不允许自由发挥”[15](P4-6)。而学术的目的在于发现真理，学术的真谛在于推陈出新、标新立异，故需要自由的探索。然而，在很长时间内，我们一直把两者相混淆，用行政权力去判定某一学术观点或学术论著是有害的“毒草”，并组织大规模的所谓学术批判[15](P4-6)。从20世纪50年代起，我们先后组织了批武训传、批俞平伯《红楼梦》研究中的胡适唯心论、批胡风文艺思想、批马寅初《新人口论》、批孙冶方经济学理论，等等。其结果是学术的凋零。正如袁伟时先生所言，“40年的惨痛教训表明，对学术发展最不利的是来自于行政力量的不恰当干预”[15](P4-6)。
（二）内部关系行政化与学术腐败
学术被金钱、权力污染及泡沫学术等学术腐败现象，之所以在当前中国泛滥成灾，其中一个重要的原因是没有正常的学术批评，大学被直接整合进政府体系之中，学术界官本位盛行。
正常的学术批评是在学术共同体这一信任网络中开展的一种“唯真理是求”的内部监督活动。在信任网络没有被行政化之前，我们曾有正常的学术批评的传统。伍铁平先生曾引用学者唐兰的话说明这一点： “治学问而不敢明是非，还成什么学问。学问本只是求真理，我们找出自己过去的不是，指摘别人的不是，同样，也愿意别人指摘我们的不是。”[16](P185-190)然而，由于20世纪50年代信任网络被直接整合进公共政治之中，政府开始对学术批评实施干预，搞所谓的大批判，从而使正常的学术批评遭到破坏。“文革”中，学术批评完全成了阶级斗争的代名词，学术批评的学术性因行政干预而被阉割，学术批评异化为一种没有学术的争论，从此，学术批评要么被作为挟私报复、攻伐异己的武器，为批判而批判；要么被作为相互提携、相互吹捧的工具，“多栽花少栽刺”。正常学术批评的失落直接导致学术失范、学术腐败。
信任网络直接整合进公共政治之中的另一个后果是强化了学术界的官本位，使大学过度行政化。多年来，由于政府对大学事务的干预，使大学沦为政府的附属机构。官本位正是借政府的控制而渗入大学的每一个角落，行政官员众多、机构臃肿可谓中国一大特色。所谓“校长一走廊、处长一礼堂”正是官本位的结果，因为官在大学地位高，获得的好处多，故众多的教师对做官心驰神往。官本位盛行，学术腐败也甚嚣尘上：评职称，官大学问长；评奖，暗箱操作；争项目，近水楼台先得月，等等。而且正常的学术批评开展不起来也与学术界的官本位有关。学术批评是要讲学术民主的，在学术领域中，任何人的观点都只能自由地在平等地位上进行讨论。而受官本位的影响，学术界很难开展真正的学术对话，集行政权力与学术权威于一身的“学阀”“不但难以接受新的东西，而且有权扼杀他人的新思想、新观念，阻止他人对真理的追求”[17](P106-109)。布迪厄曾对这种学阀作过研究，认为正是学阀允许行政控制学术，希望行政控制学术，甚至寻找行政控制学术，因为就掌握知识资本或学术水平而言，学阀往往是学术“场域”竞争中的弱势的人，正是这种人在结构上倾向于寻找外部势力的结盟，以强化自身的力量，也就是说倾向于寻找行政控制，因为只有在行政对学术的控制中他们才有机会可乘。中国大学去行政化的关键是减少政府对大学的控制，回归信任网络。
（三）大学的定位与边界的重建
大学与政府之间的边界重建，首先必须解决大学的定位问题，因为边界的模糊不清源于大学定位的偏差。中国传统社会，高等教育机构依附于皇权政治体系，故其不可避免地被定位于政治之中。计划经济年代，由于政治不可避免地在社会生活中占中心地位，经济、文化从属于政治，故大学也毫不奇怪地被定位于政治之中。既然大学被定位于政治，那么大学与政府之间的边界便不可能清晰。
实际上，任何社会都是由政治、经济、文化三个系统构成的。它们相互依存，相互协调，相互贯通，共同构成一个整体。然而，三个部分又是相对独立的，各自又有不同的特点、运行规律、目标和功能。按照卢曼的系统功能分化理论，现代社会是功能高度分化的社会，整体社会把其要解决的重要问题分别集中于政治、经济、文化等不同功能系统。卢曼认为，沟通媒介的不同，标志着功能系统之间的边界，彰显出不同功能系统之间的相对独立性。正是由于政治、经济、文化系统的沟通媒介不同（沟通媒介分别是权力、金钱、真理），才形成三者之间的边界。
大学只能定位于文化系统之中。因为大学与文化有共同的沟通媒介：真理。大学本质上是追求真理、发展学术的机构，真理是大学这一文化系统的沟通媒介。正是真理使大学与政治区分开来，大学求真，政治求善。正是真理使大学与经济区分开来，大学求真，经济求利。要保持大学的相对独立性，就必须维护大学独特的沟通媒介。只有专门的沟通媒介才能适当限制与其他系统之间的沟通，与环境划清界限。一旦大学放弃了自己独特的沟通媒介——真理，政治、经济系统的沟通媒介便会在大学中畅通无阻。大学完全接受政治的沟通媒介，大学便会政治化，依附于政府而成为政府的附属机构；大学完全接受经济的沟通媒介，大学便会市场化，依附于市场而成为市场的附庸。大学唯有守护住真理这一沟通媒介，才能与政治、经济划定界限，从而建立自己的独立性。
重建大学与政府的边界实质上便是寻找二者沟通媒介的差异。大学的沟通媒介是真理，政府的沟通媒介是权力；大学重学术价值，求真是其至高使命，政府重功利价值，求善是其首要价值观；大学倾向学术自由，政府要求社会干预。当然，大学与政府沟通媒介的差异绝不意味着两者老死不相往来，边界的绝对封闭无论从理论上还是实践上都是难以自洽的。尽管大学与政府各有其沟通媒介，但并不否定对方的沟通媒介可在一定范围内起辅助作用，也即是说，虽然大学的沟通媒介是真理，但权力作为沟通媒介在大学中也是存在的；同样，虽然政府的沟通媒介是权力，但真理作为沟通媒介在政府的运作中也发挥重要作用。也正因为如此，大学与政府之间才有整合与协调的可能。大学与政府之间的沟通有两种极端情况：其一，大学与政府的沟通为零，此时的大学是一个与社会保持一定距离的“象牙塔”；其二，大学与政府之间的沟通增大到理论上的最大值，双方的沟通媒介完全一致（考虑到权力较真理而言的强势地位），此时的大学便成了政府的附属机构。前者的实例有中世纪大学，后者的实例有中国“文革”时代的大学。因此，重建大学与政府之间边界就是在保持各自独特沟通媒介的基础上，均允许其他沟通媒介在一定范围内存在[8](P219-221)。
重建大学信任网络，扩大和落实大学办学自主权是中国高等教育哲学的中心论题。信任网络一旦建立，它能够增强其内部的动力与活力，尤其是建立各种机制强化“我们与他们之间的边界、维护隐匿资源的集体控制、实现网络资源的再分配、提升网络成员的互相吸引力、限制小圈子之衍生”[1](P93)。信任网络中的这些内部机制对大学的生存和转型至关重要，对保持大学相对于政府的独立性至关重要。与此同时，资源汲取、外部联系以及与公共政治的关系等方面的变化，也能导致大学运作方式的转型与变革。
六、结论
学术与政治的关系是高等教育治理中的一个核心问题，也是高等教育政治学的中心论题。学术与政治的关系可以操作化为大学与政府、信任网络与公共政治之间的关系。根据信任网络和公共政治的关系，我们把世界高等教育治理模式分为两种理想类型：信任网络与公共政治相互隔绝和信任网络被直接整合到统治体系之中。罗马传统高等教育体系的治理模式是科层式，信任网络被直接整合到统治体系之中，政治系统与学术系统相互重叠；盎格鲁—撒克逊传统高等教育体系的治理模式是市场式，信任网络与公共政治相互隔绝，学术系统与政治系统相互分离。随着大学由社会的边沿走向社会的中心，高等教育治理的这两种类型在逐步靠拢：信任网络通过直接或间接手段整合进公共政治之中，但是这种整合只是部分整合，大学具有一定的自主性。科层式治理和市场式治理逐步为网络式治理取代，两种高等教育政治学出现融合的趋势。作为具有罗马传统色彩的高等教育体系，中国大学被直接整合于公共政治之中，成为了政府的附属机构。实现中国大学的转型与变革，一是大学回归信任网络，二是政府对高等教育采取网络治理模式。只有这样，才能真正落实和扩大大学办学自主权，建立现代大学制度。
收稿日期：2011-03-15