试论农地发展权，本文主要内容关键词为：农地论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
近年来，针对我国征地权经常被滥用、大量耕地被非法转为建设用地和被征地农民的合法权益时常被损害的严峻局面，学术界对防止耕地非农化、保护农民合法权益等方面从理论上做了大量的研究。一些学者提出了在土地产权中创设土地发展权或农地发展权，来解决土地征用过程中出现的一些问题，从产权的角度来考虑资源配置及其效率，是一种很好的办法。
然而，国内学术界对土地发展权或农地发展权及其相关问题的探讨仅仅处于初始阶段，对于与此相关的基本问题，如土地发展权与农地发展权概念的异同等，仍没有统一的认识。这不利于研究和探讨与土地发展权或农地发展权相关的问题。为此，本文将结合物权法与产权经济学理论，对农地发展权的概念、获取途径、本质、特征等进行分析。
二、农地发展权的准确界定
1.当前学术界对农地发展权没有一个统一而又准确的定义。农地发展权的创设可以追溯到20世纪50年代。当时，英、美、法等西方发达国家为了保护耕地和自然生态环境，创设了农地发展权并通过立法无偿取得、市场交易有偿取得和利用公共权力低价取得等措施，将其归为国有（沈守愚，2002）。目前，国内一些学者将农地发展权称为土地发展权（王小映，2003；杜业明，2004；等等）或可转移发展权（张安录，2000）。事实上，农地发展权与土地发展权、可转移发展权在范围、内涵、特征等方面有很大的区别。
关于土地发展权的定义，有学者认为，是指土地变更为不同用途使用之权，如由农地变更为建设用地，或对土地原有集约度的提高（柴强，1993）；也有学者认为，土地发展权是指土地所有权人或土地使用权人通过改变土地现有用途而获取额外收益的权利（杜业明，2004）。前者从土地用途转变和集约度提高两个角度阐述了土地发展权的含义，而后者仅从土地用途转变一个方面来论述。事实上，土地发展权的含义可以具体地分为：农地发展权、建设用地发展权和未利用土地发展权。与农地发展权相比，土地发展权所包含的范围过大。农地发展权指土地用途由农用地转为建设用地时，是比较准确的。建设用地发展权是指在土地作为建设用地使用的前提下，具体用在工业、住宅和商业等之间进行调整时，通过提高土地利用集约度，从而使土地价格上升的权利。近几年来，一些城市为了实行旧城改造、提高土地利用效率和土地利用集约度，通过实施“退二进三”等政策，将工业用地重新规划用作商业或住宅业用地，这在本质上就是建设用地发展权。农用地也可以通过集约利用而提高收益，由于界定这一产权的成本高于其收益，所以，从经济学的角度来考虑，这种产权不易得到界定。而建设用地发展权却很容易被界定。
农地发展权是指土地用途由农业用地转为建设用地的权利。它主要包括两个方面：其一，国家通过征地将农用地转为建设用地使用；其二，农用地依法被转为农村集体建设用地使用。农地发展权的定义应该仅从土地用途由农业用地转为建设用地来考虑，而不应该用是否通过征地转为国有建设用地这个标准来衡量。多数情况下，我们忽略了农用地转为农村集体建设用地过程中使用农地发展权的情况。用途多样性是土地资源的经济特征之一，当农用地转为建设用地后，该部分土地资源对自然生态系统进行了破坏，对国家粮食安全和生态安全构成了威胁。
2.农地发展权与土地发展权的异同。由上面的分析可知，农地发展权是土地发展权的一部分或是其子集，所以，两者肯定有一些相同之处。农地发展权和土地发展权都强调了土地用途的转变、土地使用价值的提高，都是在人口压力下，人地矛盾进一步激化的表现；两者均体现了土地资源具有用途多样性的特性。此外，近些年来，随着人口的快速增长、城市化进程的推进和生活水平的提高，人类对建设用地的需求逐渐增加，特别在城市边缘地区和村庄的四周。随着人地矛盾的进一步激化，农地发展权和土地发展权必将更加凸现其价值。在保护耕地、提高土地利用集约度等方面，创设农地发展权和土地发展权将会是一个很好的措施。
同时，农地发展权和土地发展权也有一些不同之处。首先，两者的含义不同。农地发展权仅指土地用途由农用地转为建设用地的权利；而土地发展权的含义则更广一些，还包括开发未利用地的权利和提高建设用地集约度的权利。其次，两者发生的地域不同。一般来说，农地发展权的行使多发生在城市边缘、村庄的四周和大型水利、能源、交通等项目用地；土地发展权的行使，除上述地区外，还发生在城市或城镇市区、有“四荒地”的地区。最后，两者对我国国情的影响有所不同。农地发展权的行使意味着耕地的减少和建设用地的增加，直接影响着我国的粮食安全和生态安全；土地发展权的行使则有可能给国家和社会带来很大的收益。合理开发未利用土地，可以增加耕地资源和粮食产量，缓解人地矛盾等。提高建设用地的集约度有助于旧城改造，充分体现建设用地区位的重要性。
三、农地发展权的获取途径
1.国家依法征地是获取农地发展权的主要途径。土地征用是目前将土地资源由农用地转为建设用地最主要的途径。《宪法》、《土地管理法》等法律法规规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。征地是获取农地发展权的主要途径之一。政府通过实行土地用途管制制度和土地征用制度，来获得农地发展权（杜业明，2004）。一般来说，农用地转为建设用地较为容易，其逆过程，即建设用地转为农用地则比较困难。所以，国家通过实行土地用途管制制度和土地征用制度，来保护耕地、防止征地权被滥用，同时也获得了农地发展权。
2.农用地转为农村集体建设用地是获取农地发展权的另一个主要途径。国家为了鼓励建设和发展乡（镇）村公共设施、公益事业和农民依法建房，允许农村集体经济组织和农民使用集体所有土地，主要是耕地。《土地管理法》第四十三条、第五十九条、第六十二条等，对此进行了详细的规定。有学者认为，征地或农村集体建设用地进入土地市场才是农地发展权的行使，这是不准确的。我国每年都有大量的农用地转为农村集体建设用地，相应地，农村集体经济组织和农民获得了该部分土地资源的农地发展权。当农村集体建设用地进入土地市场时，虽然价格有所提高，但这在本质上不是土地用途的变更，农地发展权在由农用地转为建设用地之时已经行使。
3.农地发展权的其它获取途径。近些年，国家为了促进“三农”问题的解决、维护被征地农民和集体经济组织的合法权益，分别在上海市嘉定区、安徽省芜湖市、广东省南海市、江苏省苏州市等地进行了农村集体建设用地流转的试点工作。这些试点的共同特点是允许农村集体经济组织和农民获得农地发展权。以广东省南海市为例，由于南海市的特殊地理位置，当地农村集体经济组织以其所有的土地使用权（此时耕地已被转为建设用地）入股，与外商进行合作办厂，年终分红。事实上，农村集体经济组织就获得了相应土地资源的农地发展权。此外，在城乡结合部，一些农民非法建房出租，也是获取农地发展权的一种途径。当然，农地发展权的获取仍然有其它途径。
四、农地发展权产生的原因及本质
1.农地发展权产生的原因。人地矛盾进一步激化是农地发展权产生的根本原因。人类社会发展的过程，也是人类与土地之间矛盾不断激化的过程。特别是近一个世纪以来，世界人口增长的速度较快，而可供开发的后备土地资源相对较少，而且大部分处在交通不便或生态环境比较脆弱的地区。由于城市化的推进和农村人口的增加，城市边缘和村庄四周的耕地资源经常被占用。西方一些发达国家为了保护耕地和生态环境，防止城市郊区把农用地作为建设用地，纷纷以不同方式创设了农地发展权（沈守愚，2002）。我国则通过土地利用规划和土地用途管制制度等措施来限制农用地转为建设用地，即控制农地发展权的获取。从本质上来讲，这些政策和制度仅仅是缓解人地矛盾进一步激化的措施，它们是人地矛盾不断升级的表现，并不是农地发展权产生的原因。
社会公共利益的需要是农地发展权产生的另一个重要原因。世界各国都实行了土地征用制度或相似的制度，即为了社会公共利益的需要，可以依照法律程序征用或征收、征购集体或者个人的土地，我国亦是如此。《土地管理法》第三条第四款规定，国家为了社会公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。每年我国都会因基础设施建设和大型水利、能源、交通等项目建设而征用大量耕地。
农村经济的发展、公共设施的建设和农民依法建房也是农地发展权产生的主要原因。
2.农地发展权与土地增值的关系。征地中土地增值的来源及其分配办法一直是学术界争论的焦点。有学者认为，征地中土地增值是农地发展权在经济上的表现形式，或与此有密切联系（王小映，2003；周诚，2004；等等）。土地增值来源于土地资源由农用地转为建设用地，即不同用途价格之间的差额。土地资源作为农用地使用时，是劳动资料和生产对象，利用的是土地肥力；而作为建设用地使用时，利用的是土地资源的基地承载功能。同一宗地在用途变更前后，被人类所利用的是它的不同功能。而且，在征地过程中，耕地所具有的许多正外部性，如光合作用、调节气候、涵养水源、保障粮食安全和生态安全等，都将消失。这些正外部性并没有在经济上得到体现。所以，笔者认为，农地发展权的价格，除了包括土地增值外，还应该包括土地资源作为农用地被使用时一些正外部性功能的经济价值。
五、农地发展权的特征
1.农地发展权是一种从土地所有权中分离出来的具有排他性的物权。根据产权经济学的有关理论，新的土地产权的产生是由土地资源的稀缺性所决定的。按照物权法的本质，所谓物权是指法律将特定之物归属于特定权利主体之法律地位（梁彗星、陈华彬，1997）。由于农地发展权可以被其所有者直接支配、又受到法律的保护，而且创设农地发展权是一种保护耕地、防止征地权被滥用的手段，所以农地发展权是一种具有排他性的物权。
2.农地发展权具有增值性。创设农地发展权主要是防止人地矛盾不断激化，保护耕地资源和自然生态系统。农地发展权的几个价格主要体现在土地资源在农用地和建设用地两种用途的数量结构上。随着社会经济的发展和人们对住房要求的进一步提高，建设用地的需求量必将逐渐增加。相应地，耕地资源的数量将会减少。所以，农用地转为建设用地的边际成本逐渐增加，其主要表现之一是农地发展权的价格逐渐上升，即农地发展权具有增值性。
3.农地发展权是一种潜在的权利，其行使过程具有瞬间性。由于土地资源具有用途多样性的经济特征，每一部分耕地均可以被转变为建设用地，即现在的每一部分耕地都有农地发展权。所以，农地发展权是一种潜在的权利。一般来说，土地所有权和使用权的行使是长期的，如—宗农用地或建设用地的所有权长期被农村集体经济组织或国家所拥有，除非该宗地在自然灾害中灭失。相反，农地发展权的行使，只有在土地资源由农业用途转为建设用途的一瞬间才被行使。当用途变更以后，该宗地的农地发展权已不复存在。所以，农地发展权的行使过程具有瞬间性。
4.农地发展权具有可转移性。一般来说，与土地有关的大部分权利（或产权）均可转移，如土地所有权、使用权、收益权等，农地发展权也不例外。当集体所有的农业用地通过征用形式从农村集体经济组织手中转移为国家所有时，该部分土地资源的农地发展权也随之发生了转移。由于美国政府购买并拥有农地发展权，农地所有者欲在自己的农用地上建房，需向国家购买相应的农地发展权（沈守愚，2002），该项权利才能从政府转移到农户手中。
六、结论与建议
产权的界定影响资源的配置及其效率。通过西方一些发达国家在土地产权中创设农地发展权来保护耕地资源和生态环境的示范，我们可以得出这样的结论：创设农地发展权是一种保护耕地、防止征地权被滥用的很好措施。而且，通过创设农地发展权可以有效防止国有土地资产流失，有利于土地用途变更中耕地资源的正外部性内在化。
目前，我国实行的是土地公有制，而且通过实施土地利用规划、土地用途管制和基本农田保护等制度来保护耕地。这些政策和制度为在土地产权中创设农地发展权打下了基础。因此，在现有的土地制度和政策下，创设农地发展权较为容易，必将有利于保护耕地资源和自然生态环境。