“一横一竖”：新视域下的中国政改思路，本文主要内容关键词为：国政论文,视域论文,思路论文,一横一竖论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“有效执政”与“权力下放”
分析中国的政改问题，目前比以往任何时候更需要用政经辩证统一思维，也就是“经济政治学”和“区域政治学”双学科视角来审视。为什么呢？因为中国经过30多年的改革开放，一方面，事实上我们已经建立了以资本为主导的市场经济；另一方面，区域发展的差距已经形成了事实上的多元化发展格局。同时这种市场经济是在共产党领导下的市场经济，这种多元化格局是在中央集权体制下的多元化格局。这两方面既矛盾又统一的国情和关系，是我们当下分析中国政改问题必须审视的事实基础。
目前中国政改最根本的问题，本质上是“两个能否相适应”的问题，可以形象地比作“一横一竖”的问题。“一横”就是共产党领导或一党执政与市场经济体制机制能否相适应的问题；“一竖”就是地方发展的多元化以及不平衡与一元化中央集权体制能否相适应的问题。
在改革开放初期，尤其是1987年中共十三大确定的政改方案，也是“一横一竖”问题。“一横”是“党政分开”问题，“一竖”是“权力下放”问题。1992年中共十四大确定建立社会主义市场经济体制后，这“一横”问题逐渐转化为“有效执政”问题，“一竖”问题仍为“权力下放”问题。所谓“有效执政”问题，就是共产党的领导与执政，要与建立“社会主义市场经济”体制机制相适应，本质上体现为中共的一党执政要真正回应并满足广大民众对“民生权”与“民主权”及其法治化的迫切需要，当然也包括国家政权组织和各类社会组织对法治权限内的“民主权”的实现，实质就是能否实现“民主执政”和“法治执政”问题。而“权力下放”就是为了调动地方和基层的积极性，增强党和国家机关、各类经济社会组织的活力。但目前权力下放必须回应两方面的需要，一是要更加明确赋予地方各级政府依据实践需要和发展差距所进行的各类实践探索的权力，也就是在国家纵向关系上突破一元化大一统的中央集权体制，允许地方独立自主地进行创新探索——这实质是“权力准入”问题①；二是要进一步加大各类经济社会组织依据自身能力应获准的“市场准入”和“自治准入”的力度。2012年10月10日国务院发布的《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，其中“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定②，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”。这新“两个凡是”，既确定了权力下放的基本原则③，也实际包含着市镇自治的应然逻辑和必然要求。随着中国城镇化程度的不断提高，不仅村社自治需坚持和扩展，市镇自治也将很快被提上改革日程。可以想象，当中国许多发达地区的城市化率达到或超过70%甚至更高时，发展多样化的城镇自治不仅会成为一种要求，更会成为一种趋势。
“有效”和“放权”，是目前中国政治体制改革的中心任务。“一把手专权的家长制”导致的政治腐败以及对社会不公的放大，“一元化大一统集权体制”导致的对地方以及下级多元化创新发展的权力遏制，这“一横一竖”两大问题所造成的政治体制机制不适应市场经济发展和市场化、工业化、城市化、民主化以及自由和公平发展的需要，已经严重威胁中国现代化建设的可持续发展和民族复兴伟大事业能否最终实现。
“资本支配劳动”的企业改制
一个国家和社会的性质并不是单纯地由所有制关系、也就是私有制或公有制在市场经济中的比重决定的，最根本的是由这个国家和社会的生产方式决定的。资本主义国家也有国企和公有制，国企以及公有制体量大小或是控制力如何，本质上并不决定生产方式的性质。生产方式的核心内涵是劳动者同生产资料结合的社会方式，实质就是劳动和资本的关系。按马克思的观点，资本主义生产方式就是以资本为导向的雇佣劳动的生产方式。
经过改革开放30多年的发展实践，中国的生产方式和经济关系性质已经发生了实质变化。1992年10月中共十四大确定建立社会主义市场经济体制；1994年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这个决定明确了建立现代公司制即现代企业制度的构想，但那时政策导向的重点还主要是转换国有企业经营机制、增强国有企业活力和独立自主经营以及培育和发展市场体系等问题。1997年9月中共十五大，开始突破“公有制”在数量上占主体地位的限制，强调国有经济的实际控制力；并且实际提出了“抓大放小”、从战略上调整国有经济布局的方针。1999年9月中共十五届四中全会通过《中共中央关于国企改革和发展若干重大问题的决定》，改革的主要目标是调整国有企业产业布局，坚持“抓大放小”；调整和完善所有制结构，积极探索公有制多种实现形式，实行规范的公司制改革。2003年10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其完善和深化市场经济改革的主导思想则明确以产权改革为导向，主张“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”，“实现国有资本保值增值”。“股份制”本质上是一种按生产要素组合并分配的经济组织形式。既然“劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配”，而现代股份公司发行股票的主体是资本要素，资本在市场经济运行中起主导作用，那么其分配机制必然也是以资本为主导，或实质上就是按资本分配。
中国目前的经济形态，无论在生产关系和交换关系上资本主导或支配劳动已成为基本事实，在所有制和分配关系上也都充分呈现生产方式以资本为主导的特征。据全国工商联主席黄孟复讲，到2010年，民营经济已占中国GDP总量的55%以上，吸纳城镇就业的80%以上，现在已经形成“国有经济为主导、民营经济为主体、外资经济为辅助”的所有制结构。[1]2004年国务院发展研究中心企业研究所在京发布了一份《转型中国企业人力资源管理》报告。这份有效样本为1883家各类中国企业的调查报告显示：中国企业经过20多年的市场经济改革，市场化用人机制正大力推进，企业薪酬按要素分配、向关键岗位倾斜渐呈趋势，总经理与员工平均收入相差3～15倍的企业有1061家，占总样本的61.2%；相差15～20倍的企业151家，占总样本的8.7%；相差20～25倍的企业有92家，占总样本的5.3%；相差25～50倍的企业有128家，占总样本的7.4%；相差50倍以上的企业111家，占总样本的6.4%。[2]2012年10月，人社部劳动工资研究所发布的2011年《中国薪酬发展报告》透露，“十一五”期间，我国上市公司高管年薪平均值由2005年的29.1万元增加到2010年的66.8万元，平均每年递增18.1%。部分行业企业高管年薪已经上千万元，2007年时平安公司总经理年薪即为6616万元，是当年全国企业在岗职工平均工资的2751倍，相当于农民工平均工资的4553倍。[3]尽管股份制是“按生产要素分配”，但绝大多数或基本上是“按资分配”。以股份制为主导的分配制度，必然导致“穷者愈穷、富者愈富”的贫富差距拉大态势。美国权威民调机构皮尤研究中心于2012年10月16日发表的一项调查，在面对面访问的3177名中国成年人中，“完全认同”或“基本认同”中国正在变得“富人更富、穷人更穷”的受访者占81%。[4]
总之，实行以按资本分配为基础的股份制，建立以法人治理结构为基本组织形式和运作机制的现代企业制度，实行以资本增值为导向的雇佣劳动的生产方式，成为近十年来企业改制的总特征。
重塑市场经济与党的执政转型
中国以资本化为主导的生产方式和经济关系，如果按其相适应的需求，根据西方发达国家的社会结构和经济政治发展逻辑，中国的社会结构和政治上层建筑也或早或晚要逐渐建立起同西方资本主义相类似的政治法律关系。保障权利和个人自由优先，公权力的民主授权、政党竞争以及分权制衡等，这些在西方看来作为“普世价值”的政治形式也可能是必然会到来的，因为这是以资本化为主导的生产方式国家对上层建筑提出的必然要求和发展大势。
但中国要搞的市场经济，是在共产党领导下的市场经济，也就是“社会主义市场经济”。共产党领导的市场经济与资本主义市场经济，不仅要在市场经济的运行机制上体现为政府调控机制不同，还体现在公有制在所有制中的地位和比重不同，更为重要的是还要在探索市场经济的功能作用、利益分配、生产组织和发展趋向上，区别于资本主义市场经济。目前能够调整和深化改革的可以有四条：强化国有企业功能的公益性；提高劳动在企业监管和分配中的地位和作用；发展和壮大共同富裕型经济组织；利用资本的活力和效率，同时防止资本负面效应的放大。这是我国坚持市场经济的社会主义方向可以而且能够大有作为的着力点。
比如既可以充分利用资本和现代法人治理结构为市场经济带来活力和动力机制，同时也可以考虑把国有企业改造成在性质和功能上主要服务于基础设施建设、民生需要和公共事业需求的公益性企业，如同重庆市探索组建的“八大投集团”那样；除代表国家利益参与国际竞争的大型企业集团外，大多数的国企既可以具有竞争性和营利性，又可以具有公益性和民生性。其次从市场经济的组织形态和运作机制上做到既兼顾社会资源配置的有效性，又兼顾劳动价值及其社会价值的有机统一，也就是既发挥政府有规划的配置资源的制度优势，又不断提高劳动者对企业公有资产经营过程中的监督权和分配权，不仅要提高劳动在企业分配中的比重，更为重要的是加大和完善工人阶级参与监督国有资产和保障劳工权益的制度保障。在资本市场和股份制的开放和完善方面，要增加国内市场和劳动者的参股比例；农业现代化和市场化的过程更加鼓励劳动联合体和合作资本的共同参与，根据各地实际发展需要和状况限制个人资本对土地流转集中经营的过分扩张。“重塑市场经济”是建立以劳动人民至上的社会主义市场经济的现实需要，也应该是我国深化经济体制改革的主要取向。
共产党领导搞市场经济，应该而且能够做到具有上述不同于资本主义市场经济的特性。这些特性也是能够保留社会主义民主政治追求和一切社会主义文化价值的经济基础。只有在这样的经济基础上，才能保留社会主义上层建筑追求的群体性和公益性，使共产党领导的存在成为一种需要，而不是变质为不仅垄断政治权力更谋求超经济利润的一种权贵障碍，使社会主义初级阶段所应当追求的劳动权益的保障与资本活力的结合成为一种可能。
对于共产党领导搞市场经济，不仅要重塑市场和法人，也需要对共产党执政的内涵和方式做出符合市场经济需要的调整。改革开放30多年的发展经验证明，根据市场经济以及工业化和城市化、信息化和全球化等发展需要，共产党的领导仅仅实行“科学执政”还不够，必须把“民主执政”与“法治执政”真正落到实处。党权独断和高高在上的权力垄断性执政，以及由此造成的体制性腐败，已完全不适应改革开放30多年的市场经济实践需要。向真正的人民民主与法治化执政转型，党的执政真正学会运用民主和法治的方式实现执政目的，这是中国深化改革和建设现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必由之路，也是建设与共产党领导搞市场经济相适应的社会主义民主政治的必然选择。但现实的实际情形是，人们目前最忧虑和担心的，恰恰是无民主法治约束的贪腐权力对市场经济秩序的干预以及寻租，形成人们所说的“权贵资本主义”或“权贵分利集团”，垄断市场并巧取豪夺市场经济资源和公共利益。这种钱权捆绑和利益交换的贪腐局面，会毁掉改革开放以来经过党和人民辛辛苦苦奋斗了几十年所取得的一切成果。解决权力缺乏民主法治约束造成的腐败蔓延问题，必须提上中国执政党最重要的议事日程，甚至应作为党的建设的头等大事来抓，以切实的民主法治措施与制度建设，认真总结运用党的群众路线的成功经验和传统做法，学习世界上廉政国家的反腐败建设经验，在一到两个五年规划期间内，坚决解决腐败问题。我们绝不能无所作为坐以待毙，以现有实效甚微的反腐败预防体系建设，拖延腐败问题解决以至危及党和国家根本利益。
“权贵资本主义”是邪路，中国特色社会主义才是正路
只有中国目前搞的市场经济的功能和性质发生了某种程度的改变，也就是兼顾了劳动和公益的价值，而社会上层建筑既保留社会主义的特有优势和功能，同时又与市场经济发展和现代化建设需要相适应，才能够实现对发达资本主义经济形态和传统社会主义政治形态的双超越，创造一种既不同于现代发达资本主义也不同于传统社会主义，但确确实实是更为优越的“中国特色社会主义”制度。不然名其曰“中国特色社会主义”，但实质是逐渐演化成专权与资本结合的“权贵资本主义”。作者坚信，无论什么类型的资本主义抑或一些人所谓的“中国特色资本主义”，都绝不可能成为未来中国长期发展的选项；目前已经萌生的“权贵资本主义”，也绝不可能成为未来中国长期发展的选项。有两个因素对这一发展前景形成刚性约束：一是21世纪全球化时代世界经济秩序的制约，二是20世纪中国社会主义革命遗产的惯性，以及代表这两大势力的中国社会力量，也就是大家常说的中国政治场中的所谓“右派”和“左派”，都不能容忍这样的发展前途。中国如果不能搞成真正的中国特色社会主义，其前途最大的可能是实行已被西方社会长期发展实践证明或普遍认可的自由市场制度和人权宪政制度。没有别的更为多样化的选择。
当今世界事实上处于自由资本主义主导的时代，自由资本主义不能容忍国家权力或资本对市场的垄断，因为无论资本垄断或是国家垄断，都会带来市场价格的扭曲、背离法治平等竞争原则、削减市场活力并产生权力寻租等腐败现象。况且由权力垄断支撑的国家资本的超强竞争力，也为各大国以及区域利益共同体市场竞争的形式平等法则所不容。20世纪中国的新民主主义和社会主义革命，事实上也留下了一笔不同于儒家伦理社会的新文化遗产，就是社会主义革命文化遗产。这一遗产包括以人民为主体的历史观以及社会分层和阶级的概念，走共同富裕互助发展的理想道路，劳动者为除去身上的枷锁翻身求解放的革命机制，以及为实现这些目标组织实事求是、走群众路线、具有先进性、人民性以及纯洁性的革命政党等理论观念和实践经验。自由资本主义时代和革命社会主义遗产，都不能容忍权贵资本主义的长期滥觞。权贵资本主义可能是中国在21世纪现代化建设进程中两者结合的表象或一个时段可能出现的形态，但绝对不是中国现代化未来内在的必然选择。中国在21世纪发展的内在需求和逻辑必然，是资本竞争活力与共产党科学民主法治执政的结合。共产党领导搞市场经济不能演变成权贵资本主义，而必然要走上一种创新型的“中国特色社会主义”之路，这种“创新型社会主义”大致的框架应该是“自由与平等的结合、资本与劳动的结合、竞争与公益的结合、人权与法治的结合、效益与生态的结合”。这是一种符合中国各方利益诉求和远近发展需求、多元利益共存共赢的“包容性共富型”社会主义发展之路。这条道路能否真正形成，不仅取决于党的新一代领导集体的共识和有效执政，也取决于亿万中华儿女的理性选择和坚忍执着。希望不是“路漫漫其修远兮”，吾辈及子孙辈仍将“上下而求索”。
破解共产党领导和一党执政与市场经济体制机制的优势结合问题，这是前人未曾有过的伟大社会改革试验。邓小平在1987年11月讲到《十三大的两个特点》时说：“我们现在所干的事业，是一项新事业。马克思没有讲过，我们的前人没有做过，其他社会主义国家也没有干过，所以，没有现成的经验可学。我们只能在干中学，在实践中摸索。”[5]所谓“干中学，在实践中摸索”就是“摸着石头过河”。但这里需要特别强调的是，“摸着石头过河”不能在摸石头的过程中丧失过河的理想，不能总是前后左右徘徊，否则早晚得被河水淹死；“摸着石头过河”也不能异化为变相的泡温泉，温泉泡久了既不愿摸石头也会忘了过河。这里所说的“过河”就是把中国建设成一个现代化的社会主义国家的过程。这个理想信念不能丢、不能忘，这是我们中国共产党人在21世纪的使命和具有领导和执政合法性的根本。
多元化市镇自治是发展大势
“摸着石头过河”的过程，本质上就是通过地方和基层的创新实践，把符合一党执政的制度优势与市场经济制度优势的成功做法和经验，升华为国家层面的政策和制度。这种“星火燎原”的改革路径，必然要求中央赋予地方以及上级赋予下级进行区域性的、根据不同层级需求的多元化探索创新的权力。“创新优先”而不是单纯的“法律至上”和“顶层设计”，是我国社会主义初级阶段进行这场伟大社会创新实践活动的根本属性和基本原则。“跟进式、创新型和经验性法治建设”，可能是中国整个社会主义初级阶段“依法治国”的基本特征。而“顶层设计”也必须以经过实践检验的成功经验共识为基础。中央根据科学发展需要有计划地安排地方进行各类性质以及区域性的试验探索，实际是这场伟大社会创新实践的组成部分；这一统一安排和各类实验区，以及各地自觉地按照中央发展目标进行的各种各类区域性的创新实践，尤其是基层群众自发为解决困难和问题形成的草根经验，更是这场伟大的社会改革实践的组成部分。绝不能只有中央规划安排或只强调“顶层设计”，而无视地方和基层群众的草根创造。
正是改革开放30多年来，地方和基层各种创新性探索以及发展的特色和快慢不同，中国事实上已经形成了不同区域、不同特色和处于不同发展阶段的多元化发展格局。2011年国家发改委编制了一份《全国主体功能区规划》，提出了“构建城市化地区、农业地区和生态地区三大格局，优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类开发模式”的区域工业化城市化发展战略。这份规划将中国划分为3个优化开发区域、18个重点开发区域、25个重点生态功能区和7个农产品主产区，强调不同地区要根据资源环境的承载能力和实际开发状况来确定功能定位和开发模式。这实际上就从国家规划层面确认了中国大一统下的区域性多元化发展格局。这种区域性多元化的发展格局，已经或必将对中国实行了2000多年的一元化大一统的行政区划体制带来颠覆性的冲击和改变。这个《规划》把过去实际具有的“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”4个政策单元，变成了“优化开发、重点开发、生态功能、农业产区”共53个政策单元，也就是针对不同地区的自然条件、资源分布、环境状况、环境容量、发展状况，确定差别性的政策，形成不同政策分区，实行因地制宜的开发和治理，并且针对不同政策单元实行差别化的政绩考核体系。对优化开发区域，考核指标强化对经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价；对两类限制开发区域，主要强化对农产品综合生产能力、对生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。
传统上单一的集权管理的行政区划体制，追求的基本价值是大一统和一元化，是下级对上级权力意志负责的行政官僚问责制。这样的官僚问责制在集中配置有效资源办一些大事方面确实产生了一定的符合效率原则的成果，目前也被一些热衷于“中国模式”的学者与官员所自喜和倡导。但中国正处于快速的市场化、工业化、城市化以及农村产业化的进程中，“全国一盘棋”必然要与“百花齐放”相结合。这就要求中央必须改变“一元化大一统”的政策取向，把中央集权体制改为中央和地方上下级分权体制，建立类似于又不同于联邦制国家形式的中央和地方关系，赋予地方更加独立自治的立法权和行政权以及特别区域的司法权等自治权力，不仅明确而且实现中央和地方各自权限的法治化。
改革不能做成一锅夹生饭
改革开放30多年来中国现代化建设取得了巨大成就，中国创造了连续几十年经济快速发展的奇迹举世公认，这些事实不容否定。但能否据此就认为，中国的改革进程到此基本结束，中国的发展模式已经成型，无需再做比较大的政策调整了呢？这个问题的回答实质涉及如何解读中国发展经验的内在逻辑。30多年来，中国快速发展主要得益于四个领域宏观政策的基本正确：一是经济领域的市场经济改革，使中国这种超大型国家所具有的巨大的、潜在的资本、劳动、技术、管理等各种生产要素得以激活和释放，基本以市场化的方式实现了竞争性优化配置；二是政治领域的执政能力建设，摆正了发展、稳定和改革的关系，强调坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，使实事求是的科学执政和创新发展在地方以及基层的经济建设实践中得到传承和弘扬，为改革开放和经济发展提供了强大的政治法制保障；三是社会领域的自由和自治，使个人和法人自主创业和发财致富的积极性和社会活力得到充分的发挥和激活，并基本满足了基层社会不断增长的对自主管理和公共服务有序参与的发展平台和制度供给需要；四是文化领域的开放包容以及多元择优借鉴，提出并创建了“中国特色社会主义”，为中华文化的重建和发展奠定了具有现代性的人文基础和实践基础。总的来说，“科学发展的理论和实践”，不仅是中共十六大以来改革发展的标志性成果，也是改革开放30多年来中国之所以能够取得如此卓越成就的内在依据和发展逻辑。
但过去30年的成功，并不必然决定未来的30年也依然辉煌。一个国家的现代化进程和发展道路没有上百年的历史经验积淀，还不能说就必然地会巩固下来。中国30多年改革开放取得如此辉煌成就依据的那些要素资源，也会随着历史发展阶段的演进和时间的推移发生变化。比如创新驱动、绿色发展和消费拉动，正逐渐改变过去经济发展对外贸加工、生产要素驱动和投资拉动的依赖，过去靠劳动力、土地、资源红利发展的外贸加工、“三高”产业等发展空间已被大大压缩，社会分配不公和权力贪腐已经对社会发展动力机制形成严重弱化和扭曲，执政党和政府传统的内在公信力正在逐渐弱化，城市化的快速推进正推动着乡村权威向社区自治的权利保障秩序转型，且管理服务难度加大，社会信仰多元化带来的价值分化和共识裂痕越发难于抑制和显性化等等。这些变化都说明，过去使中国快速崛起的那些要素，或逐渐流失或逐渐削弱，或发生了一些根本性的改变。最明显不过的是人们对“民生权”和“民主权”充分实现的期待，即邓小平提出的“共同富裕”和“民主法制化”的新世纪发展目标，已日益成为继经济发展和基本解决温饱问题之后，人们在社会建设和政治建设领域对建成小康社会新的迫切需求。尤其是破解政治体制改革领域带有结构性和根本性的“一横一竖”问题，目前还没有更为民主化和法治化的举措。
概言之，中国的改革开放不是已经基本完结了，而是又开启了一个新的伟大实践探索历程的新阶段。这一新的改革探索阶段实质是中国30多年来改革开放伟大历史进程的超越性延续，可以姑且称之为“第二次改革开放”。中国共产党领导搞市场经济这件事情，也就是实现市场经济竞争机制和社会主义上层建筑优势的有机结合，或者说“科学发展的实践探索”，不是已经定型了，实际上需要攻坚克难的问题才刚刚起步和破题，深化改革开放和科学发展的路程还很长。如果我们在这样一个时期和发展阶段上，就自以为是地认为“中国模式”已经形成，中国已经实现了把共产党领导的执政优势与市场经济竞争机制的有机结合，并以此作为未来中国发展的行动指南，沾沾自喜于已取得的第一阶段成就，那么中国开启的建设社会主义现代化伟大强国的改革开放事业就有可能做成一锅夹生饭。
注释：
①中国虽然事实上并没有政策规定不允许地方根据自身实际和现实需要进行创新探索，自“十一五”开始“五年计划”也改为了“五年规划”，但在发展方向模式以及基本价值的选择上，实际上中央并不主张地方另搞一套。
②此处“自主决定”可能改为“自主办理”更准确。因为能自主决定的事项不一定能自主办理；不能自主办理的，政府应有责任承担相应的管理和服务。
③权力下放难度之大，从国务院披露的数据可见一斑：从2002年起到2012年，分6批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。据半月谈网综合报道，行政审批在取消和调整了6次之后，中央和地方还有1.8万个项目需要审批，其中中央还有1000多项，地方有1.7万多项。参见《行政审批改革涉入深水区 各方建言献策》，http://im.banyuetan.org/yqsm/yqdt/121015/71329.shtml。
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