构建中国公共财政指标体系，本文主要内容关键词为：指标体系论文,中国论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建公共财政建设指标体系的墓本思路
在我们看来，中国公共财政建设指标体系，至少应当兼具两个方面的功能：一是标识公共财政建设的方向，为公共财政建设导航。另一是刻画公共财政建设的进程，揭示公共财政建设成果。
为此，我们构建公共财政建设指标体系的工作，循着如下的思路而展开：
1.跳出理论纷争，直奔制度设计
对于公共财政一词，我们已经不陌生了。从上个世纪80年代初学术界围绕公共财政问题展开的讨论，到90年代初财税管理部门将其引入财政支出结构调整和税费制度改革的实践，再到90年代末最高决策层明确提出构建公共财政框架的目标并将其纳入政府的工作议程，可以说，它已经伴随我们走过了20多年的历程。然而，与此颇不协调的是，迄今为止，人们在公共财政意义的理解和解释上有些五花八门，望字、望文生义者有之，停留于表面现象、做狭隘理解者也有之，甚至招致了不必要的歧义。
我们以为，公共财政是一个理论问题，理论问题当然需要深入的探讨。但是，从加快推进公共财政建设的角度着眼，长期陷于理论纷争中、在抽象的概念上兜圈子，似有事倍功半之嫌。因为，说到底，公共财政是一种制度安排。只不过，与以往有所不同，它是一种以满足社会公共需要（而非满足其他别的方面需要）为主旨的财政制度安排；与之相对应，公共财政建设是一场制度变革。只不过，与以往有所不同，它是一场以公共化（而非以其他别的什么东西）为取向的财政制度变革。
一旦将公共财政定位于制度安排并赋予公共财政建设以制度变革的意义，那么，我们就有可能跳出理论的纷争，直奔于制度设计——将理论研究深入到制度设计层面，并以制度设计为主要线索，着手构建公共财政建设指标体系。
2.避免盲目照搬，立足于中国国情
在某种意义上，公共财政是在我们学习、借鉴典型市场经济国家适用的财政理论和财政制度过程中进入我们视野的。但是，无论如何，公共财政并非完全意义上的舶来品，而是我们根植于中国国情，以海纳百川气魄汲取人类社会文明成果并将两者有机融合的产物。从典型市场经济国家那里，虽可以直接拿到一整套有关公共财政的理念、规则甚至成型的制度安排，但发展中大国、体制转轨国家再加文明古国的非典型市场经济的国情，不容许我们照搬现成的东西。那样做的话，难免以偏概全，水土不服，搞成“夹生饭”。
这就意味着，中国公共财政指标体系的构建，不宜照搬或移植典型市场经济国家的做法。中国自身的国情加市场经济下财政税收制度及其运行的一般特征，既是我们可以依循的有关中国公共财政体制建设的基本线索，也是我们构建中国公共财政建设指标体系的基本着眼点。
3.求同存异，在追溯改革轨迹中归结公共财政本质特征
以求同存异的立场看待有关公共财政问题的既有研究成果，可以发现一个共同之处：人们大都认可或倾向于以公共性——即满足社会公共需要——来解释公共财政的本质特征。
仿效关于市场化改革取向的归结，从20多年中国财政改革与发展的轨迹追溯中去寻求公共财政建设的实质意义，还可发现：这些年来，发生在中国财政运行格局上的根本变化，无非是财政收支运作的立足点，由主要着眼于满足国有制经济单位的需要逐步扩展至着眼于满足整个社会的公共需要了；财政收支效益的覆盖面，由基本限于城市里的企业与居民逐步延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民了。随着自家院落内的收收支支演变成覆盖全体社会成员的收收支支，财政收支要按照公共的规则、公共的理念来运作了。
理论研究的成果和实践的演进过程，在印证了我们关于公共财政的基本认识的同时，也启示我们，作为构建公共财政建设指标体系的基础，可以以公共性归结公共财政本质特征，并以公共化来概括公共财政建设的历程和方向。于是，在公共财政建设指标体系中，所谓公共财政，就是一种以满足社会公共需要（而非满足其他别的方面需要）为主旨的财政制度安排。所谓公共财政建设，就是一场以公共化（而非以其他别的什么东西）为取向的财政制度变革。
4.理论与实践相结合、理想与现实相结合
公共财政建设指标体系，显然要建立在理论与实践相结合的基础之上。进入我们视野的主要理论线索，包括处于指导地位的马克思主义经济学，也包括福利经济学、制度经济学以及其他相关流派的观点和方法，还包括了中国财政经济学界20多年来围绕公共财政建设问题的探索。进入我们视野的主要实践线索，既有典型市场经济国家的做法、转轨国家的经验，也有中国20多年财政税收改革的经历。如此的理论与实践的融合，构成了公共财政建设指标体系的思想基础。
公共财政建设指标体系，当然要融入我们对于中国公共财政建设的理想。但是，由计划经济体制下的财政制度走向适应市场经济体制的财政制度，毕竟要从现实起步。描绘符合“惠及十几亿人口更高水平的小康社会”要求的财政制度蓝图，也必须立足于现实国情。只有在深刻地把握现实的基础上，实现理想与现实的结合，才能够切实有效的推进公共财政建设。如此的理想与现实的融合，构成了公共财政建设指标体系的另一个思想基础。
公共财政建设指标筛选的原则
我们认为，中国公共财政建设指标的筛选，起码要符合三个基本条件：第一，所选取的指标要有扎实的理论基础，可以准确地体现公共财政的基本特征；第二，所选取的指标要具有现实基础，能够清晰地反映中国现阶段非典型市场经济的国情对公共财政建设的要求；第三，所选取的指标要能获得相关数据和技术手段的支持。由此确定的具体原则是：
1.相关性
公共化程度的测度是公共财政建设指标体系的核心任务。因此，在指标选取过程中，我们着重筛选与公共化相关的指标，而不是面面俱到。
2.完整性
公共财政建设指标体系所选取的指标应尽可能反映财政公共化进程的主要方面，避免重大遗漏。
3.重要性
在相关性、完整性的基础上，我们对能够突出体现财政公共性本质和财政公共化进程的指标进行了详尽的测度和反映；对于那些必要但不太重要的指标则进行相对简略的测度。
4.独立性
选出的指标应尽可能相互独立，不同的指标要评价财政公共化进程的不同方面，避免重复评价。
5.精确性
所选指标在评价内容的度量上要具有精确性，客观指标的定义要准确，资料来源可靠。主观性指标的取得要符合综合评价技术的要求，评价方法科学。
6.可比性
可比性首先是指各评价因素或指标的数据信息，必须是可比的。为此，要求数据的来源、计算方法、统计口径、时间等方面具有一致性。
可比性原则还包括选择评价因素时，要选取评价对象之间在该因素上具有差异性的指标。无差异性的评价因素对不同评价对象来讲，不具有可比性。
7.经济性
指标的选取要考虑现实条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则。在满足评价目标的前提下要减少指标之间的信息重复，选定的指标应包含尽可能大的信息量。
8.客观性
客观性是指在选择指标时，应充分考虑指标的可监控性，尽可能减少人为因素和主观判断对指标测度的干扰。
公共财政建设指标体系的基本框架
中国的公共财政建设是一个复杂的系统工程，涵盖了财政制度变革和职能调整的方方面面。应按照怎样的逻辑框架和思路来描述、判断中国在非典型市场经济国情约束下的公共财政建设进程呢？
我们认为，满足社会公共需要是公共财政的本质属性，而社会公共需要的满足是通过公共财政职能得以实现的。在市场经济体制下，公共财政具有资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。由于社会公共需要是不断发展变动的，在不同国家的不同阶段，公共财政这三大职能的具体内容也存在差异。就经济社会发展阶段来看，中国是一个处于经济转轨过程中的发展中大国，经济转轨、发展中国家、经济社会发展不均衡等因素构成了当前中国公共财政建设的基本环境，并对公共财政职能提出了具有中国特色的具体要求。
因此，要全面、系统地描述、判断中国财政的公共化进程，应将公共财政的一般特征与中国当前经济社会发展对财政职能的具体要求结合起来构建指标体系的基本框架。按照这一思路，我们从基础环境、制度框架、运行绩效、开放条件下的公共财政建设四个方面着手，选取了政府干预度、非营利化、收支集中度、财政法治化、财政民主化、分权规范度、均等化、可持续性、绩效改善度、财政国际化这10个指标来构建公共财政建设指标体系。
一、公共财政建设的基础环境
财政的公共化与经济的市场化是相辅相成，共同推进的。在经济转轨过程中，政府与市场关系的调整是公共财政建设面临的基础环境。因此，公共财政建设指标体系首先应测度市场化改革对公共财政的影响，反映经济体制转轨这一基本制度的变革对公共财政建设的要求。我们认为，当前公共财政建设的基础环境可以用政府干预度、非营利化和收支集中度这三个指标予以反映。
政府干预度
在市场经济体制下，政府对市场经济的干预度是反映财政公共化程度的基础性指标。可以从质和量两个方面来测度政府对市场的干预程度。从质的方面来看，建立规则和维护市场秩序、提供公共物品和服务、收入再分配和行政管制这四个方面能够较好地反映政府干预经济的范围和力度。从量的方面来看，财政收支占GDP的比重反映了政府支配资源的数量，是政府履行各项职能，满足社会公共需要的物质保障。
非营利化
在计划经济体制下，政府不仅要满足社会公共需要，同时还承担了几乎所有私人物品和服务的生产与供给。随着计划经济向市场经济的转轨，政府与市场的分工逐渐明晰，政府的职能要调整到以公共利益极大化为目标、满足社会公共需要上来。因而，财政资金逐渐从竞争性领域中退出，实现非营利化是转轨时期对公共财政建设的基本要求。
收支集中度
以公共利益极大化为目标是财政公共化的核心要求。这不仅反映为国有资本从竞争性领域的退出，即财政的非营利化过程。更为重要的是，财政公共化要求约束政府部门的权力，禁止利用政治权力为部门和个人谋求利益。而要做到这一点，需要将全部政府收支纳入预算管理，并且所有政府收支都要完全归口于财政税务部门管理。
附图
改革初期以行政性分权为基本特征的改革模式在一定程度上导致了政府收支权力的分散和混乱，政府权力部门化、部门权力个人化的倾向严重。当前推行的税费改革、部门预算改革、收支两条线、国库集中支付、政府采购制度就是为实现政府收支权力的公共化而采取改革措施。因此，我们设计了政府收支的集中度指标来反映政府收支权力和资金管理的公共化进程。
二、公共财政建设的制度框架
公共财政是以满足社会公共需要为主旨的财政制度安排。问题是，公共财政与其他财政形式的本质区别在哪里呢？
我们认为，满足社会公共需要的方式，即财政决策机制的公共化是公共财政区别于其他财政形式的本质特征。在满足社会公共需要的过程中，公共化的财政制度首先应当能够使社会成员的公共需要得到充分的表达，即老百姓能够通过参与财政收支的决策反映自己对公共物品和服务的需求。在社会公共需要得到充分表达的基础上，财政收支决策应当遵循被大家普遍认可的、公正合理而且透明的规则。也就是说，社会成员公共需求显示得越充分、财政收支决策的规则越公正、合理、透明，财政的公共化程度就越高。
进一步看，社会成员的公共需要又是多样化的。不同的公共物品和服务往往是由不同级次的政府提供的。公共财政的制度框架也应当包括不同级次政府满足社会公共需要的分工规则。
基于此，我们选取了财政法治化、财政民主化、分权规范度三个指标来反映公共财政制度建设的进展情况。
财政法治化
财政法治化是从规则的角度强调所有财政行为都必须有法可依，而且所依之法是最大限度反映公共利益和基本社会公正观念的“良法”。从总体上说，法治化财政是将财政行为置于良法控制之下的财政，是政府财政行为自觉接受监督的财政。财政的法治化表现在以下六个方面：财政的民主立法、财政的法律至上、财政法律体系的完备（健全性）、财政的权利保障度、财政的司法公正、财政行政行为的受约束程度。
财政民主化
财政的民主化是指财政事务的处理是民主程序进行的。财政的民主化过程，是社会成员的公共需要得到充分反映的过程，是对公民在财政事务上的意见得到政府回应，政府财政行为受到公民监督的过程。财政民主化能够更好地反映公民对财政事务的满意度和参与度，可以从知情权、参与权、决策权、监督权四个方面进行测度和衡量。
分权规范度
如果说财政的法治化和民主化是对财政决策机制公共化的基本要求，那么在存在多级次政府的情况下，不同级次政府满足社会公共需要的分工规则也是财政公共化的重要评价对象。
由于各国之间国情的差异，并不存在标准化的政府间财政关系模式。但是，政府间财政关系的明晰、规范和合理是公共财政制度的基本要求。因此，我们设置了政府间财政关系的规范度指标来测度地方政府满足多样化、差异化公共需求的能力。
三、公共财政的运行绩效
财政决策机制的公共化，是为了更好地实现公共财政的职能，提高财政的运行绩效。制度的公共化可以理解为“程序的公共化”，财政运行的公共化则可以理解为“实体的公共化”，即财政收支安排的最终结果能够较好的体现公共财政职能，公平而有效率地满足社会公共需要。为此，我们设置了均等化、可持续性、绩效改善度三个指标来反映公共财政的运行绩效。
均等化
在市场经济体制下，政府与市场的关系决定了公共财政的基本职能。在基本职能的框架内，由于具体的社会公共需要总是处于不断发展变化之中，我们除了能够对财政职能的范围和基本内容进行评价之外，难以对特定阶段财政收支的公共化程度进行评价。
尽管具体的社会公共需求是发展变化的，但公平地满足社会公共需求是公共财政的基本特征，也是评价财政运行结果公共化的重要指标。所谓公平，是指公共化的财政应当是“一视同仁”的财政，所有社会成员应享有相同的财政待遇。我们用财政均等化指标来测度财政的公平程度，包括公共服务的均等化和公共收入的非歧视性两个方面。
可持续性
中国作为发展中国家，促进经济社会可持续发展始终是政府的重要职责。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出，要“实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度。”因此，公共财政在推动科技进步和自主创新，促进能源、资源节约，保护生态环境，实现可持续发展方面肩负有重要职责。
从财政运行角度看，公共化的财政应当是运行平稳，具有较强抗风险能力的财政。当前，社会各方面的风险有向财政集聚的趋势，财政风险特别是隐性财政风险越来越大。公共财政的可持续性还包括了财政自身运行的可持续性。
绩效改善度
公共化的财政应当是财政运行绩效得以不断改善的财政，即按照成本效益原则，一定量的财政支出能够为社会提供更多的公共服务。我们用绩效改善度指标来反映财政满足社会公共需要时效率的提升。
公共财政建设的改善度指标，由两个层面的内容构成：一是对作为公共财政最终产出结果的公共物品和服务的数量与质量的评价，我们称为实体成果性绩效；二是对公共财政运行机制过程中对相关制度规范的遵从程度的评价，我们称为程序合规性绩效。
四、开放条件下的公共财政建设
在全球经济一体化的今天，中国的公共财政建设，必须具有开阔的思路和国际化的视角。任何对于政府、公共部门的行为和决策的研究，都不可能脱离对于国际环境的考虑，不可能脱离来自复杂的国际环境的影响。
随着经济全球化的发展，中国经济对外开放的不断深入以及中国国际地位的提升，财政国际化的趋势日益显著。中国的公共财政建设应当适应经济全球化的发展，更多地参与国际交流与合作，在国际公共物品和服务的供给、国际财税协作等方面发挥更大的作用。为此，我们设置了财政国际化指标来反映开放条件下公共财政建设的进展情况。
财政国际化
财政的国际化首先表现为财政核算体系的国际化，即政府收支体系、政府收支报告及公共部门会计准则应当具有国际可比性；另外，税收的国民待遇、国际间财税协作和对外交流、接受国外政府及国际组织援助及债务、对外援助的数量与金额及以主权国家的身份参与国际公共物品供给的情况都可以反映财政国际化的程度。
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