我国少数民族计划生育立法状况，本文主要内容关键词为：少数民族论文,计划生育论文,状况论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
计划生育是我国的基本国策，是社会主义制度下人口再生产的客观要求。我国从80年代初开始，在民族地区实行计划生育政策，目的在于改变过去少数民族人口盲目增长，严重阻碍民族地区经济发展状况，使少数民族人口有计划地发展，促进民族繁荣。1982年12月4日全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第25条规定“国家实行计划生育，使人口增长同经济和社会发展相适应”。这是我国人口与发展的总体战略方针，是关系到我国社会主义现代化建设进程和民族兴旺发达的重要问题，由于它是从国家富强、民族繁荣、家庭幸福出发的，也符合各民族人民的目前利益和长远利益。
我国有55个少数民族，分布地域极广，各民族经济发展水平、风俗习惯、宗教信仰不同，人口具体情况差异非常大，所以少数民族计划生育立法应该本着从实际出发、因地制宜，既做到使少数民族人口合理增长，又便于人口素质逐步提高，既有利于国家人口政策落实，也有利于民族团结、边疆稳定。据此，1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》第44条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定，结合本地实际情况，制定实行计划的办法。”这项规定体现了既照顾自治，又要实行国家计划生育政策的原则。国家赋予民族自治地方的自治机关具有制定实行计划生育办法的权力；自治机关制定计划生育办法，必须结合本地实际情况，要因地制宜、因民族制宜，本地区内的计划生育也不应“一刀切”。制定实行计划生育办法，必须根据国家的法律法规制定，不得违反国家法律和政策所确定的基本原则。如我国宪法规定的人口增长同经济社会发展计划相适应的基本原则，民族自治地方的人口增长也必须与经济发展计划和社会发展计划相适应。“自治”不得违背人口、经济、社会协调发展的规律。
民族地区的计划生育政策需要通过立法形式使其具体化、完善化，使其具有普遍遵守的权威性，从法律上保证国家计划生育总体政策在民族地区贯彻实施。正如李鹏总理指出的：“计划生育要依靠立法，既然是我们的一项基本国策，就要通过立法形式把它加以完善。各省的情况不同，还有少数民族地区，还需要由地方制定计划生育条例和规则，结合当地情况来做一些具体的规定。”①
少数民族计划生育立法旨在建立规定少数民族计划生育方面权利义务的法律制度。在权利方面，要明确权利主体及其权限和地域界限，对自觉履行计划生育的要明确奖励原则，对不履行计划生育义务的要规定惩罚，有些直接破坏计划生育的犯罪行为，如溺女婴、弃女婴、虐待生女产妇等还要通过刑法手段处罚。对超生问题，除宣传教育、经济制裁外，还要辅之以法律制裁，这些问题如果不从法律上得以解决，会严重阻碍民族地区计划生育工作的进行。
目前，国家计划生育法还没有出台，少数民族计划生育法律还不可能达到完备程度，少数民族计划生育立法只有在国家计划生育政策的指导下，并经过一段时间的努力才能逐步走上正轨。民族地区不能等到国家计划生育法出台后才考虑这方面的立法问题。民族自治地方应依照《民族区域自治法》规定的计划生育自治权，为本地方少数民族人口质量提高、经济发展、民族繁荣，制定出切合当地民族特点的计划生育条例和规定，有关的省、市（直辖市）在制定计划生育条例时，应对本省、市内少数民族计划生育问题作出专门规定。
二
80年代以来，随着民族地区计划生育政策的制定，各省、自治区与自治州、自治县的计划生育条例也陆续出台。目前，各省、区自治地方少数民族计划生育立法主要有以下三种形式。
1.在自治区、省的计划生育条例中，有针对少数民族的专门条款。如1990年10月12日公布的《内蒙古自治区计划生育条例》规定：“蒙古族公民一对夫妻可以生两个子女。非城镇户籍的蒙古族公民，……经批准可以生育第三个子女”（第10条）。蒙古族、达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族以外的其他少数民族，一对夫妻可以生育两个子女，不准生育三个子女（第12条）。“少数民族生育间隔期不得少于三年”（第14条）。又如《海南省计划生育条例》（1989年3月11日）规定：“少数民族聚居地区（含汉族地区的民族乡、村）的少数民族农村人口，一对夫妻可以生两个孩子。确有困难，经乡（镇）人民政府审查，报市、县（自治县）以上计划生育部门批准，可以生育第三个孩子，严禁生育第四胎或超计划生育第三胎，少数民族聚居地区（含汉族地区的民族乡、镇）的国家干部、职工和城镇居民，夫妻双方或一方是少数民族（不含壮族）的可以生育第二胎”（第10条）。
2.省、自治区制订专门针对少数民族计划生育的法规。如1990年9月10日浙江省第七届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《浙江省少数民族计划生育的规定》，其中第1条规定：“夫妻双方均是少数民族的，经批准，或以按计划生育第二个子女。”第2条规定：“夫妻双方均是农业户口的农民、渔民，一方是少数民族并具有本省两代以上户籍的，经批准，可以按计划生育第二个子女。”
1988年4月23日新疆维吾尔自治区人民政府发布的《少数民族计划生育暂行规定》第7、8条规定：居住在城市、县镇的夫妇一般可以生育两个孩子，但符合规定条件的，经县（市）计划生育委员会批准，可以生育三个孩子，不准生育第四个孩子。居住在农村，牧区的夫妻，一般可以生三个孩子，但符合条件的经过批准可生育第四个孩子，不准生育第五胎。
3.民族自治州、县制订本地少数民族计划生育条例暂行规定。民族自治州、县的自治机关享有的行使制定计划生育办法的自治权是我国宪法和民族区域自治法赋予的。很多自治区、省制定的计划生育条例的“附则”。都规定民族自治州、县的地方人民代表大会或人民政府可根据省、自治区条例的原则，结合本地实际情况，制定计划生育的具体规定报省、自治区人民代表大会和人民政府批准。如《甘肃省计划生育条例》附则规定：“民族自治地方的人民代表大会可以根据国家规定和本条例，结合当地实际情况制定计划生育变通规定，报省人大常委会批准后施行”（第46条）。
云南省德宏傣族景颇族自治州政府根据省计划生育条例的原则，结合本地实际情况，制定了《关于执行〈云南省计划生育条例〉的暂行规定》。其中第1、3条规定：夫妻双方为傣族、景颇族、阿昌族、傈僳族、德昂族等本地少数民族的非农业人口，有实际困难的，经批准可以有计划地安排生育第二个孩子；农业人口一对夫妇可以有计划地安排生育两个孩子，有特殊困难的可以有计划地安排生育第三个孩子。《云南楚雄彝族自治州计划生育暂行规定》：少数民族非农业人口一对夫妻只生育一个孩子，有特殊情况的经批准可有计划地安排生育第二个孩子，农业人口普遍提倡一对夫妻只生一个孩子，有计划地安排生育第二个孩子，少数民族在计划上优先安排。第一个和第二个孩子的间隔必须在4年以上②。
四川省《凉山彝族自治州计划生育办法》规定：少数民族农民非农村人口一对夫妻可以照顾生育两个孩子；居住在低山河谷地带的少数民族村民允许有计划地生育两个孩子，居住在高寒、边远地区的少数民族村民，确有实际困难的，可照顾生育三个孩子③。
三
在各省、各民族自治地方制定的少数民族计划生育法规中充分体现了以下两项原则：
1.遵循国家政策和法律所确定的基本原则
少数民族人口增长要与整个国家经济发展和人口增长相协调。国家照顾少数民族，少数民族也要服从国家利益，实行计划生育。应该说我国民族地区计划生育政策和法律规定的内容与国家的政策、法律是吻合的。这体现在：①提倡和鼓励一胎，如《宁夏回族自治区计划生育条例》第九条、《云南楚雄彝族自治州计划生育暂行规定》等。②大多数地区规定可以生二胎，如《浙江省少数民族计划生育的规定》、《内蒙古自治区计划生育条例》第10条、《海南省计划生育条例》第10条等。③限制第三胎。规定可以生育三胎的一般是少数民族农村、牧区、高寒地区和人数很少的民族。如《广东省计划生育条例》第8条、《内蒙古自治区计划生育条例》第10条。④禁止生四胎，除新疆规定农村、牧区的少数民族夫妻符合条件的经批准可以生育第四个孩子外，其他省、自治区都禁止生育第四胎。⑤生育间隔在三年或四年以上，如《黑龙江省计划生育条例》第9条（4年）、《西藏自治区计划生育暂行规定》第9条（3年）等等。这几个方面都说明各地制定的法规是国家政策和法律在民族地区的具体贯彻和细化规定。
但在个别民族自治地方计划生育立法中也曾出现过失误，如1985年云南大理白族自治州，由人大立法，以民族自治地方行政法规的形式自行放宽了政策，使生育第二胎的人数猛增，影响了国家计划生育政策在这一地区的贯彻和落实④。
2.结合少数民族实际因民族而异、因地制宜的法律原则
少数民族人口数量是实行多增长、控制增长或适量增长，要从各民族地区的经济、文化、人口状况、医疗水平、民族习惯等现状出发，根据实际情况而定。少数民族地区地域辽阔，各地情况差异很大，在具体政策掌握上要分类指导，不能“一刀切”，在立法上要因地制宜，切实可行。因此在民族地区计划生育立法实践中，形成了以下区别对待的规律。
①因所居区域而区别。如云南省的一些少数民族聚居县，根据本县民族分布特点规定：凡城镇少数民族可生两个孩子，农村或高寒山区的少数民族可以生三个孩子，而居住在边境一线的乡、村少数民族则不限定生育指标，只进行计划生育宣传教育。同在一个县由于所居地域的差别，规定的生育指标不同。这是因为城镇居民所在地方的生活环境如卫生、福利等条件比农牧区优越，对他们计划生育的要求自然要比农牧区高。而高寒地区和边境地带自然条件较差，一般是人口稀少，交通不便，允许这些地方的少数民族比城镇居民多生一胎或不直接规定生育指标是必要的。
②因民族人口数量多少而区别。有的少数民族人数较少，最少的只有一、二千人，使这些民族人口适量增长，对促进民族平等进步有好处。《黑龙江省计划生育条例》第9条规定：夫妻双方为少数民族，其一方为鄂伦春、鄂温克、赫哲、达斡尔、柯尔克孜族，经批准可生育三胎。《内蒙古自治区计划生育条例》第11条规定，达翰尔、鄂温克、鄂伦春族公民，提倡优生，适当少生，要求节育的，结予技术服务。没有规定硬性的生育指标。
有的民族在一个地方属于人数较少的民族，让这些民族人口适量增长，有利于本地方民族平等和繁荣。如广西壮族自治区对人口稀少，劳动力缺乏，交通不便的水、彝、仡佬三个民族允许生育二胎。有时即便同一民族在不同地区的计划生育规定也不同，凉山彝族非农业人口一对夫妻允许生育两胎，但云南楚雄彝族自治州同属内地民族地区，当地彝族非农业人口只能生育一胎⑤。这种差别是各地方根据当地人口状况和发展水平自行决定的。
③因所从事的职业而区别。由于国家干部和职工文化教育水平相对高些，对计划生育的接受程度也比农牧民大，而农牧民都居住在农村和牧区，文化、卫生条件差，经济落后，患病率和死亡率较高，所以对他们计划生育要求就要比干部、职工宽些。西藏、新疆、青海等地计划生育法规对少数民族干部职工和农牧民计划生育指标都有明确的差别规定。
以上这些区别都说明各地计划生育法规是充分结合地方实际，本着适当照顾，分类指导的国家少数民族人口政策制定的。其总的精神是：少生促进经济振兴，优生实现民族繁荣，既有利于控制人口数量，提高人口素质，又适当照顾少数民族的生育愿望和生产、生活上的实际困难，既考虑到眼前利益，又考虑到长远利益，促进民族团结和共同进步。在今后民族地区计划生育立法中更要着重考虑以下因素：首先是经济因素，人口的增长要同本地经济发展相适应，与整个国家经济协调发展。其次是民族因素，要从民族繁荣和进步这个根本问题着眼考虑民族人口问题。目前最重要的是人口质量问题，不管各地政策和法律的差异有多大，但民族人口文化素质的提高是各民族共同面临的问题。第三，调动各民族的积极因素。在民族地区实际计划生育，优生优育优教，提高人口素质是为少数民族未来着想的，符合大多数干部群众的愿望。但由于一些旧的风俗习惯的影响，计划生育在民族地区还有一定阻力，这就需要进行大量的思想教育工作，并充分利用民族宗教、传统习惯中有利于控制人口的有关规定。少数民族中的共产党员、共青团员和国家干部（特别是领导干部）要做贯彻计划生育政策法规的模范。
四
国家生育政策是为实现一定历史时期的路线、任务，对调节干预人口发展所采取的态度、手段和措施。所以在今后相当长的时期内必须坚持贯彻执行。要保持这个政策的稳定，以利于控制人口⑥。
根据少数民族计划生育政策制定的法规，应该比笼统的政策更具有详细性、稳定性、严肃性和有效执行性等特点。不管各民族地区计划生育法规内容的差别有多大，一经上升为法律，就要求适用范围内少数民族公民严格遵守。模范地遵守法规实行计划生育的要给予奖励；违反规定而超生或无计划生育的要实行惩罚；奖惩的实施都要有专门的机关具体执行，否则计划生育法规就会是一纸空文。
我国的一些省和民族自治地方制定的计划生育条例都规定了奖励处罚措施，有的还专门规定了少数民族条款，如《海南省计划生育条例》第27条6款：“少数民族聚居地区的少数民族违反计划生育的处罚按汉族地区放宽一胎执行。”《新疆维吾尔自治区少数民族计划生育暂行规定》设“奖励与处罚”一章，多达25条。
1.奖励。各地规定的奖励范围一般是晚婚晚育的、自愿终生只生一个孩子的夫妻（新疆规定二个），符合再生育条件，但自愿终身只要一个孩子的夫妻，接受节育手术的，在计划生育工作中成绩显著的单位和个人，对计划生育宣传教育、技术服务、科学研究和管理工作做出显著成绩的单位和个人等。奖励的办法一般是给独生子女和计划内生育子女发放保健费，职工退休时退休金不到本人工资100%的加发5%的退休金，子女在入学、招生、就业、就医、农村宅基地分配方面，同等条件下给予优先。新疆维吾尔自治区、云南德宏傣族景颇族自治州、楚雄彝族自治州、四川凉山彝族自治州的计划生育法规对响应晚婚晚育号召、达到晚婚生育年龄结婚生育的和领取了《独生子女父母光荣证》、《计划生育光荣证》的都作了明确的优待规定。
2.处罚。各地计划生育法规对干部、职工无计划怀孕和无计划生育、超生的，除规定给予经济处罚外，还要视其情节轻重给予必要的行政处分。对不接受计划生育规定，不听从说服教育，态度严劣，漫骂、污辱、殴打计划生育工作人员的，视情节轻重给予必要的政纪处分或其他惩罚⑦。对抓计划生育不力的地方和单位，上级人民政府要给予批评教育，限期改进；突破人口控制计划的，要追究单位主要领导的责任。对计划生育工作人员失职、渎职及其它破坏计划生育工作的行为，视情节轻重给与必要的处分。如《云南省计划生育条例》第46、47条规定：在计划生育工作中玩忽职守、弄虚作假、收受贿赂、循私舞弊的，贪污、挪用计划生育经费和征收的计划外生育费的，擅自为他人摘除宫内节育器或者擅自为他人做输精（卵）管变通手术的，擅自为他人进行胎儿作性别鉴定的，有其他妨害计划生育行为的，由县级计划生育部门罚款200至3000元。有非法所得的予以没收，并由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。对妨害计划生育工作人员执公务，侵犯计划生育工作人员及其家庭成员人身权和财产权的，扰乱计划生育机关工作秩序的，在计划生育工作中以非法手段侵犯公民人身权和财产权的，因生育原因虐待妇女的，伪造、买卖计划生育有关证明的，由公安机关依照有关法律、法规的规定从重处罚，造成人身财产损失的，责令赔偿损失；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
楚雄和凉山两个自治州的法规均作出了禁止溺婴、弃婴、虐待女婴及生母，禁止非法取节育环的规定。
3.执行。各地计划生育法规规定，计划生育奖励处罚分别由各级人民政府和计划生育部门实施。对无计划怀孕、无计划生育、超生的经济处罚，由计划生育主管部门按法律程序实施；对干部、职工的行政处罚分别由各级人民政府或企事业单位实施；中共党员违反计划生育法规给予党纪处分的由党支部或党委决定，党的纪律检查委员会实施；触犯刑律的由政法部门追究处理。
有的法规还对被处罚者的申请复议、提起公诉的程序和时限作了规定，如“对征收计划外生育费，生育外怀孕费决定不服的，可以在接到通知之日起十五日内，先向县级计划生育部门申请复议；对罚款、没收非法所得等行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起按有关法律、法规规定的时限，向作出处罚决定的上级主管行政机关申请复议。对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议或者不起诉又不执行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行”⑧。
注释：
①李鹏总理1988年1月20日在《全国计划生育委员会主任会议上的讲话》。
②③⑥《彝族人口与计划生育基础知识教育通俗读本》四川省计生委、计划生育宣传教育中心、云南省计生委、计划生育宣传教育中心、凉山州计生委、楚雄州计生委联合主编，第19期。
④李光灿等主编《云南少数民族人口研究》第38页，云南人民出版社，1990年版。
⑤《中央政治局常委会讨论计划生育工作纪要》中办通报第9期，1988年5月6日。
⑦《新疆维吾尔自治区少数民族计划生育暂行规定》第27条。
⑧《云南省计划生育条例》第50条。