危机中的政策建议:危机管理中政治学的新定义_危机管理论文

作为危机的政策咨询:一个危机管理的政治学新定义,本文主要内容关键词为:危机论文,政治学论文,定义论文,政策论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

专家是危机管理系统的重要组成部门,不同类型的专家在危机咨询中充当的角色并不一样。因此,如何处理在危机管理过程中不同角色之间的关系是危机管理领导者的一项重要工作,也是危机处置取得胜利的重要因素。

政府辨别和解决各种危机情境的能力,一直是学界长期关注的主题。特别是,围绕格拉汉姆·艾利森针对古巴导弹危机的分析(1971),上述争论一直没有停息。从概念上来说,艾利森开创性的论著为理论家们不仅提供了具有典型意义的分类(Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三种模式),而且提供了到那时为止理解不同事件之间联系的思想。从为这次论坛提交的本文看来,艾利森图式在三个方面具有指导意义。首先,它把导弹危机看作是一个委员会的决策过程,这一主题对于管理学者、研究者和政策实践者来说是众所周知的。其次,对于那些想了解内阁制政府如何运作的比较政府专业的学生来说,它提供了一个非常理想的起点,因为西方议会制下的学者有时总是夸大或缩小这一问题。第三,它为我们提供了一个视角来看待在危机情境下,各种各样的内阁和委员会的参与者是如何互动的。

本文的目的并不是要介入关于古巴导弹危机持久而又富有兴趣的讨论。本文的目的也许并不伟大,但是更加富有意义:研究作为跨领域主题的危机管理。在这个主题中,危机对于系统的生存是至关重要的,危机被认为是为了获得战略或者战术优势或者二者兼得想像出来的。进一步说,相对于政府管理效果和社会效应来说,本文对于探讨作为政治过程的政策咨询更加感兴趣。我们更加关注模型建构,而不是关注政府内阁高层中诙谐的故事、矛盾、分歧或政策制定的成功。

一、政府的政策咨询:组织理论的视角

在21世纪,关于危机管理的研究兴趣是,在危机情境下政府内阁和委员会的高级官员是如何参与的。谁会提供积极的政策咨询?他们如何提出咨询?何时何地?向谁提出咨询?为什么?当我们在考虑日常事务的治理时,这些问题是不容易作出回答的。当然,在过去的10年里,这个问题已经成为那些想获取有关今天的“统治者”和“统治”的目的以及行为的媒体和快报记者关注的中心。本文讨论的目的肯定理论性更强一些:意图建构政治执行的理论,从危机理论的视角分析参与者的行为。

今天,大多数的研究主要关注在公司经理之间的政策咨询是如何作出的,而不是研究高层官僚在政治环境中的行为。在许多早期的研究中,为了研究危机事件,我们发展了不同类型的危机图式。我们承认为了描述危机事件而提出概念框架的任务实为非常艰巨,但是乐观一点来说,我们相信危机概念框架能够用来分析危机事件。并且我们注意到在新的情境下这并不是一个新的挑战。

在这里,我们主要讨论四位作者的成果,他们的讨论为危机研究中的政策咨询提供了经得起考验的观点。这四位作者是:理查德·沃顿(1972)、加里·布鲁尔和彼得·里奥(1983)、叶赫查克尔·多尔(1983)、纳尔森·伯斯庇(1984)。根据他们在研究政策咨询如何应用方面的差异,可以将这四位研究者的顺序排列成一个循序渐进的连续体,如图1中所示。正如图表所显示的,这一连续性包括一组范围广泛的概念。这组概念的两个极端可以看作代表了这一连续体的研究的界限。如图中左边所显示的,政策分析家必须注意当下研究危机的进展——运用修辞学技巧,包括语言、逻辑、后勤保障;通过运用修辞学技巧,语言学、符号学、推理论证成为政治行为的来源。在今天的语言环境中,总统身边的“编撰家”,他们负责与媒体打交道,占据了这个连续体的中心地带。

图1:作为危机管理的政策咨询:一个突发性事件的框架

在另一端,也就是图的右边,政策分析者需要有关因果分析和方法论的技巧。在这种情境下,当下流行的巧辩家的技巧不是核心,数量分析的科学则成为重点(Wheatley,1992;Bradley,1999)。复杂性与不确定的概念,以及我们学习处理这两个问题的方法往往引起研究的兴趣。图1显示政策咨询活动空间存在于日常真实的政治过程中。但是考虑到从伯斯庇到多尔的连续体并不需要马上弄明白,那么就让我们来更详细地描述这个连续体的边界,展示图1由左到右所显示的渐进变化。

从伯斯庇开始,我们通过阅读他的著作,可以了解到美国政府的政治创新很少呈现出是一个完全理性、有计划、前后连贯的、能够引导官僚完全照此执行的决策过程。准确地说,根据伯斯庇的案例研究数据,我们发现政策咨询是以两种基本的方式形成的:要么是事情发生以后及时反应,要么是通过渐进性发展来提出建议。因此,时效性、问题界定、框架和党派冲突就显得比较突出,而且还会影响到在危机时刻能够及时寻求和提供的政策咨询的类型。换句话说,与理性主义者假定的政策制定相反,那些毫无根据、偶然的和伪造的关于政策制定的假设可能被证明是公共政策制定中的重要因素。在处于连续体另一端的多尔看来(1983),这样的因素很少会被人们接受。“历史模糊冒险行为”(Dror,1993)是必须面对的事情。实际上在多尔看来,计划是减少政治环境中随机性的关键。

确定了政策咨询连续体的两个极点(从伯斯庇的“政策创新者”到多尔的“模糊的冒险主义者”),我们需要定义另外两个处于中间地带、丰富了政策咨询序列的理论。我们认为沃顿的工作(1972)、布鲁尔和里奥(1983)的工作将可能存在的连续体的中点向前推进了一步:沃顿的观点与伯斯庇的观点更加接近,更靠近非理性的或者论证式的咨询;布鲁尔和里奥的观点更加接近多尔所提倡的理性的、以计划为导向的咨询。

在政府内部,特别是官僚制内部,议程设置的概念可以追溯到古代,至少马基雅维利就已经提到过。关于这个问题,相对于古代的出版物来说,越是现代的出版物说服力越弱。在古代时期,对于政府内阁的成员来说,尽管他们希望碰上能够让他们力挽狂澜的事件,但是自我发展造成“既成事实”的事件是很少遇到的。相反,作为政策咨询类型的议程的设定者更多地卷入了“冲突—妥协”这种解决问题的方法。与此同时,他们希望能够控制议程。

布鲁尔和里奥提倡的政策科学途径(1983)填补了政策咨询的中间区域。这两位作者以前都是兰德公司的成员。他们的研究图式代表了由早期的执行研究到系统分析的逐步演进也就显得不足为奇了。然而,在将“科学”和“系统”这两个体系联结起来的过程中,他们提出了一个新的——如果不是有点奇特的话——咨询分析框架。他们由平淡无奇的执行分析向关注细节和微小差异的政策科学的演进为系统思考增加了一种人性化的特征。

现在该来总结一下图1中所显示的简单的连续体图式。在此,我们相信政策咨询供给研究的这两个主导性的趋势必然与语言学、推理论证的使用或者先进物理学类比有关。一种受到更多限制的政策咨询区域被置于从伯斯庇的政策创新到专家论或者多尔的模糊的冒险主义者逐渐演变的连续统一体中。处于中间地带(最接近于伯斯庇)的是议程设定者或者“看门人”。政策科学家和良好治理的监管者则离得稍微远些。总的来说,这四种图式代表了在不同的模式间艰难的排列,在危机的语境中我们将要对此进行简单的讨论。

二、与危机相关的管理和政策咨询

图1代表了一个危机模型的简单框架,它描绘了政策咨询是如何参与危机管理的。就像实际生活中的政治家和行政管理人员在日常工作中所作的那样,现在来分析每种模型的优势、缺陷、机遇和威胁是很重要的。正如我们所观察的那样,图1假定了四种政策咨询的策略。在下面的讨论中,我们假定伯斯庇的政策创新者代表了在日常政治活动的“传统的智慧”,而在政策咨询的大系统中,议程设定者、政策分析科学家、专家则是很少见的类型。

危机类型A:政策创新者

危机类型A实际上就是别人所说的“公共创新者”。在日常事务中,这些人通常就是指那些呆板的官僚人员。但是,偶尔在某些时候,他们也会为了雄心勃勃的计划(一项协议或者一个空间站)来申述。他们最大的技巧就是显示他们能够有办法解决他们构想出来的危机。实际上,考虑到他们将自己的要求合理化来增加所需的资源,他们往往是危机制造者。他们主要的缺陷就是经常把收益(公众利益)吹嘘得很大,而将成本(主要成本或者周期性成本)估计得过低。如果有人提出合法性和透明度的问题,那么他们的这种行为将会让他们陷入麻烦之中。

政策创新者也是机会主义者。他们还没有构想成的危机也会被用来增加他们的个人和所在机构的收益。尽管他们是造成危机出现的真实原因,他们仍会否认或者会找借口来分散对他们的指责。他们会说他们缺乏所需的资源,他们也会带着一项新“计划”到政府里面,意图增加他们原有的资源。由于这个原因,这种人不喜欢面对合法性的审计。这里可以看出,威胁很明确:日益增强的要求透明度的立法呼吁,日益增加的合法性追求对项目合理性也提出了要求。政策创新者将会在法律范围内尽可能地寻求对议会要求的弱化。他们使寻找并与负责的官员打交道变得困难重重,对于预算和财务的需要也变得模糊不清。任何时候不要低估这些狡猾的政策创新者,他们可是这种游戏的大玩家。

实际上,对于政策过程中的这些参与者来说,危机是一个应该被管理的“社会产品”。如果需要的话,在项目起始时,利用未来无法预见的事件来“制造”危机,然后反过来再利用危机为其他的动议提供潜在的支持,是非常重要的。这些人在这方面都是领先者,通过翻检无用的信息,为了寻找问题而搜罗出一堆解决办法,要么异想天开寻找“肥皂盒”,要么为了自己中意的项目到处拉拢支持者。

危机类型B:看门人

危机类型B是指沃顿所说的议程设定者,或者更确切地说是看门人。在那些风险比较低的政治环境中,这些人更喜欢参与。这里看出,他们最明显的优势就是他们更加墨守陈规,但处理事务仍然熟练和灵巧。“看门人”关心的是如何赢得日常的官僚之间的争斗或者赛马场的比赛。通过对委员会“游戏规则”的巧妙的内部管理,特别是像一些实际工作者所做的那样,在会议开始之前先写好会议的文件(草稿),就可以在争斗中获胜。不幸的是,他们关键的弱点也恰好在此。通过确认哪些人不参加会议,聪明的观察家就可以准确地预测到会议的结果。这种行为可以被称作“既成事实”管理法。在实际工作中,这种技巧被那些依靠委员会运作的官僚广泛运用。

当一个人能够设定议程时,他能够获胜的机会就比较大。实际上,如果不是整体回避危机的话,看门人在危机开始之前就能够把它解决。基本的价值也不会受到挑战,基本政策也不会受到侵犯。对于看门人来说,主要的威胁在于,由于没有关注战略性决策,人们可能迷失方向,就像在越南所发生的事情那样。前后没有联系的事件会“逐步地”(Hirsehman and Lindblom,1962)将政府带入困境。这种情形,艾利斯在奇迹地(Wonderland)关于路将通向何方的讨论最为典型。今天,后冷战时代最典型的特征就是环境的不确定性越来越大。在这种情境下,政府经常会发现偶然发生的错误往往会导致大问题。“既成事实”的管理经常是赢得了一个战斗,但是却不知道战争是什么。

危机类型C:保护者

对于属于危机类型C的人来说,危机事件具有更加明显的未来色彩,实际上,更加具有道德色彩。危机事件使人们需要保护者。这个概念来源于苏格拉底:政府需要道德高尚的人来领导。引述拉斯韦尔(1971)所述,布鲁尔和里奥认为人类对尊严的追求应该是良好治理的核心价值。“良好”一词,听起来比较抽象,它实指保护人作为一个统治者所应该承担的伦理责任和细心照顾被保护人的责任。除了早期的那些研究者,比如系统分析和成本效益分析研究者之外,这种阐释被广泛接受。不过,这种解释还暗示,为了便于计划和危机管理,在介入方案设想和模拟试验的过程中领导者所具有的重要性。

现在最大的问题就是:谁来监督保护者?美国人可能会说,美国宪法和权力分立会起作用。但是全世界的议会制运作又如何呢?议会内阁制的政府面临日益增加的指责。在透明度、合法性、公众参与、提供服务方面,政府总是经不起检验。而且,作为处理此类情况的一种方式,忏悔对于改变情况不会起到任何作用。

当面对机遇时,作为良好治理的具体化的保护者,在他们的公共选择中更加倾向于采取利他主义而不是机会主义。这种利他主义经常采取“公开和公正”的形式,或者说部门化色彩更少。通过提供长期的计划和想法,他们寻求增强整个社区的财富。然而,这种“水涨船高”的方案在一段确定的时间里很难维持下去。在冷战结束后,环境的不确定性越来越明显。那些曾经被认为是灵丹妙药的方案在保护者看来太缺乏伦理责任,甚至有点愤世嫉俗。方案应该被看作具有方向性的意义。方案应该与我们讨论前一组“看门人”时的看法有所不同,不能被认为是“想像的堆积物”。

危机类型D:专家

从许多方面看,危机类型D在概念上更接近于危机类型C。二者之间有一个主要的区别:保护者是这么一群人,他们拥有知识,希望能够就他们认为应该具有伦理色彩和富有意义的政策观点和选择向“统治者”提供建议。类型D的人更加显示出坚持信念、凭直觉作出决定,实际上是专家取向的一群人。例如在撒切尔夫人任英国首相时期,一两个主要顾问就已经提出了政府行为模式的本质——也许不是战略性的方向——用托尼·布莱尔的术语表述就是第三条道路。反对派,甚至是政府内部的反对派(右派或左派的意识形态论者)总是想方设法破坏这些专家的名声。他们的战术多种多样,变化无常。有时辩称这些专家的个性有问题,有时候指责他们有逻辑错误。最后争吵总会结束。实际上,攻击这些正在流行的观点并不聪明。尽管这些专家并不经常自我诋毁,但仍有些人会自毁名声。

同样,利他主义可能会超越机会主义。但是比起C类型的“保护者”来说,专家们可能会更快地转向机会主义。原因是什么呢?一个专家会成功地获得权利和合法性,而一个“保护者”更倾向于向政治权力施加咨询的影响力。D类型是多尔所说的“模糊的冒险者”的一种形式。在不确定的环境中,冒险是不可避免的,而冒险也会减低突发事件带来的惊讶程度。保护者通过发展模型来做到这一点,而专家则依靠乌托邦式的预测实现这一点。对于专家来说,最主要的威胁不是将来,而是现在。如果事情的发展表明预测有方向性错误,而且可能会越来越坏,不可实现,那么专家和他们的顾问都可能会丧失合法性。他们将会一起以非常快的速度进行自我诋毁。

三、对危机管理再定义的呼吁

目前,不论是总统还是内阁首相都会按照这四种决策模型运作。随着危机情境的变化,展示这四种决策咨询模式的领导将能够激发或者促使有效的危机管理。结果,随着透明度较高逐渐转向不透明,制度建构将会成为受害者,合法性将会不如忠诚重要。为了掩盖越来越差的服务水平,参与管理逐渐转变成现场管理。我们应该做什么?我们能够区分想像的危机和真实的危机吗?那些经历危机的人们是如何界定威胁和机遇的?我们能不能肯定政府与危机相关的脆弱性、政府的社会政治意识形态、政府的角色限制可能与某一个特别的政策制定模型结合得更好?

当代的著作主要探讨人为的或者自然的灾害和危机事件。这些出版物断定危机事件或者灾害要么是人类的错误造成的,要么是因为我们有兴趣研究某一个政策而杜撰的。可以假定,危机事件展现了严峻的威胁以及不利的、具有破坏性的、经常会造成生命损失的外在环境的变化。危机事件具有高度的不确定性,需要作出及时的(也许是很迫切的)、重要的、一旦作出就很难再改变的决策。关于技术性事故、政治冲突、恐怖主义、公共部门突发性事件,人们已经开始了详细的案例研究。被称作“软中心”的危机事件,例如产品和发展策略的失败、管理失败、剧烈的市场动荡、联合抵制与贸易禁运、技术转让与依赖,也已经有跨学科的出版物涉及。然而,虽然人们将危机分为“硬中心”和“软中心”两种类型,但是这两种类型在下列问题上仍然使用被人们普遍接受的关于危机的标准:危机意味着严峻的威胁(破坏性的环境变化),高度的不确定性(影响的幅度),时间压力。实际上,这种定义看上去强化了当代对危机和危机管理的看法。

一旦界定清楚危机的特征,问题也随之而来。例如,不确定性、模糊性和风险是“困境决策”本身所具有的特征,而且被普遍认为在变化和创新的环境中具有可行性。进一步来说,威胁、不确定性、紧迫性都是很容易引起利益相关者和选民敏感的概念。并不是每一个威胁都会导致危机事件。这样,上述危机模型为自然界普遍的管理问题提供了一个框架,但是它没有关注到危机事件背后的特殊性。我们需要一个更加准确、更加具备可操作性的危机情境的定义。

事件要变成危机,往往被看作超越常规、变化不定、不被广泛接受,而且时间紧迫性明显。这就导致领导者在决策活动中需要所应该具备的自由裁量权。危机局势要求在行动和资源分配上不能遵循惯例,应该即刻作出决定。正因为这样,危机事件的管理和普通的管理有明显的不同。在高度冲突和变化不定的危机情境中,领导者观察事件的进展,界定问题的实质,及时作出反应,同时显示出学习、再学习的意愿,展示拥有智慧和活力的能力即使有细微的差别,也是至关重要的。从图1中所展示危机事件的框架,我们可以了解领导者在政策制定的过程中是如何参与的,这能够为我们理解危机是如何被管理的提供观察的视角。

实际上,利用“授权管理”的视角,我们认为危机管理可以重新定义。发展一个概念来解释政府将会如何处理危机预防、危机管理和危机复苏是一项具备领导意义的活动。而且对危机管理来说,危机政策制定者在选择至关重要的战略时应该具有自由裁量的权力。这种行为也是一种领导活动。实际上,危机情境下战略选择更多取决于一个组织的领导是什么样的领导,而不是取决于组织的结构安排。尽管适宜的组织结构是处理危机情境所需要的,但是有效的管理和高质量的领导能够使任何组织良好运作。换句话说,如果组织的负责人没有足够的管理技巧,缺乏领导力,最好的组织结构在危机情境下不一定会有效地运作。事实上,复杂的组织结构往往会产生危机。因为组织结构具备的早期预警、预防、损失限制、恢复和获得的机制往往会成为影响危机以何种类型出现的重要因素。由于领导者能够调整他对于环境不确定的理解来适应他们自己对于模糊性的容忍程度,因此前后稍微有点矛盾的信息都会影响他们对于不确定性的理解和观察。

除非一个组织的领导人能够采取行动计划,明确预知潜伏的、缓慢演化的危机将会导致什么结果,否则他们不可能知道什么时刻危机开始衰减。在危机情境下,领导者将会企图了解和调整自己以便能够返回到采取行动前的状态,即单循环学习状态,而不是双循环学习状态——考虑到事物的发展变化,了解如何防止一些关键性的事件加快蜕变成危机的过程。脆弱性评估、危机管理敏感性训练需要复杂的政策逻辑和合法的领导者,而不是管理和执行行动。

总之,从上述的讨论来看,在构筑危机情境和作出反应过程中的领导行为需要更加细致的调查研究。当然,在关于政府治理和领导者角色的广泛讨论的背景下,检验危机局势中领导者的能力必须考虑这么几个问题:政策制定过程中在内阁和首相或者总统级别的参与者之间发生了什么事情?政治系统和政治机构的实质是什么?

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