城市化进程中失地农民利益导向型政治参与探讨，本文主要内容关键词为：导向论文,失地农民论文,进程论文,利益论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F291.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-4434(2009)07-0107-04
随着我国城市发展和小城镇建设的不断推进，农村土地被大面积征用，出现了越来越多的农业转移人口，尤其出现了一批因耕地被征用而失去土地的农民。由于现行土地使用制度的缺陷、行政部门操作的不规范和相关社会保障制度的缺失，失去土地的农民因征地补偿、拆迁安置、工作安排等方面的原因引发的集体群访、越级上访现象居高不下，严重影响到经济的发展和社会的稳定。城市化进程中失地农民政治参与问题成为我国城市化过程中一个不容忽视的问题，也是我国政治实践中的一个重要研究课题。
一、城市化进程中失地农民的利益关切
城市化往往是指乡村人口向城市人口转化以及农民的生产方式和生活方式由农村向城市转化的一种社会现象，国际上通常以一个国家城市化率来衡量它的发展程度。城市化是生产方式和生活方式转变的结果，同时又促进着人们劳动方式、消费方式、休闲方式、交往方式、政治生活方式的转变。但是，城市化进程中失地农民的利益保障却滞后于城市化，造成农民在征地过程中利益受到损害。由于利益格局的变动，失地农民希望通过政治参与的途径来保护自身利益。诱发这种政治参与的原因在于失地农民对自身利益的关切，表现在以下几个方面。
1.征地补偿利益
对于农民来说，土地是最重要的生产资料，是经营的基础和维持生存的基本保障，土地方面的权益是农民诸多权益中的重中之重，是农民最为关切的利益。在城市化过程中，土地被征用之后能否得到合理补偿以及补偿标准的高低，一方面关系到失地农民的基本权益，另一方面也影响到他们的基本生存条件，因此，各地政府也都十分重视土地征用补偿问题。目前各地土地征用补偿标准是根据国家《土地管理法》的相关规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。按照湖北省2005年4月开始实施的《湖北省征地补偿最低标准》规定，“全省分为6类地区，土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的8至10倍，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的被征地农业人口数计算”。扣除征地过程中政府部门以及村集体征收的各种费用及留取部分，余下分给失地农民，农民实际得到的很少。以武汉市为例，陈光霞在调查中发现：武汉市7个中心城区被列为一类，最低年产值标准为1800元／亩，最低安置补助费标准为18000元／人。东西湖区被列为二类，两个标准分别为1200元／亩、10000元／人。按照这一标准，征用1亩地的土地补偿费最低也就是1.8万元（不含青苗补偿费）。但实际中征地补偿比这个标准还低，如汤逊湖社区和东湖技术开发区的土地补偿标准分别为1.3万元／亩和1.2万元／亩，江夏区大舒村、藏龙岛新村的土地补偿标准为8000元／亩[1]。事实上，在笔者的调研访谈中农民对征地补偿问题意见也最大，建议也最多。
2.就业安置
就业是民生之本。农业依然是当前绝大多数农民最基本的就业岗位和重要的收入来源，农民在土地上劳作以获得收入，通过在第一产业就业可以维持基本的生活。失地农民在向非农就业转移的过程中，除少数人能利用城区发展机遇自谋职业外，对大多数农民来说由于文化素质和劳动技能普遍较低，参与市场竞争的能力差、应对市场变化的能力弱，在就业竞争中处于劣势，难以找到新的就业岗位，失去土地就意味着失业。另外，一些地方和单位没有切实解决失地农民的就业安置问题，造成他们“种田无地、就业无门”的艰难处境，失地农民的就业状况令人担忧。据中南财经政法大学元露丰、杨晓军的“武汉市失地农民征地补偿和就业状况调研报告”显示，从调查的109个劳动力来看，征地安置7人，外出务工20人，经营农业0人，从事二、三产业24人，赋闲在家58人；分别占总劳动力人数的6.4%、18.4%、0、22%和53.2%①。调研结果表明，失地农民的就业状况并不乐观。
3.社会保障
社会保障是对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的主要作用是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险，保障社会成员的基本生活，增强他们的生活安全感。社会保障是失地农民作为公民应该享有的基本权益，应当得到国家的有效保护。“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”是建设社会主义和谐社会的目标。横亘在城乡之间的户籍管理制度，却使失地农民享受不到同城市居民一样的国民待遇。失地农民为农村剩余劳动力不具有失业人员的资格，不能享受城市居民的最低生活保障。失地农民的子女因为没有城市户口，入学要交议价费、借读费等额外费用。由于长年高强度体力劳动，很多农民处于亚健康状况，失地以后，农民的经济更为紧张，高昂的医疗费用使农民不敢进医院。土地是农民赖以生存的生活来源，也是他们的养老依靠，失去土地就意味着未来的生活失去保障。
二、失地农民利益导向型政治参与
一般意义而言，在当前中国，政治参与主要是指人民群众试图影响党和政府及基层自治组织的决策和执行的活动[2](P768)。基层群众自治通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等形式实现村民（居民）的自我管理、自我教育和自我服务，基层群众自治是农民政治生活的重要内容和政治参与的主要方式。近年来，在我国城市化进程中面对发展产生的贫富不均、两极分化、公平缺位等问题，失地农民试图通过政治参与这一手段来维护自身的权益，影响政策的制定和执行，其中最突出的表现是制度化参与不足和非制度化参与普遍所导致的政治参与“无序”状态。以公民政治参与与制度的关系为标准，政治参与可以分为制度化参与和非制度化参与。制度化参与是公民在现有的制度框架内进行的政治参与；非制度化参与是公民“突破现存制度规范的行为，是在社会正常参与渠道之外发生的活动”[3](P38)。制度化参与一般具有合法性、有序性等特点，农民通过政治参与来选举、罢免村委会干部，共同决定本社区的公共事务，以维护自身及共同体的利益；而非制度化参与往往具有非理性、无序性特征，如非法集会抗议、越级上访等，有的甚至出现暴力行为，农民希望通过这种极端的维权方式来引起公众和政府对他们利益的关注。
以往在政治参与的形态上，人们将政治参与分为直接参与和间接参与、显性参与和隐性参与、主动参与和被动参与、合法参与和非法参与、输入性参与和输出性参与等类型[4](P125-131)。仅从一般分类来理解城市化过程中失地农民的政治参与似乎过于笼统，我们更应从目的——手段的联系、从利益的导向中来解释失地农民的政治参与行为，进而从制度层面作出符合失地农民利益的制度安排，以避免因政治参与的“无序”或“过度”而引发的社会稳定和和谐问题。
要解释人们为什么要参与政治，就要对政治行为进行利益还原。按照马克思主义的论述，人们之所以参与政治，是建立在切实的物质利益基础之上的，而不是出自“本能”、“理性”、“理智”这些虚无缥缈的精神原因。人的利益的形成是一个从人的需要到人的劳动再到社会关系的逻辑过程。人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关，政治权力不过是用来实现经济利益的手段。利益不仅对社会政治关系具有决定性的意义，而且对社会政治生活也具有根本性的意义。在社会生活中，“人们之所以从事政治活动，其根本动因在于人们实现自己利益的要求，政治参与是公民运用自己的权利和资格，通过政治权力最终实现自己利益的主要环节。”[5](P70～71,P225)马克思主义经典作家将政治视为经济的集中表现，而行为主义政治学的代表人物戴维·伊斯顿将政治定义为“对社会价值的权威分配”。尽管两者对政治的定义的范围不同，但是都将政治行为与其指向的目标——利益或价值联系起来。行为主义政治学认为政治参与的动机是分配性参与，分配性参与是人们通过影响社会价值的分配过程，以便这种分配对自己或自己所属的群体有利而参与政治生活的实践活动。公共选择学派则明确地将市场经济中的“经济人”范式扩大到政治领域的公共选择活动中。“公共选择理论把政治制度看作是一个普通的市场——政治市场。在政治市场上，人们建立起契约交易关系，一切活动都以个人的成本——收益计算为基础。在公共选择理论看来，没有理由认为单个选民在投票箱前的动机与单个消费者在超级市场上的动机有本质的不同。”[6](P21)因此，公共选择学派认为，在政治环境中，个人也同样扮演着“经济人”的角色，个人在公共选择活动中首先是在追求个人利益，只是可能比私人市场中要隐蔽和复杂一些，而绝非传统理论认为的那样只追求公共利益不考虑个人利益。
就城市化进程中失地农民政治参与来看，农民参加政治活动也是为了本人或其所代表群体利益的最大化，政治参与的动力来自于现实的利益。特别是在利益损害和保障缺失的情形下，失地农民希望通过政治参与改变因政策分配而产生的利益不均衡状态，当现行政治制度为公民的政治参与提供强有力的制度保障和利益保护机制时，失地农民会采取成本最小而收益最稳妥的制度化政治参与途径来解决自身的利益问题；当失地农民在政治博弈中的切身利益无人关注时，就可能诉诸非制度化政治参与途径来维护或促进自身的利益。
三、构建失地农民政治参与的制度机制
卡尔·多伊奇在其“社会流动与政治参与”一文中认为，人们居住场所的改变，职业的变更，自我认同的改变以及人们对自身期望的改变等一系列进程的社会流动势必使他们更多的进行政治参与[7](P124)但是，政治参与的急剧增长会引起政治的不稳定和社会动荡。政治是经济的集中表现，我国当前处于社会转型期，各种利益冲突最终可能会引发政治矛盾，从而对政治合法性、政治稳定以及社会主义建设造成极大的危害。正如我们从利益还原的角度认识人们的政治参与行为一样，实现失地农民有序政治参与和维护社会和谐稳定大局，也要从利益的表达、利益的协调和利益的保障途径入手，切实解决失地农民合法正当的权益。
1.畅通利益表达机制
利益表达是社会利益主体表明自己的利益诉求以实现自己利益要求的行动，“尽管利益表达的形式多种多样，但是任何形式的利益表达都是政治参与行为。”[2](P791)畅通的利益表达机制是政治和谐发展的基础，利益表达机制的缺失将会使利益主体与政治结构之间缺乏应有的弹性而导致矛盾激化。因此，建立失地农民的利益表达机制是建设和谐社会的客观需要、实现政治参与的重要途径和保障政治稳定的疏通渠道。建立利益表达机制的前提是尊重农民的利益主体地位，从法律和制度层面保证失地农民有平等参与和表达意见的权利。合法的正当的利益表达是法律赋予公民的基本权利，是公民当家作主的基本方式和手段。构建有效的失地农民利益表达机制也是落实胡锦涛总书记在十七大报告中强调的要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”的重要举措。
2.建立利益协商机制
从政治学理论来讲，协商是指不同的利益主体为协调相互间的关系，寻求共识协调行为的一种沟通方式。建立利益协商机制可以将失地农民政治参与纳入合法有序的轨道。随着我国城市化发展的逐渐深入，不同群体的利益冲突已经成为一种“常态”，要使这种利益冲突不致演变为对抗性社会冲突，关键在于破除体制性梗阻将利益冲突纳入合法、有效的协商调整平台。从实践来看，在农村城市化过程中，凡是能够很好解决征地拆迁问题的，让包括失地农民在内各种利益得到兼顾的，往往是建立了比较公开、公平、透明的沟通协商渠道，反之就会矛盾激化，冲突不断。因此，对于城市化进程中失地农民的利益诉求，只要相关各方切实对话和公正合理的协商，矛盾就可以缓和，对抗冲突就能够化解。当前，要在完善基层群众自治的同时，创新利益协商调整的机制和平台，在政策制定、实施和利益分配调整的过程中，使不同群体的诉求能充分表达、平等协商、合理解决。
3.完善利益保障机制
在研究中我们发现，从农民参与政治的动因和积极性来看，在非城市化的农村，农村对政治的参与往往是淡漠的，在城市化过程中失地农民政治参与的态度和表现则十分积极。比较分析其原因，关键在于利益的驱动。换句话讲，失地农民的利益是有多种的，需求也是多元的，但是失地农民最关切的利益就是物质经济利益，这表现在土地征地补偿、房屋拆迁还建或补偿上，这才是他们政治参与的动因和目的所在。如果他们合理合法的权益得不到保障，政治参与行为势必演化成激烈的政治对抗，诱发大规模“群体事件”。完善的利益保障机制在缓解利益分化、协调利益关系方面能起到“安全阀”和“减震器”的作用。为此，一要建立合理的征地补偿和利益分享机制，土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，合理分类提高现行补偿标准。二要建立失地农民就业培训服务体系，要把对失地农民安置补助的着眼点放在提高就业竞争力上，使他们通过培训能够掌握必要的就业或创业技能，提高就业谋职的能力；要建设以街道、乡镇层级的就业服务网络，重点开展对失地农民的失业登记、求职登记、职业介绍、职业培训、劳务输出等服务。三要建立失地农民医疗、养老和失业保障体系，打通建立城乡一体化基本社会保障制度的道路，实现城乡社会保障的接轨，从根本上解除农民对失去土地后的担忧。
注释：
①参见中南财经政法大学人口、资源、环境网，2005年12月26日。