探索特大城市规划实施的新机制，本文主要内容关键词为：城市规划论文,新机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 特大城市在快速发展过程中需要新的管理模式
我国正面临着两个根本性的转变：经济体制从计划经济向市场经济转变；经济增长方式从粗放型向集约型转变。城市规划作为传统意义上计划的具体化，其作用和实施机制也面临着根本性的转变。
从政治经济学角度分析，市场化改革的一个重要方面就是“分权化”，这既包括经济的运行方式由主要依靠政府、国家、集体的“领导”和计划，向更多地依靠个人的积极性、主动性转化；而在政府内部，分权化意味着政府的权利与责任向地方政府转移，大量过去由中央政府或上一级政府负责的事情，逐步转向由地方政府或更下一级政府负责。地区分权的发展改变了政府内部的组织结构、利益结构和信息结构，减少了集中决策的数量，增加了分散决策的内容和数量；弱化了自上而下的垂直的行政控制，扩大了横向的市场取向的水平联系。而从管理角度看，适当的分权有利于调动不同层次、不同地域、不同部门领导的积极性、主动性和创造性。同时由于权力下放，缩短了指挥链条，减少了中间环节，有利于信息反馈和沟通，可提高工作效率。
目前上海与城市规划实施相关的大部分管理职能已由区、县政府及其下属组织来承担，如计划、财政、市政道路建设、环境保护等，充分调动了各区、县的积极性，加快了城市建设的速度，促进了地区经济的繁荣；相反，规划管理权如再在市级政府过度集中就会增加中间层次，降低管理效率，也会使区、县政府城市管理职能弱化，不利于区、县的发展。而且上海是一个特大型城市，几乎所有区、县在人口规模上都达到国家大城市人口规模的标准，甚至不少区、县已经达到100 万人以上的人口规模。同时上海又正处于一个经济快速发展和大量建设集中时期，市级规划管理部门也没有力量来进行集中的直接管理，因此有必要充分发挥已有区、县规划管理部门作用，有计划地适度下放微观管理权给区级规划管理部门，而将市局的工作重点逐步转变为强化宏观综合职能及对全市有重要意义的重要项目的管理。
2 当前规划实施问题的症结是规划实施机制的不完善
上海在实行城市管理特别是规划管理职能分工以后，充分发挥了区、县一级政府的管理职能，调动了区、县政府参与城市建设管理的积极性，促进了旧区改造、引进外资及区、县经济的发展，加快了城市面貌的更新，初步形成了特大城市完备的城市管理网络。在取得显著成效的同时，不可否认，目前在城市建设和规划实施中也存在着一些不可忽视的倾向，如：地区发展定位与城市功能分区偏离，重视局部忽视城市整体目标等等。
从表面上看这些问题都是在实行分级管理以后产生的，由此带来了特大城市规划管理能否采用分级管理这种模式的问题。既然从政治经济学、管理学方面看，分级管理有其合理性一面，那为什么会出现人们常说的“一放就乱，一收就死”的状况呢？当然这种情况不仅出现在城市规划领域，还出现在社会经济生活许多方面。看来还得从目前我们的规划实施机制作一番探讨，实践说明，在制度比较完善的领域混乱就比较少。因此，我们目前在规划管理中存在的不足症结在于现行规划实施机制中的不完善。从规划实施过程分析，这些问题在于：
2.1 规划编制落后于建设，且与实施可能性脱节
规划按字面解释是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现。规划是“龙头”是建设的依据，规划应该超前。但面对1992年以后城市经济的超常规发展以及城市建设中的“开发区热”、“房地产热”，规划的编制显然跟不上形势的发展。
上海城市总体规划1986年经国务院批准，而新的一轮总体规划正在修订报批过程中，虽然总体规划应基本保持稳定，但九十年代在社会主义计划经济向市场经济体制转轨过程中，出现了许多新问题和新情况，原有的规划用地和道路系统已不能满足和指导实践。但是总体规划的修订需要一定的时间，要经过资料收集，资料分析、方案制订、评审修改等一系列过程，这对于规划本身科学性、合理性是必须的，但与此同时，由于总体规划尚在修订，造成分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划由于缺乏上级规划指导而无法做深做细甚至不做，造成对于大范围的宏观控制和具体到每个地块的微观控制严重不足，在整个规划体系中出现了薄弱环节乃至断层，造成管理工作的被动和无所适从。
同时，我们的规划设计在相当程度上强调的是城市空间环境质量，追求物质空间结构理想状态，而这主要体现在物质空间关系和规划方案图面操作上。例如，上海在1986年总体规划中在各个分区之间设置了楔型绿地和隔离绿带，应该说这些构思是很好的，但对于这些结构和要素的可实施性方面的问题却未予以充分考虑，以致于将有上万人的传统老镇规划为楔形绿地。这些绿地在规划用地范围上没有明确界定，在经济手段上没有保证，对于现有用地发展特别是农民住宅、乡镇企业没有具体的措施，因此实施的可能性较低。进入九十年代后，这些先前被市级规划管理部门强制保留的城市园林绿地，已被各级区、县政府批准用于房地产开发。这其中固然有地区政府不按总体规划自行其是的问题，但规划编制时没有考虑实施可能性、适应性难道不也是原因之一吗？
2.2 规划编制过程中缺乏对经济、社会发展的综合分析
这一点着重体现在详细规划和对房地产的引导上：详细规划沿用的仍是摆房子式的总平面布置，依据的是建筑空间感受，虽然后又有控制性规划，但其地块划分依据仍在于建筑总平面布置。规划的编制者着重于从超脱的技术人员理念出发完成编制任务（当然这并不是件坏事），对社会需求可以不顾（现在又可能转变为仅满足小团体或“老板”的要求），对管理人员期望为管理提供切实可行的定量依据不甚关心，对城市建设运行过程及其决定因素缺乏研究，因此也与规划管理实际要求相距甚远。
房地产业的兴衰与地区经济发展和市场需求状况是有密切关系的，当地区经济正在快速增长或有迹象表明时，开发商受明显的市场需求的推动，会大量涌入，提出各种开发计划；相反，当地区发展速度下降时，开发商信心就会减少。因此，对于城市社会经济发展趋势以及政府政策导向的分析，就显得至关重要。规划师在编制规划时能正确把握这些方面，做出来的规划就能对城市空间开发使用进行合理引导和控制，为管理提供依据，促进地区经济、社会发展。反之，如果在制定规划时不考虑社会、经济等综合因素，就会产生相反结果。
许多发展中国家制订的规划、由于经济上不合理，随后就被不断的非正式的土地交易（黑市）所破坏，而规划当局最终也不得不默认或批准人们建设原来规划所不允许建设的项目，从而降低了规划的威信。究其原因，在许多发展中国家，规划之所以难以实现，是因为它要求人们去做为了生存下去而难以做到的事。要想让规划行得通，规划者应预先了解实施这种规划后，市场反应如何以及谁将得利谁将失利。
2.3 管理技术上手段落后，缺乏控制机制
在规划管理实施过程中由于总体规划和详细规划法定性不强，同时由于有些详细规划编制上存在的不足，所以管理部门往往无法将其作为实施的依据，因而管理部门掌握的“武器”就只有国家的《城市规划法》、地方性《城市规划条例》以及具体化了的《规划管理技术规定》。由于《规划法》、《规划条例》规定的是规划的目标、原则及程序，大量的建筑单体方案审核的依据就是地方性的规划管理技术规定。但这种规定只是一个普遍性的规定，对不同区域不同地块没有严格区分，往往不能作为过硬的技术手段对建设项目进行控制。例如，高层住宅容积率指标在上海内环线以内是4， 这对于没有任何居民动迁和场地条件较好的工厂、仓库改造，开发商的收益是很大的；而对于棚户简屋密集地区则往往因拆迁成本过高而无人改造。地区规划管理部门为鼓励改造棚户地区有时不得不同意提高容积率，同样，由于没有明确高层建筑分布区域，造成高层建筑在市区大量随机分布而规划部门没有手段加以控制。
正因为规划管理手段和实际的城市建设行为之间存在着较大的距离，所以当面对建设项目与地区规划性质或容量指标不完全相符时，规划管理部门就掌握了自由裁量的权力。这种权力的合理方面在于能根据实际情况，克服规划方案适应性不强的弱点，充分运用规划管理权力保持较大适应性；但另一方面，正由于外界认为规划管理部门拥有很大权力，所以当规划管理部门以与规划法规不符而否决或要求修改建设方案时，所有的外来矛盾和压力都集中在规划管理部门，规划部门处在既要维护公共利益特别是居民利益又要支持地区经济发展两种选择之中，虽然从理论上这两者是不矛盾的。
正因为不掌握过硬的技术手段和规划后果产生的滞后性，面对上下左右的压力，规划管理部门往往最终会接受一个妥协方案，导致建设方案与原有法规的偏离，这种消极影响导致了执行规划的随意性，助长了社会上忽视城市规划，建设者不遵从规划的倾向。
同时，正因为不掌握过硬技术手段对建设项目进行控制，规划部门多以协调方式进行管理，建设者和开发商情愿与规划部门不断讨价还价，运用种种手段迫使管理部门通过审批。而管理部门往往以最终批准为出发点，不断协调，耗时较多，成为社会批评规划管理部门主要原因之一。
正因为我们在规划实施机制整个过程中存在这样那样问题没有理顺，在实行分级管理后也没有迅速建立有效的监督约束机制或虽有机制但执行不力，加以地区领导长官意志有所抬头以及地区规划管理部门技术力量、人员素质相对薄弱，在进行规划管理中不可避免地会产生某种偏差，也发生了一些前面所述的新情况。但这决不仅仅是“放权”本身造成的，而是整个规划实施机制存在不足造成的。
要寻找解决这些新情况的思路还是应该从完善整个城市规划实施机制着手，而不单纯讨论“集中与分散”问题。不同规模的城市应该有适合各自城市特点的规划管理模式，只要有了良好的运行机制作保证，规划管理无论采用那种模式都能取得良好效果。
3 理顺规划管理体制，完善规划实施机制
城市规划实施是一个完整的系统过程，其实际运作有赖于整个社会、经济、政治环境相互协同。为使城市规划能真正对城市建设起到指导作用，有必要对规划实施的各个环节加以完善和提高。
3.1 加强和完善规划编制工作， 建立规划编制和实施一体化的新体制
人们常说规划是龙头，规划编制方法不改进，编制水平不提高，规划管理就如无源之水。因此，改进规划实施机制，首先必须提高规划的可操作性，建立为规划的实施而编制规划的思想。目前城市正处于快速发展时期，规划部门应与计划、财政部门紧密配合加强近期建设规划，作为指导城市建设和进行城市规划实施的最切实的依据。同时，对现有各级规划的编制方法作进一步改革，总体规划的编制应加强城市战略（包括政策、策略）的研究，落实到规划目标，用地布局以至重要建设项目上，着重解决涉及全市性发展方向、空间形态等方面的内容，编制成果可以简化。
其次，强化城市规划的动态滚动过程，明确制定各阶段的发展目标，对规划实施序列予以充分的认识和重视，逐步推进。总体规划应当具有较强的稳定性，前后规划应有连续性，任何一次修编应是一种递进的过程，否则就很难对市场起到引导作用。而详细规划特别是控制性详细规划的编制应在分析地区社会、经济等基础上提出切合实际的量化指标，使规划实施和管理真正有据可依，而规划管理的技术规定应作为一种微调的手段，两者应相互配合。同时详细规划应在公众参与和各种权力机构密切协调下设计出来，其基本目标是允许合理开发，考虑公共利益也兼顾开发商利益。
另外，提高规划的可操作性，除了应在编制内容、方法上进一步改进外，规划编制机构的体制也是一个不可忽视的方面，为了进一步提高规划编制的科学性，克服规划编制工作中全部“走向市场”的弊端，有必要区分不同类型的规划，采用不同的编制主体。对于总体规划、控制性规划这类政策性很强的规划，为了使编制与实施能更好地衔接，可借鉴国外做法，实行规划编制与实施的统一管理。如英国的规划编制与规划实施管理是由同一个政府规划机构执行的，城市规划设计与管理人员均为国家公务员，规划管理者同时又是规划编制者。这样做的好处是能够保证规划管理者完全充分地了解规划的内容和规划的依据，使管理者不会发生理解上的偏差或错误。同时编制者则会从产值、利润、效益中解脱出来，而对社会经济发展及时了解城市规划实施管理中的矛盾和问题，不断进行总结，提高城市规划的合理性、科学性及其政策水平。
3.2 逐步完善分级管理，处理好集中与分散的关系
上海作为特大城市，政府总体管理职能已向各区、县转移，各区、县政府拥有了一定地域范围内社会、经济方面的管理职能。与城市规划实施相关的大部分管理职能也已由各区、县政府部门承担，例如计划、财政及投资体制已由一元转向多元，市、区两级财政“分灶吃饭”，而其他如市政道路建设养护、环保等城市建设管理工作也大部分由区、县政府承担。
近年来以城市道路交通建设为代表的城市基础设施建设成就的取得就是充分发挥了地区政府在资金筹集、动迁安置等方面的优势。而在地区管理工作，特别是社区发展规划方面，区级政府及所属机构对民情更熟悉，做工作更有针对性，从而更易于取得实效，比市级管理部门具有无可比拟的优势，特别是在城市规划从注重物质形态转向更关注社会发展的变化过程中，如能充分发挥地区政府的积极性对于城市良性发展无疑是有利的。所以，在上海这样的特大城市规划管理方式必须坚持两级管理网络，实行分级管理，但管理权限的划分可视城市不同发展时期以及不同阶段工作重点而定。
市级规划管理部门应从管理一般具体工程之类的具体事务中逐步解脱出来，把主要精力放在抓具有全局意义的战略性问题以及对于涉及全市性发展方向，结构骨架、布局形态的重大工程，如中央商务区、机场、港口、道路系统、公交系统和大型市政设施等单靠一、二个区、县无法解决的事务。而将诸如旧区改造、社区发展等方面的规划管理权限委托区、县规划管理部门管理，充分发挥其贴近地区基层信息来源，熟悉民情的特点，减少信息反馈时滞，加快反应速度，达到操作上快速高效。
同时，对于特大城市分级管理这一新的管理模式，应不断总结经验，及早制定完善制约机制，也就是一方面要加强规划的法定性以及各级规划管理人员执法守法的自觉性，另一方面要加强对各区、县规划管理部门的辅助与监督，上级规划管理部门的辅助与监督，上级规划管理部门要有否决权，必要时也要有对下级管理部门的财政权和人事权。
此外，应制订相应管理审批规则，建立市规划委员会、市规划局、区、县规划局三级架构，明确凡是与法定规划一致或修正范围内项目申请由区、县管理部门直接颁发规划许可证；而对于与法定规划不一致的申请，区、县管理部门应签署初审意见后上报市规划部门，市规划局在全市战略层次和总体规划基础上进行评估，综合考虑其对城市发展、规划目标影响程度，如其影响在一定范围内（具体范围可由人大确定）则颁发规划许可证，如超出这一范围则上报规划委员会，当然这个委员会是指规划行为的最高决策机构，其组成应包括行政首长、技术专家和权威、社会代表以及立法机构代表，其实质是个跨部门实务性机构，起到一个技术权威作用，由规划委员会审核与法定规划不一致的规划许可申请，同时对市规划局的决策和工作进行监督。
3.3 改革行政管理方法，强化规划调控作用
城市规划管理作为公共管理的一个组成部分，其具体管理方法的改进对于推动规划的实施也具有相当大的作用。公共管理的手段可以分为刚性和柔性手段两种，两种手段相辅相成共同作用才能达到理想效果。在刚性手段方面除了运用法律手段和经过科学程序决策的行政手段，在市场经济条件下还必须学会运用经济手段和物质技术手段，并利用现代化科学技术成果向公众传播信息规范管理。
例如可以采用规划管理与公共基础设施和财政预算相结合的增长管理办法来控制城市扩张，应付快速发展，指导开发。主要方法是开发商在向规划管理部门申请项目许可前必须对其基地公共设施和社区设施容量进行评估，要根据政府能为其提供公共设施和公共服务而又不扩张整个基础系统能力，评审开发项目的设计质量和对公共福利的贡献，如增加了社会效益，管理部门就可以考虑采用奖励性规定，允许建设并增加部分容量；反之，则予以否决或减少建筑容量。其次，容积率转移作为管理部门的一种调控方法，对于优秀建筑保护以及引导开发商在城市重点开发地区进行建设也是一条行之有效的途径。
其三，利用计算机地理信息系统（GIS ）和网络技术可以使各级规划管理部门达到信息资源共享，上下级沟通便利。而通过包括计算机网络在内的公共媒介公布规划信息，更可以使管理部门与公众之间建立起相互理解、相互信任的关系，有助于取得人民群众的理解和社会对规划管理的支持和协作。
另外，通过公众参与双向教育的有力措施，可以克服规划管理中出现的片面性。消除过分拖延和不适宜地折衷。可以说规划制订、实施过程民主化是社会主义市场经济发展的必然要求，市场经济要求尊重社会各个阶层的利益，有了公众参与的这种决策、监督机制将促进城市规划借助更广泛的社会力量实现既定的规划目标。
4 结束语
我国目前正处于社会经济转型时期，城市规划工作遇到了前所未有的机遇和挑战。而上海作为一个特大型的国际城市，近年来城市规划的实施工作取得了相当的进展，探索了一套符合市情特点的规划管理方法，当然在实践中也暴露出不少问题和矛盾，进一步研究城市规划的实施工作，建立和完善符合特大型城市在快速发展阶段特点的城市规划体系，对于经济和物质环境的发展以及社会的全面进步无疑具有重要的现实意义。