美国公共服务民营化的实践与战略演变，本文主要内容关键词为：美国论文,公共服务论文,民营化论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F294[文献标识码]A[文章编号]1674-2362(2008)06-0041-05
1 民营化内涵的变化
民营化(Privatization)的传统含义是指公共部门把公共设施或公共服务责任出让给民营部门，由民营部门来提供公共服务。20世纪80年代美国著名民营化理论家萨维斯(E.S.Savas)提出“民营化是建立好政府的关键”的论断，主要是从这一传统定义出发的。不过，随着时间的推移，传统定义已越来越不适应民营化改革的实践。比如，美国某些州县医院和某些联邦历史建筑在进行民营化改革时所运用的联合管理结构就与传统的民营化定义不一致。可以说，近三十年来在美国，包括在其他西方国家，主要有两种因素驱动着各级政府不断对各种民营化方法进行尝试：一是随着时间的推移，一些民营承包商和地方政府机构越来越尝到了民营化改革的甜头，并且对各自讨价还价的能力也越来越自信，这些甜头和自信心反过来使得各级政府官员越来越乐意去探索和试验各种新的民营化手段；二是随着民营化的范围不断扩大，对诸如儿童收养、环境治理以及其他公共服务进行外包时，民营承包商和地方政府官员为了确保政策控制和预期结果，更有可能建立一种复合的管理和运营结构，比如，民营部门日益广泛地参与到基础设施的提供中，已使公私资本融合和复合型财政结构成为必需。
对各种民营化手段的探索试验和公私之间在公共服务领域日益增长的复合性，促进了许多新的民营化形式。这些民营化形式介于纯私营性公共服务提供方式和纯公营性公共服务提供方式之间，并且似乎构成了两者之间的一种连续谱系。因此，在当今意义上，民营化已逐渐成为一个包含一系列类似实践的概念，具有非常广泛的意义。
具体地说，民营化概念在当今意义上至少包括如下实践形式：
·资产出售(Asset Sale)。即政府将机场、公用气源等公营资产出售给私营企业。主要分两种形式：一是出售—回租，即政府机构将资产出售给私营部门，而后再进行回租；二是雇员整体购买，即公营资产的现任管理者和员工对公营资产实行整体购买，通常通过雇员股票拥有计划(Employee Stock Ownership Plan，ESOP)进行。
·对外承包(Contracting out)。即政府通过竞争性招标将某一公共服务承包给民营部门来提供。
·公司化改组(Corporatization)。即按照企业模式对政府公共服务部门进行改组，改组后的机构按照商业原则进行运作，如需要交税、通过市场进行融资等。
·特许经营(Franchise)。即政府赋予某一民营企业在特定地区提供某项公共服务的专属权力。
·内部市场化(Internal Market)。就是对于政府所需要的文印、办公设备维护、雇员培训等支持性服务，在政府部门内建立一个独立性的企业供应实体，而政府部门既可以从内部供应实体购买这些服务，也可以从外部供应商那里购买这些服务，内部供应实体和外部供应商处于平等竞争的地位。
·联合管理(Joint Venture)。就是政府部门和民营企业共同成立一个联合董事会对公共服务设施和公共服务供给进行控制和管理。公共服务设施可以是政府所有，也可以是民营企业所有；公共服务可以承包给私营机构，也可以由政府部门和民营部门联合提供。
·管理外包(Management Contract)。即把公共设施承包给民营企业经营和管理。进行管理外包的公共设施一般包括机场、污水处理厂等。
·由私人开发和运营基础设施(Private Infrastructure Development and Operation)。即由民营部门出资建设并运营公路、机场等公共基础设施，民营部门通过用者付费的方式收回成本。这主要有两种方式：一种是BOT方式，即由民营企业设计、出资建设并在合同期内运营基础设施，合同期满后，基础设施的所有权随之转交给政府；另一种方式是BOO方式，即民营部门对自己出资建设的公共设施享有永久性所有权，但运营按照合同进行。
·公私伙伴关系(Public-Private Partnership)。即公共部门与民营部门和非营利组织共同为社区提供公共服务。通过这种伙伴关系，公共部门可以取民营部门之长补己之短，并与民营部门实现风险共担。
·凭单制(Voucher)。这种方式是，政府不直接提供某项公共服务，而是发给需要该服务的公民一种凭证，公民持该凭证到市场上去购买所需要的服务。在美国，中小学教育实行的是典型的凭单制度。
除了上述10种形式，有人还把政府委托社区组织、邻里组织或非营利组织进行的自我服务(Self-service)和由志愿者提供公共服务(Volunteer Service)的形式也纳入到民营化的范畴。在美国，所有这些民营化手段在不同政府实体都有过不同程度的应用，不过最常用的民营化措施还是对外承包。
2 公共服务外包方式的演变
公共服务民营化所导致的一种重大后果就是政府在公共服务领域的角色发生了重要变化——政府的作用不再是直接提供公共服务，而是主要确保公共服务的供给。有人将政府角色的这种转化称作是公共服务购买者和公共服务供给者的角色分离，奥斯本和盖布勒则形象地称之为“掌舵而不是划桨”。
政府角色由公共服务的供给者转化成公共服务的购买者，使得政府部门能够集中精力以最低的成本提供最优质的服务。为实现这一目标，政府部门在进行公共服务外包时注意力也发生了相应变化，即从以往的关注投入转向关注结果和产出。通常，前者被称作投入型外包(Input-based Contracting)，后者被称为绩效型外包(Performance-based Contracting)。
投入型外包主要关注的是公共服务生产的投入方面，包括公共服务生产的程序、过程、员工工资、所用设备的数量和种类，以及时间和人力等；绩效型外包只是在承包合同中明确规定对承包商所要求的结果，至于公共服务生产的具体过程和方式则留给承包商自己决定。这样，在寻求满足政府绩效要求的最佳方式方面，民营承包商被赋予了尽可能多的自由和灵活性；但另一方面，政府管理者也被赋予了一种更好地控制私营承包商和更好地履行公共服务供给责任的手段，因为绩效型外包把私营承包商的绩效与他们所能得到的酬金以及能否续包联系了起来。例如，印第安纳波利斯市(Indianapolis)、纽约市和康涅狄格州等几个州市与一家名叫美利坚职业介绍中心(American Works)的私营机构订有安置失业者就业的合同，合同规定每安置一名失业人员就业，政府付给该职业介绍中心5000美元的报酬，但条件是只有在被安置者就业至少满六个月后政府才予以付酬，对于职业介绍中心对失业人员进行的就业培训和职业推荐等事宜政府则不予付酬。
然而，作为一种改良的公共服务外包方式，绩效型外包并非完美无缺。首先，确立一套科学合理的绩效指标和评价体系是一大难题。2002年国际城市/县管理协会(ICMA)的调查数据显示，只有不到一半的美国地方政府能够对公共服务的供给进行恰当的评估。其次，即使有些地方政府已经建立起良好的评价体系，外包的实施过程也是一大挑战。政府官员必须对哪些公共服务适于绩效外包进行选择并设计出一套将绩效与报酬挂钩的有效方法，否则，可能会导致公共服务生产的垄断、高成本以及比此前还低劣的服务质量。亚特兰大(Atlanta)、普特南(Putnam)、杰纳西(Genesee)等县市在供水、污水处理、园林绿化等方面的民营化历程就充分地表明了这一点。此外，公共服务供给中的公平和公正问题，是任何形式的外包都无法促进和实现的。就像民营化理论家本和坎特指出的那样，绩效型外包是一枚魔杖，它既能把事情办好，也能把事情做坏。在1999年研究绩效型外包的一篇文章里，他们列举了绩效型外包的十种缺陷。这些缺陷是：(1)抑制创新；(2)只有在成本削减方面而不能在服务供给方面鼓励创新；(3)抑制超额完成预期绩效；(4)无法提供启动成本；(5)抑制共生关系；(6)奖赏的可能是许诺而不是业绩；(7)必须依赖于产出而非结果；(8)使用的评价指标可能歪曲行为；(9)可能鼓励虚报绩效；(10)损害公平和公正。
2.1 美国地方政府何时使用绩效型外包
从普通的垃圾处理、自来水供应到更加具有挑战性的社会福利工作，应该说美国地方政府在进行外包时坚持的一个基本原则就是以追求绩效为本。但是，具体到某一特定的公共服务项目来说，政府在何种条件下对该公共服务项目采取绩效型外包通常取决于绩效评估体系的开发过程，因为一些服务总是比另一些服务更易于测量和评价。例如，由于州和联邦政府确立的饮用水和污水排放标准提供了一套非常有用的结果测量指标，所以许多城市在对供水和污水处理事业进行外包时都采用了绩效型外包的安排，将付酬与水质和排放标准挂起钩来。民营承包商在运营中如不能满足这些标准将受到惩罚，若超过这些标准将获得额外的奖励。但是，对于监狱管理、戒毒等公共事业采取绩效型外包则不是那么容易的事情。对于这些服务，困难不在于测评运营机构执行有关政策和程序的情况，而是这些服务的绩效主要考虑防止越狱、暴乱等消极事件的发生，而这些事件由于发生率很少，很难与工酬进行合理挂钩。不过，这并不意味着对这些服务项目进行绩效型外包没有可能，目前，美国犯罪矫治协会和联邦监狱管理局正在开发犯罪矫治绩效评估系统，而且，康涅狄格州早在1999年就对青少年犯罪矫治工作实施了绩效型外包，澳大利亚也早已通过绩效型外包对监狱管理进行了民营化改革。
2.2 美国地方政府如何建立绩效型外包的激励机制
绩效评估体系的良好效果依赖于它能够通过奖惩制度实现预定的绩效结果。但是，建立良好的激励机制和开发绩效评估体系一样，并不是一件容易的事情。主要原因是，政府在对公共服务进行外包时总是将许多风险转嫁给承包商，导致承包双方风险不均衡。这样，就缺乏一种良好的激励机制促使承包商实现政府部门真正所希望的绩效结果。不过，在长期的实践中，美国政府部门还是建立起了一些成功的激励机制，这些激励机制主要包括：
·论功行赏(Scaled Rewards)。即承包商的绩效越好，得到的奖赏越大；反之，绩效越差，受到的处罚越大。新泽西州泽西市(Jersey)的水业承包体现的就是这种激励机制。泽西市对水业民营化的目的之一就是改善水费的收取。通过允许承包商对收回账款按累进的比率进行提成，泽西市在两年的时间里账款收回率从原来的66％提高到了83％。政府对承包商因不良绩效给予处罚所采取的形式通常是扣减酬金。但处罚毕竟不是目的，为了促进承包商的良好绩效，一些政府在实践中探索出一些更加完善的激励措施，如“补偿”制度(Earn Back)和“积极绩效”信用制度(Positive Performance Credit)。“补偿”制度就是允许承包商用下一时期的超额完成绩效来弥补当前的不良绩效；“积极绩效”信用制度则允许承包商把超额完成的绩效储存起来以抵消未来可能出现的绩效不佳。
·分享节余(Shared Savings)。这种激励制度就是让民营承包商保留一部分因提高效率或降低成本而产生的节余。信息技术、广告宣传、工资发放等许多支持性服务的外包通常使用这种激励机制，一些非支持性服务的外包有时也采用这种激励机制。1995年，印第安纳波利斯市对本市的机场实施了民营化改革。在合同中，运营商保证在10年的承包期内至少节约3200万美元的运营成本，若节约多于3200万美元，多出部分由运营商与印第安纳波利斯机场共同分享。
·论人计酬(Capitated Payments)。这种激励机制在社会慈善事业中最为常见，就是服务酬金按服务对象的数量而定，每服务一名服务对象，获得一份固定的酬金。论人计酬制通过预先支付固定的酬金，将许多风险和负担转嫁给了服务承包商。论人计酬制最典型的例子就是戒毒服务，戒毒机构每治好一个病例，就得到一份固定的酬金。
3 合同管理艺术的变化
民营化作为一种政策工具，要求政府管理人员掌握一套新的管理技能，如熟悉市场竞争、懂得资产评估、会进行成本比较、能组织竞争性投标、能对合同进行恰当管理等。所有这些问题都值得深入研究，但这里只讨论合同管理问题，因为民营化作为一种政策工具，其长期的价值和可持续性从根本上依赖于合同管理。
从投入型外包向绩效型外包的转变意味着合同管理的方式也需要进行相应的变化，因为目标的变化必然要求实现手段的变化和革新。合同管理作为一门科学和艺术，不仅需要管理者对合同法有深入了解，具有一定的会计知识、良好的业绩考评能力、谈判和沟通以及化解矛盾的艺术，而且最为重要的是管理者要有灵活的思想。思想上的灵活性能使管理者把总的原则与具体的合同问题区分开来，从而灵活应对合同管理中变化了的情况和环境。
在美国公共服务外包的发展过程中，虽然一些政府部门在设计绩效评估方法和合同方面曾经陷入困境，未能及时转变合同管理方法，但是在多年的实践中，美国政府部门还是探索出一些好的合同管理方法和技巧，并且在很大程度上已经形成与民营化改革实践协同发展的管理体系。
合同管理最主要的部分就是对履约情况的监控与评价，它对于合同管理具有至关重要的意义。就像普拉格所说：“公共部门的决策者必须从私营部门那里认识到合同管理的重要性。有效的监控虽然成本高昂，但首先能够通过剔除不必要的费用和拒绝为不合格的业绩付酬而防止过高付费和不良绩效。”
监控的实质就是保证提供服务的质量，因此监控方案在美国有时也叫“质量保证计划”(QAP)。为了保证承包商的绩效符合合同规定的绩效标准，监控方案都明确地规定了政府应当采取的行动。显然，绩效标准制定得越好，越容易有效地对合同进行监督，正是如此，许多地方政府在进行公共服务外包的过程中，都是同时进行绩效标准和监督方案的制订。①
从实践来看，美国各个地方政府的监控方案大多重视的是可量化的监控措施，这些监控措施包括：要求承包商定期提交报告，并根据合同文本对这些报告进行认真审查；核实所有的服务、材料、劳动力和设备是否都被实际接收、使用或消费；将工资、设备使用费或租金等各种费用与合同进行对比；进行现场勘验；对所有的投诉进行记录和跟踪调查；进行顾客满意度调查；如此等等。
但在重视监控的同时，许多美国地方政府也都重视和强调与民营承包商发展一种伙伴关系，激励其改革、创新和提供更好的服务，这也是近年来美国民营化改革所呈现出的一个显著特征，对于以联合管理形式进行的民营化活动尤为如此。不过，大多数地方政府似乎过分依赖于经常性的沟通和例性会谈，内华达州拉斯维加斯市(Las Vegas)的做法倒是显示了一种新的模式。拉斯维加斯市对本市公共交通进行民营化改革时，虽然制定了绩效评估指标，但在奖惩方面保留了相当的灵活性。而且，他们与承包商建立了一个联合工作组，由这个工作组对所有的绩效数据进行审查，并对出现的问题共同寻求解决方案。
但这并不意味着当双方存在分歧和冲突时，地方政府会对承包商采取迁就态度。任何一个地方政府都强调终止合同的必要性，而且，合同管理者都特别重视保持对存在问题和解决问题的努力的书面记录，以作为支持终止合同决策的重要依据。只是，政府部门大多把终止合同作为解决问题的最后手段，在此之前，他们通常采用的措施是逐级加大惩罚力度，或是通过谈判、调解等途径解决矛盾和争端。对此，麦克法雷和诺兰的一段论述或许能比较准确地概括其意义和价值，他们说：“合同关系是一种必须努力营建的协作性关系，律师对于这种关系的构建具有重要的价值。不过，我们的工作就是要确保我们一年到头都不需要律师。当不可避免的财务紧张问题出现时，我们能够召集来自双方的几位财务人员召开一个‘关门’会议，分享我们共同的目标。”
4 结论
综上所论可以看出，民营化作为美国各级政府充满活力的公共服务改革工具，其意义在于能够以不断创新的方法和手段适应不断变化的环境和社会。这种创新不仅表现在民营化的方法和手段不断革新和发展，而且表现在民营化的战略特质、实施方案和评估体系不断革新和发展，并且更加趋于科学和完善。在公共服务民营化改革方面，美国已积累了相当成熟的经验。
近年来，伴随着经济和行政管理体制改革不断走向深入，为了节约成本和提高公共服务质量，中国不少地方也开始尝试对公共服务进行民营化改革，而且似乎已经汇聚成一股不小的潮流。但从改革结果来看，由于缺乏经验，不少地方的民营化改革并未达到理想的目标。如何有效地推进中国的公共服务民营化改革，上述对美国公共服务民营化改革战略和实践的分析或许能为我们提供一些有益的经验和启示。
注释：
①美国行政管理和预算局在1996年肯定同时制定绩效评估体系和监督计划是一种最好的方式，并在全国予以推荐。