行政与自治衔接——对我国城市基层治理模式的探讨，本文主要内容关键词为：基层论文,模式论文,行政论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912
文献标识码：A
文章编号：1004-0730(2013)02-0050-08
一、城市基层治理：一个概念、两种逻辑与三类模型
目前，社区被普遍理解为经过体制调整后的居民委员会所在辖区。这一界定虽然明晰了城市基层社会治理单元的边界和范围，但也在很大程度上限制了我们对城市基层治理改革的探讨。城市基层治理涉及公共事务治理、社会服务供给和社会秩序建构等基础性问题①，这些基础性问题实际作为“三位一体”的关系，贯穿于我国城市社区建设的整个过程之中。同时，围绕“行政管理”与“社区自治”，我国城市的社区建设形成了两种不同的理论取向和行动逻辑：一是行政逻辑。主张“行政管理”，目标是重建基层社会中带有指令性的行政协调系统。国家通过完善和强化基层行政组织，在行政社区中重建政治权威的合法性，以强化国家的“基础性权力”。国家事实上通过以“建制式社区”的规划建立与强化街道办事处社会管理和公共服务职能来实现对基层社会的渗透和管理，从而在其管辖领域内有效地贯彻其政治决策和主张。二是自治逻辑。主张“社区自治”②，在社区建设过程中通过社区自组织的建设和营造社区认同来构建“社区共同体”。社区自治是指在社区内居民采取集体行动自主表达、维护权利的制度安排和过程，强调社区居民的主体地位，认为凡是与居民权利有关的各类活动都应该纳入居民民主参与和民主监督之中。相关理论研究关注的重点领域是社区参与、社区自治、社区民主的发展途径及其保障体系。
在城市基层治理模式的探讨中，已有的研究往往将注意力过多地集中在建制社区(也就是社区居民委员会所辖区域)身上，因而对于实行行政管理还是社区自治，在态度上显得模棱两可或水火不容。笔者以为，城市基层治理的基础在社区，但关键还在于层级治理体制的架构上。我们需要把视域从单个社区扩展到整个街区乃至市区层面上，以此透视“行政”与“自治”两种逻辑的交互关系。根据这种思路，笔者将城市基层治理模式划分为三类理想类型。(如下图)
城市基层治理模式类型图
1.行政一体化模型
此类模型最大的特点是行政体包含(或吸纳)自治体，自治体的自治领域限于社区边界之内，结果是造成社区自治的“虚化”。有学者研究认为，行政一体化的治理模式伴随计划经济而来，并带有很强的体制惯性，在社区层面，行政一体化的形成主要通过两种机制实现：(1)社区空间行政化。即城市政府在社区层面上重组行政管理和公共服务的供给单元，使建制社区替代原来的单位成为承接主体，从而社区居民自治空间就异化为城市政府的活动空间。(2)社区居委会行政化。在第一种机制背景下，由于社区民间组织和社会中介组织发育严重滞后，社区居委会这一法定的群众性自治组织就成为政府职能转变的惟一承接体，社区居委会组织和功能的行政化也就不可避免。③
2.行政与自治分离模型
此类模型旨在发现或建立一个不受制于国家权力的自治领域，行政体与自治体相分离，但自治体的领域仍限于社区边界之内。鉴于对行政一体化所带来的行政效能低下和社区自治虚化等问题，很多学者倾向于采用国家与市民社会二分的概念来探寻城市基层治理之道，致力于重建社区自治的管理体制和组织体系、恢复社区居委会自治的主体地位、发掘社区自治新的主体力量等。需要特别注意的是，市民社会伴随西欧近代社会的现代化过程而出现，它作为一个规范概念，“并不能成为当然的事实，也不应该成为寻找证据的指引，而是最多作为现实发展的参照系”④。
3.行政与自治衔接模型
此类模型旨在探索城市基层治理中国家与社会之间新型互动关系建构的可能性，行政体与自治体相衔接，自治体的领域突破社区边界的限制，在更广阔空间实现行政与自治的有效衔接和良性互动。当前，学者们已经普遍注意到我国城市基层治理体制改革过程中存在着强化行政管理与强化居民自治之间的矛盾张力，最为突出的表现就是社区居委会常常陷入行政与自治的两难困境。虽然问题集中在基层社区，但是症结却在体制设置上，因此，行政与自治的衔接不是简单按照“议行分设”原则梳理社区层面上的行政与自治事务就能够完成，而是在于对新型城市基层治理体制机制的探索。通过新的衔接体的设立，从而一方面保证国家权力在基层社会的实现，另一方面拓展基层社会的自治空间。
二、行政一体化治理模式及其结构性问题
我国城市治理的历史传统及政治体制设计，都保持了行政管理权在城市基层治理中的核心地位。改革开放以前，我国国家治理体制的特点是与计划经济体制相适应的集权式管理，是按照“行政一体化”建立的单一制国家治理体系。20世纪80年代中期以来，随着单位制解体，各种社会问题和社会矛盾向社区沉积和转移，城市基层社会出现管理上的“真空”。由于制度本身的“路径依赖”效应，政府在维护基层社会稳定上的行政管理力量不断加强，并按照“行政一体化”方式建立体制框架和运行机制，具体表现在：(1)在体制机制上，实现“由上而下”架构与“自下而上”对接。为推动政府职能转变，实现社会管理和公共服务职能重心下沉，各级政府将大量行政性、社会性事务不断向街道、社区转移，基层社会治理体制不断演化为“两级政府、三级管理”或“两级政府、三级管理、四级网络”的架构。为了承接政府转移的大量社会管理和公共服务职能，街道办事处在内部机构设置上往往也按照上级“条线”设置相应的科室部门，社区居民委员会则建立众多的工作委员会。(2)在责任划分上，实行条块分割的多级行政承包责任制。行政承包责任制源于“部门一把手负责制”和“压力型体制”，实际上在国家治理结构内部，任何一个单位或部门都是封闭运行的，单位或部门领导在本级组织体系中享有充分的自由裁量权，并对本单位或部门的功能和职责履行承担直接责任。社会管理和公共服务职能虽然在向基层转移，但实现上仍是自成一体地分割运行，各“条线”仅对自己职责范围内的事务负责。同时，为完成上级政府目标考核任务，各级政府实行“层层发包”、“层层转包”，街道办事处和社区居民委员会成为各种事务的“承包”单位，与上级部门签订各种责任状(如计划生育、社会治安的一票否决制)，“低着头做事、弯着腰挨打”成为真实写照。(3)在权力资源配置上，“权力资源上收，事务责任下放”。在政府社会管理和公共服务职能社区化过程中，由于权力和资源控制在上级部门，往往出现责任事务向基层社区转移，而权力资源在基层社区缺失的困境，而且越往下越明显。虽然街道办事处和社区居委会拥有的资源、人员、经费等较以往有所增加，但工作压力和责任承担却不成比例地加重，城市基层治理体系“全能化”、“行政化”倾向严重。
显然，上述“行政一体化”的体制运行逻辑，存在内在结构性矛盾。从国家与社会的关系意义上讲，基层社会管理和服务中行政管理的强势，不仅会导致基层社会治理体系的失序和成本攀升，同时也会抑制公民社会的发育和居民自治能力的提升。其问题突出表现在：首先，“条块分割”导致行政体系的碎片化。在我国行政管理体系中，“条线”是位于街道办事处之上的党政群职能部门，往往建立起了各自的机构系统、人事体制和工作模式，形成以“条条”为主的运行模式，容易导致各自为政、权责不清的局面；街道办事处可以看做是城市基层治理的“块”，由于受到了“条线”的割裂而并不整合。其次，部门分割及业务下放导致“部门林立的街道”出现。街道办事处承担着党务、行政、经济、城管、治安等方面的工作，全国各地街道办事处内部普遍设置有党政办、城市管理、计划生育、招商引资、综合治理、社会事务等科室；外伸机构一般有财政、工商、税务、统计、环卫、国土、房管、公安、司法等所。内外机构相加，其性质已偏离基层政府派出机构，其管理范围更接近一级基层政权。⑤最后，社区居民委员会处在“行政”与“自治”的两难困境之中。社区居民委员会经过体制调整后，社区等同于社区居民委员会的管辖区域和自治边界，在基层社会管理体制的改革探索中，实际是将街道办事处作为一级行政机构来探索更小单位的社区自治管理。⑥调查统计显示，有的地方社区居民委员会仅承担政府职能部门事务就达32大项128小项，而且往往是只下沉任务，不下沉权力、工作标准和经费。⑦繁多的事务让社区居民委员会不堪重负，超负荷工作和日益严重的行政化趋向，致使社区自治功能被虚化，不断沦为行政管理任务的“腿”。
三、行政与自治分离治理模式及其限制
针对社区行政化所带来的城市基层治理困境，很多研究者和实践者反思认为，我国城市基层治理模式应从“行政化”的街居制转向“治理化”的社区制，强调国家对社会领域的退出，建立以自治的公民社会为基础的社区治理模式。这种社区自治就是学界流行的“政府管理之外的社会自治”，即政府管理行政事务，而社区居民通过自己选举产生的自治组织来管理社区公共事务。⑧其发展探索主要有：(1)重建基层社区自治的组织体系。以沈阳对社区自治管理体制的探索为例，他们在重新定位和划分社区边界的基础上，建立起了社区自治的组织体系，决策层为社区成员代表大会、执行层为社区管理委员会、议事层为社区协商议事委员会、领导层为社区党组织。⑨这种组织体系，俗称“小党委、小人大、小政协、小政府”，是对国家治理结构的微型模拟。(2)进行社区内的资源整合和议行分设。正是政府社会管理和公共服务职能的大量下沉，致使城市基层以社区居委会为主体的自治体陷入行政化的漩涡。“议行分设”旨在将行政职能从社区居委会剥离出去，转由其他组织和机构来承接，从而恢复社区居委会作为基层群众性自治组织的社会属性，发挥其社区自治的主体作用。以深圳的改革实践为例，其基本做法是构建“一会两站”的社区管理体制，将行政、服务和自治三种功能进行体内分化，通过三个社区组织(社区工作站、社区服务站、社区居委会)分别承担。⑩(3)发掘社区自治新的主体力量。除了恢复以社区居委会为主体的社区自治力量外，很多学者还致力于发现和研究社区内的自组织力量，认为居民根据自身利益和需求自下而上自发成立组织(或社团)，参与集体行动，通过自愿、协商和动员志愿力量去解决有关涉及公共需求和公共利益的事务是公民社会生长的内在因素。(11)有研究者对商品房小区的业主自治寄予厚望，认为以业主委员会为主体的业主维权运动代表了公民社会的崛起，有组织的业主们不仅关心自己的财产权利和居住环境，而且通过选举和维权行动的锻炼开始向公民身份转变。(12)还有学者对社区内的邻里网络进行了有意义的探讨，认为邻里网络是居民为满足个体性需求以个体身份自愿组成的参与网络，如楼道网络、联谊性小社团、志愿者行动、互助网络、自助物业小组等，带有较强的自组织性质，对社区公共事务治理、社区认同感和归属感培育、现代社区共同体理念价值的形塑等具有非常强的积极意义。(13)
有研究者经过分析发现城市社区自治主体呈现“以居委会为中心”和“以自我为中心”的内外两大群体，两群体在社区生活、自治理念及未来行动方案上均表现出二元区隔的状态。(14)这是我们在研究社区自治时需要特别注意的，也就是说，正如国家行政权力结构的“条块分割”状态一样，社区自治也并非整体一块。现实中的社区自治，除了要强调社区居委会的主体地位，还要注意到多主体间的关系协调。既有探索为推进社区自治提供了宝贵的经验，但仍遗留了诸多问题尚需回答和解决。
问题一：行政体与自治体的关系怎样协调?行政与自治分离模式的最大问题在于，仅将社区自治限于社区居委会的区域范围内，这样即便建立起了社区内的自治组织体系，也很容易使其再次沦为行政管理任务的“腿”。街道作为城市区级政府的派出机关，不管如何规范约束自己的职责权限，因受原有体制的惯性，仍然会倾向于把法律赋予的对居委会的指导、支持职能转为领导、布置、检查和约束职能。(15)“议行分设”的社区治理改革出现，应该说符合社区事务分类治理的理念，但在实际推行中，由于功能分工只是对原有社区居民委员会承担职责的划分，各类社区组织运行中的职责交叉和重复劳动现象仍然突出，并未根本解决社区居民委员会的行政化问题。同时，由于权责划分不清，社区工作站与社区居民委员会还容易陷入对社区的主导权、财权、产权、事权的激烈争夺当中，出现社区居民委员会被边缘化的问题。(16)
问题二：社区居委会的角色与功能应该如何定位?目前，多数关于社区自治的研究仍将自治的视域限于社区居委会的管辖范围之内，这就犹如“螺蛳壳里做道场”，产生很多问题，集中在社区居委会身上的主要有：其一，组织困境。一些地方以社区选举的形式代替社区自治的实质，以为社区自治就是动员居民参与社区居委会的选举(在选举中也存在参与率低、参与面窄的问题)，而罔顾居民自治能力的提升以及多主体间关系的协调。选举出来的社区居委会成员虽然实际干着上级指派的工作任务，但却因其身份是社区自治组织成员而被排斥为行政体制的“编外人员”，“享受”着不平等的薪酬待遇。其二，事务困境。“社区是个筐，什么都往里面装”，很多公共事务的处理都集中在社区居委会身上，而且每个社区所面对的公共问题都具有普遍性。然而，一个“社区居委会”实际上没有太多独立的公共事务需要面对，也没有独立面对这些需求的能力，比如社区“万能章”现象。(17)其三，地位困境。传统居委会是城市无单位人员的组织，因而在一些老旧小区，很多居民因对社区居委会提供的公共服务的依赖，而保持了对其权威地位的遵从。但是在某些单位制小区中(如学校、大型国有企业等)，由于人们的日常所需几乎都由单位提供，这样的背景就造成社区居委会在处理社区公共事务中的权威和地位不足。同样，在一些新开发的商品房小区中，由于业主群体及业主委员会的兴起和成立，这种代表业主直接利益的自治组织大有“取代”社区居委会架势。另外，很多社区居委会因为自身的“势单力薄”，在协调辖区内大型组织、监督上级政府各部门功能运行时权威性也不足。
问题三：社会自主性应该如何发育?学界普遍认为我们国家自古以来就是“强国家、弱社会”的结构，在城市基层社区就表现为社会组织类型单一、居民参与不平衡等，社会自主性的低度发育从根本上制约了基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制的形成。在组织类型上，除了常见的以社区居委会为中心形成的“内群体组织”外(如计划生育协会、老年协会、社区服务志愿者协会等，其成员主要由社区居委会工作人员及一批社区积极分子构成)，其他带有较强专业性、公益性、志愿性的社会组织(如兴趣小组、社会团体、中介组织、NGO组织、民办非企业、社会企业等)数量有限。在参与主体上，以对社区依赖较强的弱势群体和有较多闲暇的老年人群体为主，而社区中坚群体(青壮年社区成员、白领职工、经营管理人员等社会精英)的参与往往较少，老弱群体大多组成一些文化娱乐性的小规模组织，除自娱自乐外，在社区治理中不具有重要的话语权。研究者已经观察到，国家与社会之间的进退并非等值互补，社会自主性的发展程度，不简单取决于国家退出的程度，还要依赖公民意识、公益观念和参与热情的提升。这可能是我们在发展社区居民自治过程中，最艰难，也是最关键的一个环节。(18)
四、行政与自治衔接治理体制及其改革思路
归纳各地社区管理体制改革的经验和教训，我们发现最大的局限在于就社区谈社区体制改革、就街道谈街道体制改革，“眼睛一致向内看”，虽然基本找到社区事务分类治理的方向，但在很大程度上却忽略了行政管理与居民自治在体制上衔接的问题。也就是说，社区管理体制改革的要点在于要找到行政管理与居民自治的衔接体，这个衔接体要“顶天立地”，一方面它是“行政末梢”，可以为社区挡住行政性事务，降低社区行政化；另一方面它要“披荆斩棘”，为社会参与创造条件和拓展基层社会自治空间，增强底层社会活力。新的衔接体的设立遵循新公共管理和新公共服务理论原则，提倡行政体(政府)与自治体(社会)既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体。改革探索使我们认识到，行政与自治的衔接体不应放在社区居民委员会头上，因为这样做既不合法，同时也会造成社区居民委员会角色和功能的混乱。这个衔接体应当定位在高于社区的层级，但又不同于现行的街道体制。较为现实的办法是对当前街道体制进行改革，街道不应再作为一级准政府组织，但也不是简单的撤销，改革基本思路是剥离职能、精简机构、塑造平台，通过“四位一体”的建设将原街道办事处改造成为多元主体进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的衔接体，规范党的领导、依法行政和社区自治之间的关系，以实现城市基层治理体制改革的“软着陆”。“四位一体”的建设内容包括：
第一，强化行政事务的综合处理能力。成立行政事务受理中心(及下设办事点)，由相关职能部门委派人员受理街道和社区层面的行政管理和公共服务职能，建立社区行政事务综合受理和信息共享机制，完善制度建设和“一门式”服务能力。其前提是要按照“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的原则，对原街道办事处所承担的综合职能进行分类合并和主体归位，特别是要将经济发展和行政执法等职能剥离出去，由相应上级政府部门承接，重新设立区域范围内社会管理和公共服务的综合办公机构，负责指导行政事务受理中心的业务开展。同时，为了加强新体制在区域范围内综合管理和服务的功能实现，可探索建立以主要业务部门为主体的工作小组制，以及区域行政执法部门负责人的挂职、兼职制度。这样做的意义一方面在于压缩街道一级的政府派出机构，减少原来街道一级只是作为行政职能“二传手”的角色，在体制上保证社区事务准入制度和“权随责走、费随事转”运行机制的实现，从而减轻对基层社区自治组织的行政负担；另一方面，在于增强对区域范围内公共性事务的综合处理能力，解决街道行政层级撤销后可能出现的管理和服务的“真空地带”问题，同时解决基层社区无力应付的大量普遍性和共通性事务。
第二，完善社区服务的综合供给能力。以服务为载体，为居民的参与提供可能性。建设街道层面(或多个社区层面)的多功能、综合性服务实体，提供公共服务综合办理(如低保、社保、医保、廉租房补贴、医疗补贴等)、多功能室内文体活动场地和设施、医疗服务、便民利民的生活服务、法律援助和社会救助等各类服务。社区服务体系建设包括政府公共服务、便民利民服务和志愿互助服务等多种类型，服务需求的多样性也决定了服务的供给主体和供给方式也可以多种机制实现，政府的拨款建设不可缺，而市场和社会的参与也可取。我国城市社区建设推进以来，通过行政工作推动的方法基本完成了社区层面基础服务设施的配置，但随着居民需求的提升，建设功能更多、水平更高的综合性服务载体和服务机制势在必行。一个可借鉴的经验是苏州工业园区的民众联络所模式，他们按照“统一标准、统一风格、统一标识、统一功能”的原则配备社区工作站、民众俱乐部、乐龄生活馆、少儿阳光吧、卫生服务站、邻里图书馆、邻里文体站七大类社区公共服务载体，不仅有效化解较早开发小区居民活动用房紧张的矛盾，而且更好地满足社区各类群体的多元需求。
第三，增强基层自治的民主协商能力。在街道行政区层次上建立社区党工委及相应党的组织领导体系，探索建立区域化大党建工作机制和党建联席会议制度，增加基层党委对辖区单位机构、两新组织、社区居民组织等的综合领导和协调能力。畅通社情民意渠道，建立以各级党组织为中心的党员联系群众、倾听群众、服务群众的沟通机制，为政府公共决策提供合理依据。不断扩大社区自治空间，突破社区居委会的边界限制，在原街道辖区层次(或几个社区合并而成的大社区层次上)选举产生新的社区自治组织，广泛吸纳驻区单位代表、社会精英人物、社区居民代表等进入社区委员会，从而壮大基层社区自治的主体力量。社区居委会和社区委员会的角色定位为城市基层公共事务的组织者和协调者，而非领导者与实干家，通过采用社会工作理念和方法及倡导制度性规范的建立，不断理顺社区事务诸多参与主体(如辖区企事业单位、房产开发及物业公司、业主委员会、社区组织、居民业主等)之间的关系，针对多样性的社区公共事务建立民主协商的解决办法，从而构建基层社区的和谐秩序。这样做的意义，一是创新基层党的建设，坚持党的领导、完善党的组织、密切党与人民群众的联系；二是扩大基层自治的空间，增强基层自治的主体力量，特别是为处理传统社区管理中棘手的三大主体关系(社区居委会、物业公司与业主委员会)寻找到突破口。
第四，培育社会组织的社区参与能力。要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，设立市区及街道层面上的社会组织综合服务平台(如宁波海曙区社会组织服务中心、北京东城区社会组织公共服务平台、上海市社会创新孵化园等)，为各类基金会、民办非企业、社区社会组织等提供登记管理、社团孵化、政策咨询、组织评估、项目支持、人才管理、资源服务、合理化建议等服务，促进社会组织发挥作为“公共服务的多元化补充、社区工作的助推器、政府的好帮手”的积极作用，创新“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局。重视运用社会工作在社区建设、家庭服务、老年人服务、残疾人服务、儿童服务、社区矫正、心理咨询与治疗、医疗卫生服务等方面的专业知识和技能，改变传统的行政动员式工作方法，加大对社区工作人员运用社会工作理念知识和方法技能的培训，通过购买服务和项目支持等方式引入专业社会工作机构开展社区工作。这样做的意义，一是改变政府对社区事务、资源的垄断及社区居委会的“全能化”倾向，为社区社会组织的发育及其积极功能的发挥提供空间、资源和平台；二是通过多样性的组织载体和新社区工作理念的介入，提升社区居民的组织化参与水平和自治能力，从而为提升社区居民的公民意识和社区归属感积累丰富的社会资本。
标签：社区自治论文; 行政管理论文; 居民委员会论文; 基层群众自治组织论文; 社会管理论文; 居民自治论文; 治理理论论文; 行政体制论文; 公共服务设施论文; 社区功能论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 国家部门论文; 政府治理论文; 事务管理论文; 组织职能论文; 时政论文;