全球治理的结构与向度，本文主要内容关键词为：结构论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、全球治理理论的多样性
治理(governance)的概念不是国际问题研究领域的产物，而是政治学相当古老的一个概念。在西方现代政治学中，治理绝不是指那种依据国家强制性权力维系的统治形态，而是指社会政治共同体成员，以公益为基础，以共同参与、民主协商的方式形成的决策机制、社会政治管理方式，以及由此而构成的社会政治体制。它既体现政治共同体内部成员之间的权力关系，也反映共同体成员对社会、法律规范的自觉遵从。治理概念的应用并不局限在国家或国家内部各层行政实体范围内，还被广泛应用于一般社会组织和经济组织方面，例如，“协同治理”和"IT"治理。其中"IT"治理，并不仅仅反映网民与网络管理者之间的关系，而且还包括电子政府，特别包括公民电子投票以及通过网络形成的公众舆论。此外，"IT"治理在工会组织以及一些非政府组织中也得到广泛的应用。
但是，从政治学的治理概念到全球范围内的治理概念，绝不是那么轻易而成的。全球治理理论形成于20世纪90年代初期，由美国学者詹姆斯·罗西瑙最初提出全球治理的概念。各国学者围绕这一理论概念产生诸多不同认识，由此形成一些理论争论。到目前为止，可以说全球治理理论并没有形成一个严谨、统一的理论体系，而是由各国学者们围绕这一课题的研究形成的一个相对独立的理论研究领域，一个充满争论的领域。本文将具有代表性的学者观点大致概括为以下五种：第一，罗西瑙与全球治理的理论原型；第二，奥兰·扬(Oran R.Young)为代表的新自由主义国际机制论所涉及的全球治理理论；第三，以国际知名政治家、外交官组成的“全球治理委员会”为代表的规范性全球治理理论；第四，以斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen D.Krasner)为代表的现实主义全球治理理论观点；第五，以全球市民社会理论为代表的全球治理理论观点。
罗西瑙的理论被称为“两枝理论”(bifurcated theory)，在日文中被翻译成“双重结构论”。20世纪90年代初，他第一次以“没有政府的治理”的理论概念，从理论上构建起世界政治的两个层面，即国内政治与全球政治，并把它们看成两个重叠的相互关联系统。从两个体系的行为体看，他对在两个体系中都发挥着越来越重要作用的自下而上的个人、社会运动以及非政府组织给予高度重视，并认为政府并不是适应一切条件的治理形态。无论在国内政治还是在全球政治中，国家主权的行使都是有限的。特别是在全球层面上，与国内政治层面中政府的中心地位不同，政府行为体与非政府行为体是一种不分主次的并列关系。与以军事强制力为依托的政府治理不同，全球治理是一种没有政府强制性统治的有序治理方式，换言之，是一种非国家中心的治理状态。尽管如此，罗西瑙毕竟是从现实主义的无政府状态假说出发来论证全球治理的，最终的结论不过是从绝对国家中心论转变为相对国家中心论而已。也就是说，他所论证的全球治理并不排除国家行为体发挥重要作用。国内政治与全球政治的差别并不在于政府的存在与否，而在于治理的程度不同①。特别是在2000年发表的一篇论文中，罗西瑙就全球治理问题提出了“新复合多边主义”观点，主张“以联合国及其相关制度为中心，拓宽多种国际机制与跨国合作政策的网络”②。罗西瑙的理论观点在如何认识全球政治的本质问题上虽然存在很大局限性，但他毕竟是第一个从理论上探讨全球治理问题的学者，并在理论形态上多少对传统国际关系理论构成了一定程度的挑战。
奥兰·扬提出新自由主义国际机制论的全球治理观念。扬原本从事政治学研究，后转入国际危机问题研究，如古巴导弹危机、柏林危机，并就危机应对提出“交涉理论”(theory of bargaining)。20世纪70年代以后他转入国际多边合作研究，例如，参与美加苏日四国关于阿拉斯加海域渔业合作的应用研究以及此后的国际环境合作问题研究，还是使用“国际机制”的理论概念。90年代初，他在探讨全球问题时开始使用“全球机制”的理论概念，直到90年代后期，他依然认为所谓“全球治理”实际上只是各种国际机制，包括政府间机制以及非政府组织参与的国际机制的总和③。全球治理与国际机制不过是一种异名同质关系而已。他一直是把以国家为中心的政府间合作以及政府间国际组织作为国际机制的主导力量的④，当然，这也确实反映了当前全球治理中的国家主导现状。但就理论特征而言，扬对全球治理的理解实际上属于新自由主义，即把国家间相互依存关系视为全球治理的中心，也就是说，他对全球治理的理解与前述罗西瑙的理论是殊途同归，最终都可以归结为以国家为中心的共同价值取向。由此，他们在全球问题上，自然也都还是站在以国家为中心的立场上，把各个国家的利益，以及在维护各自国家利益过程中形成的相互关系当作既存的合理事实，予以维持和保护。这样的全球治理价值取向，只能是一种维持现状，而不是改变现状的价值取向。
“全球治理委员会”也提出了自身的全球治理观念。1992年联合国支持一些退休著名政治家、外交家与联合国的前高官等在20世纪80年代成立的勃兰特委员会基础上，成立了“全球治理委员会”。该委员会经过几年的商讨，在联合国成立50周年发表了《我们共同的地球》(Our Global Neighborhood)的报告，强调要通过“实践性、市民性、规范性”的全球治理，来解决困惑人类的全球贫困与环境问题。该报告提到，全球治理是指“通过社会和私人的组织形式对一系列共同问题采取管理措施的多种方式的总合”⑤。也就是说，在国家不能解决的各种问题上，采取国家主体与非国家主体共同建立管理机制和规范的方式。该报告还明确指出，到目前为止的全球治理，并没有一种确定的组织形态模式或制度模式，而是由全球、国家、区域不同层面上的众多的全球行为者共同协商合作而形成的一种合作关系。该报告的行文强调解决全球问题的实践性、规范性，强调通过民主的方式吸引全球众多行为者参与的广泛市民性。但令人遗憾的是，该报告缺乏学术理论性，对一些概念没有进行理论上的阐释和准确定义，特别是对全球危机产生的根源和解决全球问题的根本途径缺乏深刻的理论认识，而且对全球治理的前景也缺乏科学的预测。
作为现实主义对全球化理论的反驳，以克拉斯纳为代表的现实主义反全球治理观点虽很陈旧，但却十分明确。在他看来，“全球化并没有改变国家权力的属性”，也就是说，他只承认全球化在一定量的程度上侵蚀着国家的管理权限，但是在国家主权的三个基本属性方面，即对内主权、威斯特伐利亚主权以及国际法的主权，丝毫没有任何变化。同时，国际政治中的权力分配、国家利益等基本规则也没有任何变化，现实中的国际机制与全球治理仍然都是以国家利益为基础，在协调各国利益基础之上而达成的国家间一种协议⑥。一言以辟之，大国至上、权力地位决定一切的现实主义与全球治理理论显得那么格格不入。
全球治理理论中的全球市民社会理论同样值得关注。市民社会理论在西方思想史上早已存在，近代以前还仅仅表现为概念或政治倾向，近代以来在解释国家权力与社会权利的关系问题上形成了比较完整的理论。随着19世纪以来的西方国家国内政治生活民主化的进程，保护和扩大市民权成为各种社会运动、社会思潮求诉的主题。特别是在冷战解体过程中，前苏联、东欧等国家政治体制的动摇、变动，促使人们超越国界从全球市民社会的角度思考问题。20世纪90年代以来从众多的社会运动和社会思潮中产生了多种形态的民间社会团体、社会组织，由此构成包括国际非政府组织在内的大量非政府组织。这些组织的组织方式、活动方式、价值追求与理念明显地具有超国家性质，尽管在现实的全球事务中，这类组织的实际力量与国家和国家间组织的力量相比较，还是相当薄弱的，但它们却以和平、正义、共存为目标，超越国家以及政府组织的形态构成了一种新的全球社会政治关系的网络。由此，反映国际非政府组织的要求、愿望的理论观念也应运而上，如英国学派的国际社会理论与建构主义的某些理论主张，以及一些客观描述全球市民社会组织形态、文化特征的理论诠释⑦。
综上所述，从目前全球治理的理论见解看，大体可以概括为以下三类，即国家中心维持现状派、新自由制度改良派、全球市民社会变革现状派，三派相应的观点立场大体可归纳为表1所示内容。
二、全球治理的结构特征
前述全球治理理论虽形态不同，但从根本上说，它们都是应对当今世界全球性问题的理论反映。然而，在如何看待全球性问题，主张采取何种治理方式解决这些问题上，人们的见解却大相径庭。下文从全球治理的结构特征入手，首先阐明作为全球政治重要组成部分的全球治理所具有的双重结构特征。
与全球政治的结构特征相关联，全球治理也是由国家中心治理与超国家中心治理组成的一种复合结构。两者之间所构成的并不是力量对等的关系，而是一种非对称的力量关系。国家中心治理在全球治理中居于主导地位，而超国家中心治理处于一种周边、从属的地位。尽管在全球化影响下，国家中心治理的主导地位受到来自超国家中心治理的挑战，但总体而言，国家中心治理依然保持着相对的优势地位。
作为国家中心治理，本质上具有大国中心、强者治理、权力中心、自上而下、消极约束等维持现状治理的属性。面对来自环境资源、贫困战争与疾病，以及核扩散、垃圾处理、废气排放、知识产权、遗传基因、贸易金融体制三个方面的全球性问题的挑战，以主权国家为中心的治理在全球治理中占据了中心地位，多国组成的政府间组织依然是处理这些问题的主要组织形态。特别是由于国家中心治理掌握着实现一定目标的军事力量，构成对超国家主体行为方式的一种强大的控制力，并且还在通过这种力量进一步强化现有的世界军事秩序，同时也强化着国家中心治理自身的地位和作用⑧。
图1 全球治理的双重结构
如图1所示，国家中心治理不仅仅是主权国家本身，而且包含着各种各样的政府间国际组织、国际机构、国际制度、国际法、国际规制、区域主义、多边主义、联邦主义、新功能主义、集体安全机制等构成要素。然而，尽管国家中心治理所反映的主要是国家利益，国际组织也受到国家权力的左右，但许多国际组织不仅体现着国家中心治理的侧面，同时也包含着超国家中心的另一个侧面⑨。
超国家中心治理主要是由市民、NGO、NPO、社会运动、舆论、地方自治体、市民社会、民间外交、跨国公司等构成的。超国家中心治理与全球市民社会并不完全同一，然而二者类似之处甚多。与前述国家中心治理本质相反，超国家中心治理本质上具有弱者治理、自下而上治理、普世中心治理、变革现状治理的属性。
在当今世界政治的现实之中，两种性质完全不同的治理既相互矛盾冲突、摩擦对抗，又相互联结渗透、彼此交织，形成了在解决全球性问题上完全不同的见解与主张，以及在处理现实问题中往往不得不做出妥协的选择，由此也充分体现了全球治理所具有的双重结构特征，以及价值向度迥异的属性。
三、从维持现状治理到变革现状治理的价值向度转变
毋庸置疑，国家中心治理尽管在全球治理的现实中占据主导地位，但这决不意味着国家中心治理的存在是合理、永恒的。全球政治的结构自资本主义社会体系形成世界体系以来，已经发生了数次深刻的变动，目前以美国为中心的国际秩序正处于深刻变动之中。这对彻底改造以往全球政治不公正、不合理的结构是一次难得的契机。当然，要使这一彻底改造成为现实，需要一些必要条件。
首先，这一改造涉及现有全球政治结构的基础——世界资本主义体系，也就是说，要实现对这一体系摧枯拉朽的彻底变革，必须全面动员一切与这一体系相抗衡的力量，使之成为一种全球范围内的反帝国主义扩张势力的运动，而不是简单、表面上的反全球化势力⑩。
具体而言，即便对处于世界体系主导地位的中心国家、大国的意识形态展开有组织抵抗能够获得成功，也不能保证以这些国家为中心的全球经济扩张的规范能被顺利替代。世界历史上从来就没有什么力量能够制止中心国家以分配正义为由而追求廉价劳动力和大量投资。对资本主义展开有组织的抵抗并不意味着可以阻止资本主义的扩展，而意味着人们具有反对资本主义经济扩张合理的能力。反对全球化只是一种形式，而如何从根本上否定资本主义，并从中找出改变资本主义的可能性呢？(11)应当把那些反新自由主义全球化的非政府组织理解成反帝国主义全球化的世界社会论坛(WSF)，以及由此而形成的各种各样的新的世界社会运动。最重要的在于，如何使这些对帝国主义全球化及其存在进行批判的组织、运动成为一种积极、内在、持久的力量，而不是仅仅浮皮潦草、时聚时散的一群乌合之众，否则他们仍摆脱不了维持现状的藩篱(12)。
其次，要彻底改造现有全球政治结构的基础——世界资本主义体系，不仅依靠处于周边地带的反帝国主义力量，以及各种反帝国主义的社会运动与组织形态，处于中心地位大国内部的各种社会运动、NGO,甚至包括维持现状势力自身内部也会不断产生变革现状的要求。换言之，实现全球治理从维持现状向变革现状的转变，不仅需要现有变革现状力量，而且需要从维持现状势力的内部不断分化出支持和参与变革现状的力量，从而使世界政治中变革现状力量不断得以成长壮大。
再次，要彻底改造现有全球政治结构的基础——世界资本主义体系，还必须努力改变处于维持现状势力、中心国家、大国一贯奉行的社会价值观念——社群主义，这种维持现状的价值观是以个别利益优先、不平等价值优先、既得利益优先、短期价值优先、大国与发达国家价值优先、零和价值优先为特征的。而与之相对立的变革现状力量的价值观则是普世主义(或世界主义)，它是以全球公益价值优先、普世平等价值优先、人类长远利益优先、弱者小国利益优先、非零和价值优先为特征的。当然，在目前全球政治中居于主导地位的价值观念，仍然是以维持现状势力为主导的社群主义价值观，是全球政治不断产生冲突、纷争的价值观。倡导变革现状力量的价值观，使之替代维持现状的价值观是彻底变革全球政治现状的重要条件(13)。
除以上必要条件外，处理好全球治理双重结构中国家中心治理与超国家中心治理之间的关系也是不可或缺的。因为现实中两者之间不仅存在着相互抗衡的关系，同时也存在着一种互补关系。尤其是在解决现实全球性问题的具体议程中，二者之间虽然见解不同、主张采取的解决方案也有很大差异。但随着国家中心治理在这些领域中作用、地位的下降，超国家中心治理虽不能取而代之，但却可以发挥对国家治理缺失而产生的补足作用。在这方面，“国家主体不否定和反对超国家主体的存在或价值、功能，反倒是积极地接纳它们”(14)。也就是说，现实中，国家中心治理没有与超国家中心治理相对立，而是承认它们的地位，并让它们在全球治理中发挥积极作用。国家与社会运动之间彼此协调，相互借助各自的力量，以实现一定领域内全球治理的共同目标。反之，超国家中心治理、社会运动由此也形成了几个对国际政治决策产生影响的国际组织，这些组织不仅不与国家中心治理对立，而且还支持国家主体的决策与行动，积极发挥其补充功能。同时，国家本身也承认，并支持原有政府间组织的超国家化，使之成为全球治理中的具有超国家性质的行为主体(15)（见图2）。
图2 从维持现状治理向变革现状治理的转变
当然，二者之间的相互补足功能，并不意味着国家中心治理与超国家中心治理已经形成一种对称、对等的关系，国家中心治理只是借助超国家主体的补足作用，继续在现实中维持国家主体在全球政治中的中心、主导地位。
现实之中二者之间的关系及其现状告诉我们，超国家中心治理要真正替代国家中心治理，建构起全新的以全球市民社会为基础的全球治理模式绝非易事，恐怕在人类历史相当长的一段时期之内，国家中心治理的地位、作用都不会发生根本性的改变。然而，与此相对，超国家中心治理在现实中地位、作用的不断提升也是有目共睹的事实，可以确信二者之间力量关系的逐渐转变也仅仅是一个时间问题，国家中心治理逐渐被替代也是一种历史的必然。当然，这并不意味着马克思主义国家消亡理论(假说)在全球治理未来的发展中得以实现。我们生活在现实之中，现实中国家的存在及其地位作用只是量和度的变化，即便全球市民社会真的取而代之，成为全球治理的中心主体，国家也仍然不会消亡，国家仍将是全球政治中的重要行为主体，仍将是凝聚一定区域内生活着的人们的一种政治共同体，世界不同区域内存在的不同政治共同体，仍将是构成全球政治的具体、有生命力的政治实体。
全球治理作为解决当今世界全球性问题的有效途径，已经成为当前全球政治的核心议题。如何积极推动国家中心治理与超国家中心治理像自行车的两个轮子，正朝着尽快提出解决全球问题可行方案的方向前进，并已经成为全球社会急不可待的课题。为此，通过不断提升变革现状全球治理的地位、作用，从而超越维持现状国家中心治理的种种局限，及早形成以全球公益为基础的全球共识，是人类命运与共同利益之所在。积极构建和扩大以全球公益为目标的全球治理，也是目前国家中心治理必然的价值向度抉择。
注释：
①James N.Rosenau and Ernest-Otto Czempeil eds.,Governance without Government:Order and Change in World Politics,Cambridge:Cambridge University Press,1992,p.7.
②Rosenau,James N.,"Toward an Ontology for Global Governance",in Approaches to Global Governance Theory,Hewson,Martin Timothy J.Sinclair eds.,Albany:State University of New York Press,1999.
③Oran R.Young,International Governance:Protecting the Environment in a Stateless Society,Ithaca:Cornell University Press,1994.
④Oran R.Young,ed.,Global Governace:Drawing Insights from the Environmental Experience,Cambridge:The MIT Press,1997,pp.283-284.ャング：《グロ-バルガバナンス理論》，渡辺昭夫、土山実男编：《グロ-バル·カウァナンス》，东京：東京大学出版会，2003年，第36-38页。
⑤グロ-バル·ガバナンス委員会：《地球リ-グ-シップ：新しぃ世界秩序をめざして：グロ-バル·ガバナンス委員会報告書》，东京：日本放送出版協会，1995年。
⑥D.クラズナ-：《グロ-バリゼ-ション論批判——主權概念の再検討》，渡辺昭夫、土山実男编：《グロ-バル·カウァナンス》，东京：東京大学出版会，2001年，第45页。
⑦John Boli and George M.Thomas,"INGOs and the Organization of World Culture",see Paul F.Diehl edited,The Politics of Global Governance,Lynne Rienner Publisher,London,2001.
⑧星野昭吉编：《世界政治の展開とグロ-バル·ガバナンスの現在》，东京：テイハン，2010年，第32页。
⑨星野昭吉：《世界政治と地球公共財——地球的規模の問题群と现状變革志向地球公共財》，东京：同文館出版，2008年，第134-135页。
⑩See Veltmeyer,Henry,"From Globalization to Antiglobalization",in Veltmeyer,Henry,ed.,New Perspectives on Globalization and Antiglobalization:Prospect for a New World Order? Aldershot:Ashgate,2008,pp.190-191.
(11)De Zolt,Ernest M.,"The Effects of Global Economic Expansion on Organized Resistance",in Dasgupta,Samir and Ray Kiely,ed.,Globalization and After,New Delhi:Sage,2006,p.351.
(12)Veltmeyer,Henry,"From Globalization to Antiglobalization",in Veltmeyer,Henry,ed.,New Perspectives on Globalization and Antiglobalization:Prospect for a New World Order? Aldershot:Ashgate,2008,p.81.
(13)星野昭吉编：《世界政治の展開とグロ-バル·ガバナンスの現在》，东京：テイハン，2010年，第34-35页。
(14)Cameron,Maxwell A.,"Global Civil Society and the Ottawa Process:Lessons from the Movement to Ban Anti-Personnel Mines",in Cooper,Andrew F.,John English,and Ramesh Thakur,eds.,Enhancing Global Governance:Towards a New Diplomacy? Tokyo:United Nations University Press,2002,p.85.
(15)Smith,Jakie,Ron Pagnuncco,and Chatfield,"Social Movements and World Politics:A Theoretical Framework",in Smith,Jackie,Charles Chatfield and Ron Pagnuncco,eds.,Transnational Social Movements,World Politics:Solidarity Beyond the State,Syracuse:Syracuse University Press,1997,pp.73-74.
标签：全球治理论文; 政治论文; 治理理论论文; 世界政治论文; 变革管理论文; 政府治理论文; 形态理论论文; 市民社会论文;