后现代公共行政：一个批评性考察，本文主要内容关键词为：后现代论文,批评论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-5420(2006)04-0132-06
一
自20世纪80年代我国恢复对公共行政的研究以来，一直受到以美国为代表的西方国家公共行政理论的影响，可谓是亦步亦趋，如影随形。虽然公共行政的实践品性要求其具备“本土性”的特质，但是基于历史时空的视野，这并不能阻挡公共行政的“开放性”指向，因为在当今全球化和信息时代的条件下，任何一个国家的公共行政都不是孤立的，它既受到世界上其他国家公共行政的影响，同时也在直接或间接地影响着其他国家的公共行政，这就是公共行政的“溢出效应”(spillover effect)，由此也导致世界各国基于各自利益而进行的博弈行为。在此意义上讲，世界各国的公共行政又有着一定的可通约性。公共行政的“本土性”和“开放性”是相互依存、相互联系和相互促进的，但其中“本土性”是最根本的，因此，我们不能以公共行政的“开放性”品质来攻击和否定其“本土性”特质。
近年来，我国公共行政学界在经历了对西方新公共管理理论、治理与善治理论等的经验分析、历史诠释和批判创新的热潮后，目前似乎进入一个平稳和理性的新时期，其主要表现就是对公共行政的“开放性”认识趋于理智，而不再是当初的盲目崇拜、一片叫好声。另一方面，公共行政的“本土性”特质也受到了越来越多的重视。自中国共产党提出树立科学发展观和建构社会主义和谐社会的执政理念后，围绕这一战略思想，公共行政学界的研究力量也越来越多地关注这一问题。这是一个可喜的现象，它表明在经历了对西方公共行政理论的注解和移植后，我国公共行政学界开始了基于“本土性”资源的独立性思考。但由于受到现有知识资源和思维惯性的影响，西方的所谓前沿和先锋理论仍然会对我国一些学者产生不同程度的影响，这当中尤其应注意的是西方的后现代公共行政理论。
二
一般认为，后现代公共行政思潮是在当代国际社会“后现代性”话语出现跨领域使用的背景下形成的。由于隔行如隔山，长期以来，各个专业对着“后现代”这头大象，自说自话。[1]应该说，对“后现代”的正确理解，不能脱离“现代”这一重要的参照系，在某种意义上，“后现代”是一个无法独立存在的概念范畴，离开“现代”的语境和比照，奢谈“后现代”，无疑是在缘木求鱼、白费心机。从目前学界对“现代”和“后现代”的研究来看，它涵盖了哲学、政治、社会与文化等不同领域，因此对这一范畴也就有着不同学科各自的言说。从总体上讲，目前学界对此问题的研究还是比较混乱的。在后现代主义看来，说一个东西“不是什么”比说它“是什么”更容易。相比较而言，现代主义所追求的是精确、直观和清晰，而后现代所倡导的却是模糊、抽象和混沌。在这个意义上，所谓“现代”和“后现代”，无非是两种不同或者说是互补的思维模式和路径而已。
目前学界对“现代”和“后现代”的探讨，归纳起来不外乎有时间、空间以及体现时间与空间统一性的价值尺度这三个方面。笔者对此问题的探讨，兼有这三层意思。从时间的尺度来说，吉登斯曾将现代性看作是“后传统的秩序”，西方的结构功能主义学派更是从社会的结构变动、功能分化入手，以可表征和可计量的标准与刻度，勾画了“现代”之于“传统”的诸多不同特征。哈贝马斯也曾把“现代”看成是一个与以往有所不同的，有着新的模式与标准的时代，“主体性”的张扬是其本质所在。罗荣渠先生曾经归纳出有关现代化含义的四类界说，其中之一就是从时间的尺度，将“现代化”视为新技术革命以来人类急剧变动的过程的统称。[2]在此基础上来理解“后现代”，最简洁的说法就是“现代之后”。如果从英语词源学的角度来分析的话，“后现代”的英语表述post-modern中的前缀post-是“在什么之后”的意思。因此，从时间的尺度意义上来看，如果说“现代化”就是学界所认可的“工业化”的话，那么，“后现代”就可以认为是“工业化”之后的时代，也可以认为是许多学者所指称的“后工业时代”、“信息时代”或“知识经济时代”。
在空间尺度的意义上来理解“现代”和“后现代”，其实是将“历时态”的标准放置到对“共时态”的考察当中。放眼当今世界，人类文明多样性的道路取得了超越“意识形态”的宽容和理解，和平与发展成为时代的主题。随着世界政治、经济一体化趋势的加强，任何一个国家要想孤立地搞建设、求发展是不可能的。当今西方发达国家凭借其强大的经济实力、军事实力和高科技的优势，已经掌握了“全球化”的话语霸权地位，并开始了在某些环节和局部上向“后现代”社会迈进的历史进程。但可能是出于一种历史的比较视角，这一社会进程常常被学界认为是以美国为代表的西方国家业已迈进了“后现代”社会。在这个意义上说，“现代化”仍然是广大发展中国家的奋斗目标，而“后现代”的新贵已在西方发达国家降临。基于此，所谓的“后现代”其实也就是学者所理解的“西方化”。
从体现时间与空间统一性的价值尺度来分析，无论是“现代”还是“后现代”，所指的都是一种思想态度和心灵模式(mind-set)，它们表征的是各自的“文明的形式”。韦伯是这种观点的肇始者，他认为在欧洲资本主义的兴起与发展中，除却经济与结构方面的因素外，合理的精神、一般生活的合理化以及合理的经济道德都是必要的辅助因素。[3]福柯曾经把“现代性”理解为“一种态度”，一种由特定人群所作的自愿的选择，一种时代的意识和精神，而不是一个历史时期，不是一个时间上的概念。在美国著名公共行政哲学家法默尔 (David John Farmer)看来，现代主义和后现代主义乃是我们看待公共行政的两个基本视角或基本的语言范式。在现代主义的视角中，公共行政被建构为一种科学，一种技术，一种企业，一种阐释，而在后现代主义的视角中，公共行政欲通过对想象、解构、非地域化和他在性的强调来掀起一场变革官僚制的革命。现代主义的公共行政是基于笛卡尔主义的心灵模式，而后现代主义的公共行政是基于福柯式的自我的伦理学革命。[4]
综合上述对“现代”和“后现代”的三种理解尺度，可以认为，“后现代”和“公共行政”联姻而生发的“后现代公共行政”，实乃是基于质疑、批判的立场对现代公共行政的一种反思和警醒，这绝不意味着后现代公共行政的出现，可以与现代公共行政分庭抗礼、并驾齐驱，更不是以否定和取代现代公共行政为目的。
三
如果从当今世界各国公共行政实践的角度来看，奠基于威尔逊、古德诺的政治一行政二分(the politics-administration dichotomy)和韦伯的官僚科层制(bureaucracy)基础上的传统公共行政，自其形成以来，批评声就一直没有停止过。传统公共行政的两大支柱——行政理性和行政组织，到了今天依然是公共行政不可或缺的基础。随着时代的发展，当今社会的公共行政因应政治生态环境的变化，已将行政与政治紧密结合起来，在这一点上似乎已没有再行争论的必要。
就对官僚科层制的批评来说，虽然在今天这种声音不但没有减弱反而是在加大，但就公共行政的“本土性”而言，学界这种对本国现实公共行政生态环境不加分析，一味盲目地跟在西方学者之后附和的随波逐流的做法，实在是有百害而无一利。即使是在美国，半个多世纪前，公共行政学大师德怀特·沃尔多就曾指出：尽管人们不时地认为公共行政是一门有着普适原则的科学，美国的公共行政显然仍是与其特定的经济、社会、政府和意识形态的事实密切相关的。[5]可以说，官僚科层制是在持续不断的批评声中确立和巩固的，其理论的奠基人马克斯·韦伯也是在众多学者的批评声中而广为人知的。虽然从当今世界各国的公共行政发展来看，官僚科层制在某些局部和环节上存在着不合理的地方，但学界这种“攻其一点，不及其余”的偏激和过度的做法，不但没有遭遇大规模的对官僚科层制的解构，反而在混乱甚至是自相矛盾的批评声中，其地位得到了巩固。美国组织理论家沃伦·本尼斯(Warren Bennis)曾在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中毫不留情地宣判了官僚制的死刑，他说：“（从60年代开始算起的）二十到五十年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”[6]现在看来，这一预言并没有实现的迹象。近些年来，世界各国不但没有加入官僚制的“送葬”队伍，反而在改进其存在的不足的同时，进一步完善了官僚科层制。这正如一位学者所指出的那样：“各个国家的行政常态，要么是官僚化不足，要么是官僚化过度。前者是一切从传统向现代转型的发展中国家行政领域的明显特征，而后者则是发达国家或称现代性国家面临的迫切问题。”[7]“在一种后现代的视角看来，所谓的‘反’官僚制，其实也就意味着官僚制正是它的参照，意味着‘反’仍是由那一被反者所结构，甚至可以说，没有官僚制，那一反官僚制也就是不可能的。”[8]虽然笔者认同，作为一种理想的组织类型抽象(ideal type)，韦伯所言的官僚制在现代公共行政实践中难以企及，但由此而导致的公共行政困境却不能仅仅归结为“官僚制”方面的原因。然而，正是在这一点上，秉持后现代主义立场的公共行政学者对现代公共行政的批评走向了偏激、固执和自负。
后现代公共行政的代表作之一《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》的作者法默尔并没有公开宣称自己是后现代主义者，但通读他的著作可以发现，后现代主义仍是其著作的基本文化语境。在现代性和后现代性的交织、沟通与互动中，“官僚制”正是法默尔切入公共行政的平台或角度，或者说是他展开论述的一个基点。可以说，在美仑美奂的公共行政大厦中，“官僚制”是一个“硬”性的支柱，任何想对公共行政的建设或批判发表意见的学者，都无法绕过它。后现代公共行政理论的代表人物查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒认为，官僚制民主模式极易造成独白性的言说，为此他们提出了公共行政的话语指向，并将“公共能量场”(public energy field)视为表演社会话语的场所，公共政策在这里制定和修订。[9](P98)但应该注意的是，查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒的本意并非是在否定官僚制，因为他们也很清醒地认识到：“摈弃官僚制绝非一件轻而易举的事情。我们的任务就是要把它的超越理论化。”[9]（前言P12）在这部备受国内学者推崇的标志着后现代公共行政理论的范型的著作里，作者所极力倡导的“一部分人的对话”在本质上仍然没有脱离“官僚制”的框架，而只不过是以后现代的思维方式来强调一种新的公共行政中的民主参与形式罢了。我们必须认识到，福克斯和米勒所论述的这一切都是在西方宪政的传统和公共行政生态环境的背景下阐发的，这种以后现代思维方式对公共行政理论的改造，如果超越了特定的空间，就变得没有实质性意义了。因此，任何对此不加分析地盲目“移植”，要么导致“淮橘成枳”的悲剧，要么导致自作多情的尴尬。
我国实行的城乡基层自治，在后现代公共行政理论看来就是一种“公共能量场”。基层自治中的人民调节制度被西方学者誉为“东方之花”，荷兰莱顿市和平司(Vredemakers)和法国的复合调解制度(conciliation grande,conciliation petite)就是从这儿学来的。[1]因此，作为一种思维形式或者说是心灵模式的滥觞于西方发达国家的后现代公共行政，绝不能被认为是在时间的维度上已经超越了工业社会，从而进入了后工业社会、后现代社会的一种公共行政范式，也绝不能被认为是在空间的维度上已存在于西方发达资本主义国家的公共行政范式。对于后现代公共行政这一理论的新贵，只能从体现时间与空间统一性的价值尺度上对它进行解读，它是以现代公共行政为参照系，基于质疑、批判和创新的视角而体现出其对于现代公共行政的建设性。
四
值得注意的是，在当今公共行政学界存在着这样一种研究思维逻辑，即以西方公共行政的个性来代替中国公共行政的个性，进而以西方公共行政的个性来代替不同国家公共行政的共性。可以说，当前国内学界的一些学者对后现代公共行政的研究大都没有走出这一窠臼。
有学者认为，在后现代的视野中，现代公共行政存在四个方面的危机：政府运作危机（财政的、管理的和信任的）；价值危机；政府的运作之基——官僚制的危机；合法性危机。[10]这四种危机是当前学界对现代公共行政危机的共识性概括，似乎没有什么大的疑义。但问题的关键是，这种概括存在着“言过其实”的倾向。
就政府的运作来说，现代西方国家政府致力于发展经济、维护自身利益的行为，使得其并不存在真正意义上的财政危机。事实上，由于采用了先进的管理信息技术，其管理社会公共事务的水平一直是比较高的，虽然在某些方面的作为也会受到社会公众的质疑，但与其说这是一种“信任危机”，毋宁说是在化解这一危机。
在西方公共行政的宏大叙事中，对管理技术的片面追求导致的是效率价值的单一性和其工具性意义，在这个层面上说，其价值确实具有原则性和普适性，但却缺乏对公共行政目的性、终极性价值的自觉和自省。因此，如果说现代西方公共行政存在价值危机的话，那么，这种危机绝不是“深刻”和“过度”，而是“肤浅”和“不足”。
韦伯的理想组织类型的官僚制指的是组织结构、管理方式与组织文化三位一体的结合，在现实公共行政实践中很难企及。虽然伴随着西方国家社会发展形势的新变化，官僚制得到局部和环节上的改进，但从实质上看，它是一种对官僚制的强化和巩固，而不是超越和摈弃，官僚制在本质上并不存在危机。
合法性(legitimacy)是近年来广受学界关注的一个问题，公共行政领域也不例外，但学界对这一问题的探讨，与其说是意味着公共行政的合法性危机，倒不如说是为了避免这种合法性危机。在后现代公共行政的话语理论看来，在美国，对于合法性问题，形成了联邦主义和反联邦主义两种主要的公共行政话语。[11]问题的实质是，在公共行政中应采取什么样的民主形式来实现有效的社会治理，因此它本质上不是对“公共行政”存在地位的诘难，而是对公共行政赋予的托付承载和理想期待。在此问题上，查尔斯·J·福克斯和休· T·米勒认为，倡导和实行“部分人的对话”或“一些人的对话”因符合真诚、切合情境的意向性、自主参与和具有实质意义的贡献等四个方面的判断话语正当性的原则，所以是能体现真正民主的公共的真实话语，这不失为公共行政“合法性”的一个途径。[9](P108-143)但这本质上并非是对“公共行政”的一种替代，它仍然是以对“公共行政”的认可为前提的。由此可见，在后现代公共行政看来，现代公共行政并非是因为存在“合法性”的危机而需要彻底的置换。
学者章伟认为，后现代主义对当代公共行政的冲击和挑战并非完全来自于其先天的批判精神，而是因为西方公共行政面临着一场普遍的精神空虚。自启蒙运动后，现代性在创造了一个又一个的神话的同时，也面临着各种理性的尴尬：战争阴影、能源危机、环境污染、民族与宗教冲突等。[10]笔者认为，这一现象可以称之为理性的“奴役之路”，它恰恰是由理性的反面——“非理性”所造成的，这并不是要否认“理性”，它只能说明理性万能的信念的破产，这种认识本身是在朝向理性的认识方面又迈进了一步。我们不妨从两个方面对“理性”作进一步的分析。
首先，从理性的程度上来分析，诺贝尔经济学奖获得者、美国著名学者西蒙提出了“有限理性”的观点。他认为：由于认知、学识、时间等主客观因素的限制，人类不可能达到完全理性，而只能是处于有限理性状态。这一观点的提出可以说是公共行政哲学认识论上的一次革命。笔者认为，借用“有限理性”的认识论工具，我们可以认为，所谓的“非理性”，其实就是一种“有限理性”，这样一来就可以克服在“理性”和“非理性”的两极之间摇摆的绝对化状态。就现代公共行政的状况来看，虽然社会的快速发展使得其面临多方面的挑战，但问题的解决仍然无法脱离“理性”的框架。
其次，从“理性”的手段来分析，现代公共行政所追求的理性，其实是一种工具性的形式理性，而非实质性的价值理性，也即韦伯所说的“工具理性对价值理性的遮蔽”。韦伯的这一思想被后来的法兰克福学派所继承并发展，这一学派认为，工具理性的肆虐是现代社会各种问题的根源之一。工具理性与价值理性本是人类理性的基本组成部分，同时也是人类理性的两个不同层次，它们是随着科学技术在人类认识自然、征服自然上的巨大成功，才逐渐发生分离，并在实际上前者取代了后者。在价值理性和工具理性二者的关系中，价值理性是体，工具理性为用，工具理性必须以价值理性为导向，价值理性又必须以工具理性为保障，二者应该是相互促进、协调发展的，如果人为地割裂二者的关系，就会导致公共行政的危机化倾向。因此，在对现代公共行政的批判中，学者们所惯常使用的“超越理性”，其实是主张工具理性和价值理性的统一和复归。
综合上面的论述，可以看出，理性主义是公共行政一以贯之的传统，早已成为构筑社会生活的平台。后现代公共行政对现代公共行政的解构，不但没有从根本上消解“理性”，反而使得“理性”的渗透领域更为广泛。也许正是在这个意义上，哈贝马斯认为后现代主义就是一种片刻的狂热，一种寻求文化资源新话语和新源泉时知识分子和艺术的华而不实的虚构。就学界所认同的公共行政的“四大危机”来看，也完全可以在现代公共行政的框架内，通过行政改革的办法加以有效化解。事实上，20世纪七八十年代开始涌起的一浪高过一浪的全球行政改革浪潮，就是化解公共行政危机的实践，它说明现有的危机是完全可以在“现代公共行政”的框架内加以克服的，因此不存在后现代公共行政意义上的“置换”或“替代”。
五
如果从哲学上来对“现代”和“后现代”的关系进行梳理的话，现代主义范式是建立在主体和客体二分的基础上的，而后现代主义范式则是建立在试图消解主体和客体二分的基础之上的，二者的语境显然不同。因此，这两种范式之下的公共行政图景也是不同的。笔者认为，作为一种思维方式的后现代公共行政，其意义在于从批判的角度来建设现代公共行政，而不是要从根本上加以否定和取代。笔者所担心的是，对后现代公共行政理论的盲目推崇和移植，将会给中国的现代公共行政带来挫折和损失。这正如一位学者所说的那样：我们的公共行政研究中存在着本土经验的缺失，只要看一下前些年流行的各种所谓自由主义、保守主义、社群主义话语，它们除了是理论家们的一种自娱游戏之外，有谁切入了真实的中国经验？[12]但愿后现代公共行政理论不再重蹈这一覆辙。
［收稿日期］2006-04-11