我国基础研究经费来源分析及政策建议，本文主要内容关键词为：建议论文,我国论文,政策论文,经费来源论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基础研究作为新知识产生的源泉和新发明、高技术的先导，被视为国家长期技术发展的基础和提升国家经济实力与国际竞争力的重要支撑。根据《弗拉斯卡蒂手册》对基础研究的定义，基础研究活动是指为获得关于现象和可观察事实的基本原理的新知识而进行的实验性和理论性工作，它不以任何专门或特定的应用或使用为目的。本文采用2009年R&D资源清查数据及国际组织有关统计资料，对我国基础研究经费投入和来源进行分析，提出相关政策建议。
1 我国基础研究经费投入情况
1.1 基础研究投入稳定增长，但比重呈下降趋势
《科技规划纲要》提出“到2020年，我国基础研究的整体水平跃身于世界科学大国前列”的战略目标。在这一战略指导下，我国的基础研究投入稳定增加。2009年已达到270.3亿元[1]，比2000年增长近6倍。尽管我国的基础研究经费一直以较快的速度增长，近三年平均增速已达24.5%，与全国R&D经费的增速25.0%基本持平，但是由于近年企业对于试验发展活动经费投入的快速增加，基础研究经费占R&D经费比重并未发生明显变化，基本保持在4.7%的水平(见图1)。
资料来源：参考文献[1]。
图1 基础研究经费的变化趋势(2000-2009年)
1.2 我国基础研究经费投入比重和强度
基础研究是具有重大战略意义的国家资源，重视和加强基础研究已经成为当今世界各国科学技术发展的战略重点[2]。从各国R&D经费的支出结构看(见图2)，主要创新型国家的基础研究经费占R&D总经费的比重多在10%～20%之间，而一些发展中大国，基础研究经费占R&D经费的比重也多超过15%，如俄罗斯和南非的比重在18%左右。相比之下，我国基础研究经费还不足5%，反映出我国在R&D活动中知识创造和原始性创新活动比重偏低。
资料来源：参考文献[1]，[3]。
图2 部分国家基础研究经费占R&D经费的比重
(2008年或最近可得年份)
基础研究经费与GDP的比值被称为基础研究经费投入强度，它是衡量一个国家或地区基础研究经费投入规模和强度的指标。从这个指标看，主要创新型国家基础研究经费与GDP的比值多在3‰以上，一些发展中大国和转型国家也多在1.5‰～2.5‰之间(见图3)。而我国基础研究投入与GDP的比值多年停留在0.5‰～0.7‰之间，说明我国基础研究投入的规模相对于国家经济总量还处在较低水平。
资料来源：参考文献[1]，[3]，[4]
图3 部分国家基础研究经费与GDP的比值(2008年)
1.3 基础研究经费投入与科技经济发展水平不相适应
基础研究是推动科技和经济发展的根本源泉，基础研究经费投入也受一国或地区科技和经济发展水平对其需求的影响。通过对OECD国家以及主要发展中国家或地区的基础研究经费投入强度与R&D经费强度的回归分析(见图4)，我们可以看出，两者呈显著的正相关关系。R&D经费强度(R&D/GDP)代表了一个国家或地区的科技创新能力，同时R&D经费强度还与地区的经济发展水平高度相关。从回归结果看，科技创新能力强、经济发展水平高的国家或地区对基础研究的投入也高，它们要更多依靠原始性创新获取国家竞争优势，反之亦然。按照回归方程测算，目前我国1.7%的R&D经费强度，基础研究经费强度应在3‰左右，基础研究占R&D经费的比值应在18%左右。而实际我国的位置在回归线下方偏离较远，反映出我国基础研究的投入与现阶段的科技创新能力和经济发展水平极不适应。
注：中国为2009年数据，其他国家为2008年或最近可得年份数据。
资料来源：参考文献[3]。
图4 基础研究经费强度与研发经费强度的关系
2 基础研究经费的来源分析
2.1 中央财政科技拨款是基础研究经费的主要来源，地方财政投入极少
以项目形式的支出是基础研究经费支出的主要形式之一。从科技部负责的研究机构的统计看，2009年在研的基础研究课题的支出为49.9亿元，其中来源于政府的资金比例高达94.1%。据此推算①，高等学校和研究机构的基础研究经费绝大部分来源于政府的资助。
从财政支出科目看，科学技术科目下的基础研究科目的支出是基础研究经费的主要来源，2009年国家财政基础研究支出共228.6亿元，其中中央本级财政共支出208.6亿元，占财政基础研究科目经费的91.3%，地方财政支出20.1亿元，只占8.7%。中央财政用于基础研究的拨款占本级科技财政支出的比重为14.5%(见图5)，而地方财政用于基础研究科目的拨款只占本级财政支出的1.6%(见图6)。可见中央财政是基础研究科目经费的主要来源，而地方财政科技拨款中用于基础研究科目经费的比例较低。
图5 2009年中央本级财政科技支出结构。
资料来源：www.mof.gov.cn。
图6 2009年地方财政科技支出结构
从2007年财政收支科目分类改革后，财政科技支出科目中设置了基础研究科目的分类。近5年来，中央本级财政科技支出中用于基础研究科目的支出比例基本保持在14%左右(见表1)。对比美国联邦研发预算看，美国政府长期以来都将对基础研究的投资置于重要地位，2007年的“美国竞争力计划”再次确立了基础研究在国家战略投资中的重要地位[5]。多年来，美国财政基础研究开支占美国研发开支的比重稳定在20%左右，而对应用研究的投入则和基础研究的比例相当(见表2)。相比而言，我国中央财政更偏重于对应用研究的投入，对基础研究投入的比例较低。
2.2 基础研究科目经费中用于基础研究的比例只有六成
从政府财政预算科目的设置看，财政科技支出下的基础研究科目经费应主要用于从事基础研究活动。但从对R&D活动的执行结果统计看，财政基础研究科目经费并不是完全用于基础研究活动，还包括了一部分应用研究活动和少量试验发展活动。如中央财政科技支出中基础研究科目下的“自然科学基金”这个科目，根据科技部对2009年研究机构承担的国家自然科学基金课题进行统计，课题资金60%用于基础研究，35%用于应用研究，5%用于试验发展。又如“重点基础研究规划”科目(主要为973计划项目)，2009年在研的“973”课题资金77%用于基础研究，22%用于应用研究，还有1%用于试验发展。再如“重点实验室及相关设施”这个科目，这部分经费支持的国家重点实验室实际分为三类：以基础研究为主的实验室只占20%左右，以应用基础研究为主的约占50%，以工程科学应用研究为主的约占30%。因此，我们估算基础研究的来源，基础研究科目下的财政拨款只有约60%的经费是用在了基础研究方面，只占全国基础研究经费支出的一半左右，还有近半的基础研究经费则来自财政其他科目中的支出②(见图7)。
图7 2009年我国基础研究的经费来源分布示意图
美国自然科学基金(NSF)是掌管美国科学研究的主要机构之一，它在美国国家科技创新体系中的功能定位主要是从事基础研究。从近年NSF的研发开支看，它用于基础研究的经费比重约在85%左右，基础研究和应用研究的比约为10∶1(见表3)。我国自然科学基金的功能定位和NSF基本相似，但是我国自然科学基金经费中用于基础研究的比例偏低，基础研究与应用研究的比例约为2∶1。
2.3 企业基础研究经费强度极低，与其研发水平不相适应
基础研究是高新技术的源泉，为企业技术进步不断开辟新的方向，同时，企业的研发活动和技术进步又会对基础研究提出大量新的需求，也为基础研究提供新的研究手段和新的方法技术，推动基础研究的发展。我们对OECD国家企业基础研究经费强度与企业R&D经费强度进行回归分析(见图8)，结果表明，两者呈显著的正相关关系，企业创新能力强、R&D投入强度高的国家，它的企业对基础研究支出的强度也高、对原始性创新的需求更为迫切。而2008年我国企业基础研究经费强度仅为0.04‰,因此我国在图中的位置偏离回归线较远，反映了我国企业的基础研究投入与企业持续发展对基础研究的需求不相适应。按照我国企业1.32%的R&D经费投入强度估算，我国企业基础研究经费投入强度合理水平应在0.8‰左右，企业基础研发经费占企业R&D经费的比重在6%左右，而目前我国远远低于这一水平。
注：数据为2008年或最近可得年份数据。
资料来源：参考文献[6]，[7]。
图8 企业R&D经费强度与企业基础研究经费强度的关系
2.4 高校是我国基础研究的主要执行部门，但高校R&D经费中用于基础研究的比例偏低
从基础研究的执行部门看，高等学校是我国基础研究活动的主要执行部门，2009年高校承担的基础研究经费支出占全国基础研究经费的比重达到53.8%，政府研究机构承担的基础研究经费支出占40.9%，其中中国科学院是基础研究的重要执行部门，占全部基础研究支出的24.9%，占研究机构基础研究经费支出的60.8%。企业与其他事业单位的基础研究活动规模很小，仅占全国的5.3%(见图9)。
资料来源：参考文献[1]；科技部研究机构统计调查数据。
图9 2009年我国基础研究经费支出按执行部门的分布
但是从高校R&D经费结构看，与发达国家和几个发展中大国相比，我国高校基础研究经费支出占R&D经费的比重不高。俄罗斯和南非高校基础研究经费占R&D经费比重均超过40%。发达国家中，除韩国接近40%外，多数发达国家在50%以上(见图10)。相比而言我国高校更偏重于应用研究，基础研究的比例偏低，2009年这一比例为31.3%。
资料来源：参考文献[6]。
图10 部分国家高等学校R&D经费按活动类型分布
3 政策建议
3.1 中央财政应提高基础研究投入的比例，适当降低应用研究投入的比例
由于基础研究的特征是不以任何特定应用为目的，因此基础研究成果距转化为现实生产力还有很长的一段距离，基础研究活动对短期内产业、经济、社会发展的影响并不明显，对于多数追逐短期经济效益的企业并没有吸引力。而从长期看，基础研究是一个国家、地区、产业可持续发展的源泉，因此对于基础研究的投入应该是财政，特别是中央财政在科技投入方面一个重要的战略方向。应用研究是以特定应用为目的的科学研究，政府可以考虑利用中央财政的杠杆作用带动地方财政对其增加投入，制定适宜的税收优惠政策刺激企业对其增加投入，这样还可以使科技成果更快地商业化。而目前中央财政投入对于应用研究的比例超过50%，基础研究投入比例不足15%。建议未来五年中央财政适当缩减对应用研究支持的比例，将对基础研究投入比例提高至25%～30%左右。
3.2 地方财政适当提高基础研究投入的比例，大幅提高应用研究投入的比例
在地方财力逐渐增强的背景下，地方财政对科技的投入已经占据国家财政科技投入的半壁江山。但是地方财政的投入仍集中在研发活动的下游和成果产业化阶段。对于经济发展水平较高的地区应考虑增加基础研究投入，为地区的可持续发展储备知识和积蓄人才，同时应考虑更多地增加对应用研究的支持，加快科学研究成果的产出，支撑地方经济发展转型。建议未来五年地方财政科技拨款将对基础研究支持的比例提高到5%～10%，对应用研究投入比例提高至25%～30%左右。
3.3 要提高自然科学基金用于基础研究活动经费的比例，要增加聚焦于国家重大战略需求的“973计划”的财政投入
在国家创新体系建设的总体部署中，自然科学基金和“973计划”是我国两大重要的基础研究资助体系。因此，自然科学基金、“973计划”等重大计划项目在项目资助范围上应主要限定在基础研究领域。建议自然科学基金要将支持基础研究项目的比例提高至80%以上。
自然科学基金对基础研究的资助侧重于支持科学家的自由探索研究，“973计划”则是侧重于解决国家战略需求中的重大科学问题。“十二五”乃至今后相当长一段时期，我国对涉及经济社会发展和国家安全的重大科学问题的研究需求将更加迫切，我们必须加强面向国家重大战略需求的基础科学的部署，以基础理论的源头创新推动技术创新，从而解决制约经济社会长远发展的重大问题。因此建议中央财政进一步增加对聚焦于国家重大战略需求的“973计划”的投入。
3.4 政府要增加直接支持大企业开展基础研究的财政拨款
目前我国企业的研发投入和支出占全国比重已超过70%，企业创新能力不断增强，一批企业已经在全球竞争中站稳脚跟，但同时这些企业也面临着关键核心技术受制于人、原始性创新能力较弱等影响企业持续发展的重大问题。这些企业已经到了对基础研究有较迫切需求的阶段，但是由于面临高强度的市场竞争压力以及自身发展历史短暂、对企业长期持续发展经验的缺乏，它们凭借自身能力还难以有效地组织基础研究活动。实际上我们可以看到，20世纪80年代美国、英国等发达国家政府对企业研发的直接投入占企业研发投入比例一度保持在20%～30%，而新世纪以来，我国企业R&D经费中来源于政府的比重始终在5%以下。从资助方式看，美国联邦政府对企业基础研究的资助，主要通过建立在企业的联邦研发中心进行。因此，国家财政在增加基础研究投入的同时，应考虑以建设企业基础研究实验室、高校院所与企业联合承担国家基础研究项目等支持方式，直接支持一批企业开展基础研究，培养一批有基础研究能力的企业，通过这种方式逐渐提高企业对基础研究重要性的认识，逐步引导企业增加对基础研究的投入。
3.5 要提升高等院校研发活动中基础研究的比例
目前我国高等院校仍是基础研究的主力军，高校拥有丰富的、可从事基础研究的人才资源。由于近年企业委托和联合高等院校开展研发活动的迅速增加，高等院校R&D经费中来源于企业的经费所占比例保持在35%左右，而OECD国家这一指标的平均水平在6%左右，这也从侧面反映出我国财政经费对高校R&D活动的支持力度与发达国家相比还有一定差距。因此这样的投入结构也造成目前高校基础研究投入比例较低。建议政府进一步加大对高校R&D活动的经费支持，且更多地投向基础研究领域，逐步将高校研发活动中用于基础研究的比例提高至40%以上。
注释：
①由于我国目前没有对基础研究、应用研究、试验发展三种活动类型经费来源的统计，只能根据相关数据推算其来源。
②如在教育拨款中，给从事基础研究的老师发的工资，计入基础研究经费中；“985工程”、“211工程”等用于基础研究设施建设的土建费也计在基础研究经费中；在科技支出科目中的应用研究经费、技术研究与开发经费下也会有少量从事基础研究的课题，这部分也计入基础研究经费中，等等。