公共行政学方法论流派争论的焦点，本文主要内容关键词为：方法论论文,流派论文,行政学论文,焦点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－9314(2014)05－0044－06 一、问题的提出：公共行政学方法论流派及其争论 20世纪40年代，以赫伯特·西蒙(Herbert Simon)为代表的实证主义和以德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)为代表的规范主义就公共行政学是否是科学、公共行政的本体论、认识论和方法论等方面展开了旷日持久的争论。20世纪80年代以来，公共行政学方法论的争论更为激烈，1979年罗伯特·丹哈特(Robert Denhardt)针对西蒙的理性实证方法，将批判方法论引入公共组织的研究中，引发了实证方法论和后实证方法论之间的争论。在公共行政研究方法论激烈争论的同时，也有学者提出公共行政方法论整合的思路。比如：1986年杰·怀特(Jay White)提出用后经验论哲学(postempiricist philosophy)整合公共行政研究的实证、诠释与批判三种取向。[1]斯托林斯(R.A.Stallilngs)则认为成功的研究应该整合经验主义传统的量化研究与现象学传统的质性研究。[2]中国台湾学者江明修、颜良恭等人则使用科学哲学的“范式”理论探讨了公共行政的多元方法论及其整合问题。 上述关于公共行政方法论的争论将公共行政学的方法论流派由实证主义和规范主义的对立拓展到实证、诠释与批判取向的差异和融合。遗憾的是将公共行政学的方法论流派归结为实证主义、诠释主义和批判主义，仅仅是将公共行政学作为“社会科学”，忽视了西蒙强调的公共行政学亦是“人工科学”或“设计科学”的思想。更无法回应20世纪30年代以来公共管理“评估研究”方法与范式的争论。为了能够全面反应公共行政知识的全面性和方法的多样性，本文在哈贝马斯知识类型学思想的基础上，将公共行政知识分为技术控制旨趣的公共行政知识、理解和诠释旨趣的公共行政知识、批判和反思旨趣的公共行政知识。其中技术控制旨趣的公共行政知识可以进一步细分为科学发现类知识、技术设计类知识和评估类知识。据此，按照公共行政知识类型的差异将公共行政研究的方法论流派分为五大流派。下表列出了这五大流派的主要特点和分歧。
公共行政学一百三十余年的发展过程中，各个方法论流派之间展开了多角度、多层次、多回合的争论。这些争论看似分歧丛生，斑驳陆离，但一直围绕五个焦点问题展开：第一，公共行政学探讨对象的本质是什么？第二，公共行政学的核心议题是什么？第三通过什么途径获得公共行政知识？第四，行政学是科学还是职业？第五，公共行政学的学术规范是什么？ 二、公共行政学所探究对象的本质是什么？ 围绕“公共行政学所探究的本质是什么”这一问题，不同的流派对公共行政普遍原则的看法不一，从而展开了以下争论： 1.普遍原则的提出。寻求“普遍法则”或者稳定的永恒的“真理”是科学研究的目的，行政学诞生之时就具有典型的“科学”取向。就其本质而言，威尔逊的思想是技术设计学派的思想，但是随后的学者将威尔逊寻求普遍性政府结构的思想标以“科学”的标签，正如威洛比(W.F.Willoughby)所言：“在行政学中，存在着某些基本原则，这些原则具有普适性，就像那些表征任何科学的原则一样”。厄威克(LyndallUrwick)亦认为：“就像存在着某些支配者桥梁建造的工程原则一样，存在着某些支配着出于各种目的的人际交往的原则。”[3] 2.诠释主义对普遍原则的挑战。以达尔、沃尔多为代表的学者从政治哲学的途径对“行政科学”提出了挑战。达尔认为“我们与一门公共行政科学还相去甚远。公共行政科学是不可能的，除非(1)规范价值的地位被清楚地确立了；(2)公共行政领域中的人性得到了更好的理解，且人的行为更具可预测性；(3)有一批比较研究，从这些研究中，我们可能发现超越国界和特定历史经验的原则和通则。”[4]达尔开辟了从历史、文化、价值、制度等方面对公共行政展开研究的路径，这一路径在沃尔多那里得到了发扬光大。 3.技术设计学派对普遍原则的质疑。作为公共行政技术设计学派的代表人物，西蒙从“行政原则”的相互矛盾出发，对行政原则提出了挑战。西蒙在1946年发表的《行政谚语》中对传统公共行政中的原则进行了解析，认为这些普遍原则的自相矛盾之处，使人们在决策的时候陷入了无所适从的困惑。西蒙认为传统的行政学的普遍原则只不过是“行政格言”，并不是建立在科学方法论基础上得出的知识成果。基于此，西蒙将行政科学区分为理论的行政科学和实践的行政科学两类。前者在于对有组织的群体中的人类行为方式进行描述，可以称之为行政社会学；后者旨在为实现行政目标采取相应的具体行动，可以称之为实践行政学。[5]西蒙在《管理行为》中阐明了理论的行政科学应该遵循逻辑实证主义的方法论原则。他在《人工科学》中阐明了实践的行政科学属于“人工科学”的范畴，应该遵循技术设计的逻辑。 综上可知，早期的公共行政学对“普遍法则”的界定存在多重含义，至少包括以下三种：普遍的价值和伦理规则，即人们共同遵守和认同的价值前提。第二，普遍的规律，即行政现象中普遍必然的联系。第三，普遍的人际规则，即普遍适用的制度规则、组织结构、技术手段。达尔和沃尔多从政治哲学的视角，尝试寻找公共行政的普遍价值和伦理规则。西蒙则理清了作为科学发现的普遍原则和作为技术设计的普遍原则。正如西蒙所言：公共行政学过去多年的发展表明，它吸收了这两种变革的成果。”[6] 三、公共行政学的核心议题是什么？ 公共行政研究的议题非常广泛，切斯特·纽兰德(Chester Newland)将公共行政研究描述为：“该领域的研究基本上是乱七八糟的大杂烩。”[7]对此，悲观派会忧心重重地说：“如果公共行政学一直未能就其范畴(boundary)与核心(central core)达成共识，不仅有认同危机，更将沦为仍在寻求学科的地位的科目(subject)。[8]乐观派则坚持“在公共行政理论的恰当方向方面，还是存在着相当的一致性，尽管这种一致性有时并不非常明显。”[9] 悲观派的担忧来自公共行政领域长期存在的西蒙途径和沃尔多途径的分歧。以西蒙为代表学者将公共行政研究的核心议题界定为理论取向的行为科学和应用取向的人工科学；以沃尔多为代表的学者则将主张任何有关公共部门的议题，都是研究的兴趣，核心的议题是民主行政和行政的规范基础。 乐观派的信心则来自对双方分歧共同点的认识，尽管双方对公共行政核心议题的界定方面存在根本的性质上的区别，但是公共行政毕竟是一个人类活动的领域，这一领域犹如大象一样，分歧双方都陷入了“盲人摸象”的尴尬。不过学者们尝试在这一活动领域中体现人类的基本价值，发现这一领域的基本规律，改善这一领域运转机制是共通的。这种共通性促使综合派在更高的层面对公共行政研究进行综合。丹哈特认为，将公共行政的相互独立的理论连接在一起的，是试图在民主责任感的框架下建立一种以对人类行为的实证主义理解为基础的理性行政理论。[10]约翰·怀特(John D.White)和盖伊·亚当斯(Guy Admas)则认为公共行政学的本质是技术理性的宏大叙事，试图将工具理性和价值理性完美融合。[11]也有学者从“大问题”的角度探讨公共行政的议题，尝试从公共管理的大问题出发整合公共管理研究议题、方法和实践。[12] 事实上，公共行政的核心议题是多面的，这些多面向之间并不存在截然对立的矛盾。公共行政知识本身就是科学发现类知识、技术设计类知识、评估类知识、诠释类知识和批判类知识的多面体，寻求更高更为统一的公共行政研究方法论并不困难，但重要地是清晰地认识公共行政方法的多元性，“多”与“一”从来都是矛盾统一的。 四、获得公共行政知识的途径是什么？ 既然对公共行政学探究的对象存在差异，那么不同学派获得公共行政知识的途径也存在差异。在公共行政学历史上，早期的公共行政研究都使用经验主义的方法获得公共行政的普遍知识。20世纪40年代经验主义方法受到了西蒙主张的逻辑实证主义方法的挑战，使公共行政学分化为纯粹科学和人工科学。与西蒙同时代的沃尔多等人则主张通过政治哲学的途径获取公共行政价值、规范类知识。20世纪70年代，实证、诠释和批判，成为公共行政研究的三大主要途径。 传统的公共行政学使用经验主义的认识论和方法探究行政实践中的普遍原则，其基本方法是实验法和归纳法，通过实验、实践和经验观察，从经验中归纳和总结出提高行政效率的普遍原则。威尔逊认为通过历史比较可以发现有用有效政府的相似结构。为了寻求最优的、有用有效率的政府结构，传统公共行政学者将目光投向了费雷德里克·泰罗(Frederick W.Taylor)的管理科学、亨利·法约尔(Henry Fayol)的工商管理和韦伯的组织理论。罗纳德·怀特(Leonard D.White)于1926年出版的《行政学导论》，威廉·魏洛比(William Franklin Willoughby)于1927年出版的《行政学原理》，约翰·费富纳(John M.Pfiffner)于1946年出版的《行政学》在当时被称为三大行政学教科书，这三本教科书系统地阐述了“行政的普遍原则”。 西蒙认为传统公共行政学的普遍原则没有清楚地区分价值和事实，其所谓的普遍原则仅仅是行政格言。为此西蒙建议用逻辑实证主义作为纯粹的行政科学研究的方法论基础。同时西蒙提出了人工科学的概念，将人工科学的方法作为应用性行政科学的方法基础。 1952年沃尔多对西蒙的观点提出了批评，并引发了西蒙和沃尔多的争论。这场争论反映了沃尔多倡导的政治哲学途径和逻辑实证主义之间的分歧。20世纪70年代理查德伯·恩斯坦(Richard Bernstein)明确提出，包括公共行政学在内的一个较健康的社会科学研究，应是包含了实证、诠释、批判等三种方法。公共行政学的方法进入多元发展的时代。[13] 五、行政学是科学还是专业？ 行政学诞生之初，行政学家们一直努力使行政学具有“科学”的性质，行政学家应该像科学家那样，寻求行政现象背后固定不变的法则和规律。在这种试图将行政科学化信念的驱使下，早期的行政研究者以寻求行政的普遍原则作为最终的目标，并建立了行政学的知识体系。早期行政一般原则到底是经验规律的普遍原则，还是价值规范的普遍原则，抑或是人际沟通的共识，这些问题并没有得到清晰的说明。这种定位的模糊性，引发了西蒙和达尔、沃尔多等人关于行政学是职业还是科学的争论。 20世纪40年代中期，西蒙指出传统行政学的科学化努力所形成的“行政原则”是非常含混且充满矛盾的“格言”，并不能算作真正的“科学”。科学应该建立在严谨的方法基础上。西蒙指出逻辑实证主义是行政科学方法论的基础，逻辑实证主义主张事实陈述和价值陈述是两类完全不同性质的陈述，科学仅仅关心事实陈述的部分。西蒙将仅仅关心事实陈述的行政学研究命名为“纯粹的行政科学”。 针对西蒙提出纯粹行政科学的观点，达尔、沃尔多等人并不赞同，他们认为，行政学不能排除历史、文化和价值的影响，达尔指出：“要成为公共行政“科学”，还有一段漫长路途要走。[14]沃尔多则区分了严格的科学和宽松的科学。严格的科学强调数学在科学中的作用，能否用数学公式来表达对经验规律性的认识似乎是衡量一个学科“科学性”的标尺。[15]宽松的科学等同于“知识”或者说“经验知识”来使用的，即指关于经验的规律性的系统的信息。社会科学是宽松意义的科学而不是严格的科学。如果将“学科”看作是一种具有一套连贯而协调的理论的知识性事业，那么公共行政学便不是一门学科而且也许肯定不会成为一门学科。因为公共行政学还缺乏一致的意见；而另一方面，知识的进步，又不能够等待完美无缺的定义和完全一致的意见。在此基础之上，沃尔多直接对针对西蒙的观点，认为公共行政不是一门科学性的学科，而是一种专业(profession)。“我们尝试一种专业的形式，尽管实际上这个专业并不存在，而且在任何一种严格的意义上也许都没有存在的希望或意图。”“专业观点或专业地位是唯一的一个足够宽泛和灵活的选择，它可以容纳我们各种不同的兴趣和目标，同时它又是足够坚定的和易懂的，可以提供关于方向和目的的某种一致性和某种意义。它内涵丰富，包含有用的提示与命令，这对研究和讲授公共行政的学术界以及实践公共行政的政府部门都有很大意义。与任何其他一种进路相比较，这种思路在公共行政的理论与实践所开展的更广阔的环境里，能带给我们更多的东西。” 下表列出了西蒙和沃尔多的分歧和共通之处：
公共行政学应视为某一学科之次级领域(subfield)、或是应用学科/科际整合(applied discipline,interdiscipline)，或是政策专业(policy profession)，或是广博学习焦点(focus of study)，还是专门学科(specialization)，均未有共同见解，因此直接影响着公共行政学教育的目标与内容。[16]事实上，公共行政学应该根据公共行政知识类型的差异，寻求适当的方法，提升对公共行政活动的认知、诠释、行动和反思能力。沃尔多和西蒙的争论表面上存在分歧且针锋相对，但是从公共行政知识类型的角度而言，西蒙强调科学发现类和技术设计类知识，沃尔多则强调诠释类和批判类知识，知识类型的差异导致的方法论的差异，这些差异并非是非此即彼的关系，而是互补的关系。 六、公共行政学的研究规范是什么？ 与公共行政研究对象的本质之争、研究的途径之争、科学与专业之争相呼应，公共行政学研究的学术规范到底是什么？学者们亦展开了激烈的争论。1.以实证主义作为标准对公共行政成果进行评估和反思。1984年麦克库迪(H.E.McCurdy)和罗伯特·柯丽瑞(Robert E.Cleary)使用实证主义的六项标准评估1981年在美国大学的142篇公共行政学博士论文，评估结果是悲观的，结果显示这些论文都缺乏严格的研究设计，有一半的论文的目的不是寻求因果关系，仅21％使用研究设计符合效度标准。[17]同年麦克库迪(H.E.McCurdy)和罗伯特·柯丽瑞(Robert E.Cleary)进一步指出，多数公共行政学论文均不符合定量研究方法的要求，并呼吁减少个案研究方法的数量，寻求合适的方法论。1986年约翰·怀特(John D.White)使用实证主义标准对1981年与1984年公共行政学博士论文进行了评估，结果显示“大部分的论文研究不符合实证主义的标准。半数的研究不属于科学研究的范畴。很多研究论文在摘要中没有说明方法论和理论框架。所有论文研究创造的知识，仅少量被出版和传播。1986年佩里(J.L.Perry)和科瑞莫尔(K.L.Kraemer)对1975年到1984年在《公共行政评论》(Public Administration Review)上发表的论文进行了评估，结果显示；公共行政研究具有实用性的特色，不再像自然科学那样具有累积性，并且缺乏适当制度的支持。[18]1990年休斯顿(D.J.Houston)和德里万(S.M.Delevan)使用了研究目标、研究设计和统计技术三项指标对六份公共行政相关的杂志进行了评估，结果显示公共行政并没有发展出累积性的知识基础。[19]1992年罗伯特·柯丽瑞(Robert E.Cleary)对1981－1992年的博士论文进行了评估，结果显示博士论文的质量有所提高，但仍旧存在诸多问题。[20] 诸如此类的研究还有很多，其共性是使用实证主义的方法论对论文的研究质量进行评估。评估的标准一般包括研究的目的是否是寻求变量间的因果关系；是否经由规范的研究设计以确保研究的效度；是否提出了研究假设并进行检验；是否采用了统计分析的技术等。尽管使用实证主义的标准对公共行政研究成果进行评估的结果是悲观的，但也从另一个方面反映出公共行政知识的多样性：公共行政知识并不全属于科学发现类知识，因此实证主义仅仅是获致公共行政知识的一种方法。公共行政研究除了生产科学发现类知识以外，还生产技术设计类知识、评估类知识、诠释类知识和批判类知识，生产这些知识的方法论框架与实证主义存在诸多分歧，如果无视公共行政研究知识类型的多样性，而仅仅单用实证主义的单一标准评价公共行政研究成果，难免得出大多数公共行政研究成果都不符合规范、质量低下的结论。 2.实证主义的通则化、理论化与个案研究的情境化、实务化之争。当学者们热衷于实证主义方法标准评估公共行政成果而陷入悲观的时候，作为实务和行动的公共行政方法论开始引起了学者们的探讨。强调公共行政知识是科学发现类知识的学者主张实证研究的客观化、通则化和理论化。与此相对，强调公共行政知识是行动和实务的知识的学者则主张非实证主义的个案化、情境化和实务化。比如拉尔夫·哈莫尔(Ralph P.Hummel)强调“说故事”(story－telling)的研究方法。[21]理查德·博克斯(Richard C.Box)强调个案研究、诠释研究和批判研究。[22]玛丽·贝利(Mary Timney Bailey)则主张案例研究是公共行政最合适的研究方法。[23]盖伊·亚当斯(Guy Admas)强调历史和情境研究。玛丽·贝利(Mary Timney Bailey)则在《物理学家使用案例研究吗？对公共行政研究的反思》(Do Physicists Use Case Studies? Thoughts on Public Administration Research)一文中指出，个案研究是连接公共行政理论与实务之间的差距的适当方法。 总之，实证主义的通则化、理论化与个案研究的情境化、实务化之争打破了公共行政研究评价标准和方法论单一化的局面，推动了公共行政研究方法的多元化和融合。 3.公共行政研究方法的多元化和融合。公共行政研究中科学与行动、事实与价值、通则与案例的争论，促使学者们从社会科学研究方法论流派的高度对公共行政研究的方法论展开深入的反思，公共行政研究实质上是一个多面体，在这个多面体中，实证主义、诠释主义和批判主义作为主要的侧面，共同支撑起了公共行政知识的大厦。1986年约翰·怀特(John D.White)就提出了采用后经验论哲学(postempiricist philosophy)，整合实证、诠释与批判三种研究途径。[24]1992年盖伊·亚当斯(Guy Admas)倡导吸纳诠释研究和批判研究的传统，以结束实证主义方法论的霸权，形成开放的研究环境。[25]1994年盖伊·亚当斯(Guy Admas)和约翰·怀特(John D.White)等人进一步发展出了更为周全的公共行政研究质量评估标准，该标准包括：架构、明显的瑕疵、理论与实务的关连性、议题的重要性、全面性的质量测量等方面。总体而言，公共行政研究已经在知识增长、方法论标准和研究规范等方面走向了一个更加开放、更加多元和更加融合的时代。 目前公共行政中的技术设计类研究、评估类研究、诠释类研究和批判类研究缺乏像实证主义那样明确的方法论框架和学术规范。从公共行政知识类型入手，加强知识类型的研究，并在制定专门规范的基础上，形成更具普适性的一般标准，也许是促进公共行政研究繁荣和融合的合理路径。 ［收稿日期］2014－09－24
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