调整政府间责任关系 进一步推进农村义务教育体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,农村义务教育论文,关系论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“分级管理，以县为主”的改革有很大成效但仍然面临诸多问题
在过去相当长时间里，中国农村义务教育体制的基本特征是以乡、村为责任主体，表现为义务教育经费主要来自乡级财政和农民集资，义务教育的组织、管理责任也主要由乡、村承担。20世纪90年代以后，这一体制在实践中已经无法维持，其中最核心问题是乡、村逐步失去了支持义务教育发展的基本能力。一方面是受农村经济徘徊、税制改革以及综合支出压力等多方面因素影响，乡、村经济能力及对义务教育的投入能力逐步下降，另一方面，义务教育自身的成长要求又带来了资金需求的持续增长，致使农村义务教育投入不足的矛盾持续加剧，很多地方逐步陷入主要依靠集资、摊派、举债等不合理手段维持义务教育发展的局面，所带来的矛盾和问题也越来越严重。
针对传统以乡、村为责任主体的体制所面临的日趋严重的困境，同时基于农村税费改革（试点），对规范乡、村收支，保护农民利益的要求，国务院于2001年5月29日颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，明确对以乡、村为责任主体的农村义务教育体制进行改革，“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。改革的实质性内容是将对义务教育的投入责任以及重要人事管理责任由乡级政府移交给县级政府。乡级政府的责任削减为按照规定筹措并向县级政府缴纳教育统筹资金；村级组织则主要与乡级政府共同承担维护学校治安和安全、动员适龄儿童入学等责任。
这一制度调整的积极意义非常突出。与乡、村相比，县级政府一般具有更强的财政能力，可以使农村义务教育发展建立在更加坚实的经济基础之上，可以缓解过去普遍存在的一县之内因经济发展不平衡导致的义务教育发展不平衡，也为农村税费改革消除了许多现实障碍。从改革后的实践看，成效也很明显。过去普遍存在的教师工资拖欠问题有了明显的好转，多数学校得以正常运转，一些相关的社会矛盾也有所缓解。
尽管成效值得肯定，但必须看到，“以县为主”的农村义务教育体制仍然面临诸多问题。
首先是相当一部分县级政府缺乏足够的财力。由于经济发展不平衡，中国相当一部分县，特别是中西部以农业为主的县长期存在财政能力薄弱的问题。从目前全国的情况看，财政收不抵支、必须依靠上级财政转移支付维持运转的县大约占总数的1/3。很多县，包括部分能够维持自身收支平衡的县，财政状况通常也只能做到维持县本级的人员供养及机构运行；依靠县级财政调整支出结构，加大对教育的投入，总体上来看余地并不大。而这些县，往往也就是过去以乡、村为责任主体时，义务教育面临困境的县。一个简单的逻辑推理是：如果改革前县级财政没有富余的财力，乡、村两级普遍存在义务教育的资金缺口，则该县义务教育经费肯定存在总量不足问题；现在将义务教育的统筹层次提高到县一级，只是将乡、村的资金缺口集中到了县级财政，总量不足问题并没有真正解决。
国务院决定已颁布三年，目前仍有相当数量的县尚未实施县级统筹，其主要障碍就是上面所说的县级政府财力不足。从实施了县级统筹的地方来看，也有不少地方是勉强维持，往往只是保了教职工的工资，而保证不了其他方面的经费。许多农村中小学的正常运转仍难以维持。鉴于财务上的压力，一些地方开始采取一些所谓的“变通”措施，例如县财政统一发放的教师工资，只包括国家规定的标准工资，其余政策规定的补贴往往不发，或仍然要求乡、村或学校自筹，各种不合规的收费仍大量存在。显然，如果默认这些“变通”政策，税费改革以及农村义务教育体制改革的预期目标将大打折扣；而要求地方严格执行有关的改革规定，相当一部分地区的财力不足问题则会凸现，并有可能带来更突出的矛盾。
其次是现行的转移支付体制还不足以充分解决矛盾。对于实施“以县为主”的体制后部分县所面临的经济困难，国务院决定提出，要通过调整财政体制和增加转移支付的办法予以解决，重点是农村中小学教师的工资问题，这一思路无疑是正确的。但从现实情况看，目前的转移支付体制还难以承担上述重任。
中国现行转移支付制度分为一般性转移支付和专项转移支付。后者包括工资性转移支付及针对民族地区的转移支付。专项转移支付在计算方式、实施办法以及转移数量等方面大都保持基本稳定，与一般性转移支付一样，发挥了财力均等化的作用，强化了落后地区的财力，稳定了包括教育在内的地方公共事业。但需要强调的是，目前一些地方所面临的问题，正是在实施了一般性转移支付，以及工资性转移支付和民族地区转移支付后出现的。因此，除非对现行转移支付体制进行大的调整，否则，难以解决目前农村义务教育中存在的经费缺口问题。
除一般性转移支付，以及具有均等化财力作用的工资性转移支付和民族地区转移支付外，中央政府以及省级政府通常还都有其它专项转移支付。比如涉及到农村义务教育问题，有用于农村中小学危旧房改造以及其他改善办学条件的专项转移支付等。问题在于：第一，目前农村义务教育的资金缺口总量很大，而上述专项转移支付所能提供的支持力度有限，不足以解决总量矛盾。第二，农村义务教育的资金短缺并非暂时性问题，而是一个较为普遍且长期存在的问题，而上述专项转移支付一般只提供临时性的经济支持。第三，上述专项转移支付通常针对特定目标，比如目前实施的主要是针对教师工资拖欠和学校危旧房改造的专项转移支付，而许多地方农村义务教育面临的并非是单一问题。除教师工资拖欠、学校基础设施薄弱外，许多农村中小学还面临日常运转经费严重短缺等问题。
第三是其他方面的体制改革滞后。还有一个需要重视的问题是，这些年来，影响农村义务教育发展的因素除财力不足外，因缺乏合理规划导致的摊子过大、人事制度改革滞后以及就业压力导致的教职员队伍过分扩张、盲目追求高标准等问题也很严重。但总体上看，这些问题在实施“以县为主”的体制调整过程中没有得到足够的重视。很显然，如果这些问题得不到很好解决，其对农村义务教育发展的影响也是非常突出的。
总之，从2001年开始实施的农村义务教育体制调整，具有明显的进步意义，但仍然面临严峻的挑战。要彻底解决农村义务教育领域存在的问题，还需要进一步的改革与探索。
二、世界各国发展义务教育的基本经验是各级政府合理分担责任
在义务教育发展问题上，我们应当考虑中国国情，但一些最基本的国际经验也值得我们学习和借鉴。从世界各国的情况看，在全球192个国家和地区中，已有170个国家和地区实施了义务教育。虽然这些国家的义务教育体制之间存在或大或小的区别，但也有很多的共同点。
首先，义务教育的组织和管理责任由各级政府共同承担。通常，义务教育的发展目标和规划、义务教育内容及组织实施办法等都是由中央政府来制定，具体的组织实施及管理责任则交给地方政府。
其次，义务教育的经费基本都是由各级政府财政分担。世界各国的义务教育经费分担体制大体上可以分为三种模式。一是集中模式，经费主要来自于中央政府。二是相对集中模式，经费主要来自于省、州、邦等高层级地方政府。三是分散模式，经费主要来自于基层地方政府。虽然模式各不相同，但以下几点值得关注：第一，尽管上述三种模式倚重于不同层级的政府，但本质上都是分担体制，只有极少数国家完全依靠单一层级的政府拨款。第二，诸如美国、德国、印度、日本等国，一般都实行相对集中的分担模式。第三，部分采取分散模式的国家，虽然投入主要依靠基层政府，但其前提是中央政府实施了较强的一般性转移支付。也就是说，这种模式是以地方财力的大致均等化为基础的。
第三，各级政府间的责任分工有规范化的制度保证。从其他国家特别是西方市场经济国家的情况看，任何一级政府的权力、责任和义务以及彼此之间的关系都非常明确。例如在义务教育经费方面，每一级政府承担哪一方面的经费责任及具体数额，不仅有严格的预算基础，而且有具体的计算规则。其中，一些国家采取不同层级政府承担不同用途经费的方式，如法国、德国、日本、俄罗斯等国家按不同经费项目分担责任：教师工资通常由中央或高层级政府负担，学校基本建设和经常性运转经费则由基层政府负担。美国等国家则以（州）政府确定的生均经费基础水平为依据，采取上级政府向下级政府直至学校按照特定计算公式进行定额补助的方式。无论是分项分担还是以生均经费基础水平为依据的定额补助，不同层级政府分担的经费责任都非常具体，基本上不存在讨价还价的问题。
三、中国农村义务教育的核心问题是政府间责任关系不合理
考虑义务教育自身的规律，并与国际上的普遍做法相比较，中国农村义务教育的核心问题是政府间的责任关系不合理、不规范，尤其表现在义务教育投入体制上。
地区间经济发展的不平衡，地方政府间财力水平差距大，是中国的基本国情。在这种情况下，要想保证农村义务教育有稳定的经费来源，以及在不同地区间大致均衡的发展，高层级政府分担投入责任极为重要。但在事实上，农村义务教育投入一直以基层政府为主，实施以县为主后虽有所改善，但本质上仍属于分散模式，这可以说是农村义务教育无法走出困境的根本原因，也是中国教育投入占GDP比重长期偏低的重要因素。
最值得关注的问题是省级政府在投入问题上责任不足。省级政府在中国的政府层次上一直占有极为重要的地位。不仅理论上的责任重大，绝大多数省级政府财力集中程度远远高于基层政府。根据分税制后的事权划分，省级政府有责任来保证自己辖区内各项公共事业的正常运行。然而在农村义务教育问题上，绝大多数省级政府并未发挥其应有的作用，其角色在很大程度上只是一个“二传手”，即向下传达中央政府要求，转移分配中央下达的各种形式的转移支付资金，或最多再按照中央政府要求提供部分配套资金。当县以下地方政府在义务教育方面面临困境时，通常都没有制度化的解决方式和手段，或要求基层政府自己解决，或将矛盾上交给中央政府。
省级政府没有充分履行自己在农村义务教育上的责任，使得中央政府逐步陷入被动和尴尬的境地。如果中央在分税制划定的事权范围之外，直接承担农村义务教育的投入责任，不仅面临财政能力问题，在操作上也存在很大的困难，投入效果无法保证；如果不承担投入责任，依然依靠县级以下政府，势必要面对许多地区农村义务教育陷入困境的事实。
实际操作中，中央政府特别是中央财政最终变成了“救火队”，投入责任仍主要依靠县级及县级以下政府，局部地区出现问题时，中央政府不得不提供各种专项资金加以解决。虽然缓解了很多矛盾，但这种责任分担方式保证不了农村义务教育的稳定，也无法保证投入效率。
四、调整政府间责任关系，建立相对集中型义务教育投入体制
综上所述，要使农村义务教育走出困境，基本出路只能是对各级政府之间的责任关系进行全面调整。
在义务教育组织管理方面，按照义务教育法以及其他有关的各种制度规定，中央政府负责提出基本发展目标和规划，确定教学制度、内容和标准，基层政府特别是县级政府承担具体的组织实施和管理责任。这一体制总的来说是符合义务教育规律的，应当继续坚持下去。今后的问题是需要对这一体制进一步完善。所以，不同层级政府间责任关系调整的核心应当集中于投入体制。
近来，强调中央政府加大投入，甚至要求中央政府直接承担贫困地区义务教育投入责任的呼声很高。但在事实上，由中央政府直接承担义务教育投入责任或直接面对县级政府实施转移支付体制是不现实的。中国幅员辽阔，有2000多个县及县级市，农村中小学的数量高达数十万所，基础信息分散在基层，不仅难以集中，而且难得准确。由于信息不对称，由中央政府直接承担义务教育投入责任或直接面对县级政府实施转移支付体制显然是行不通的。即使中央政府掌握了足够准确的基础信息，对一个政府层级较多的大国来说，绕过中间层级政府，由中央政府和县级政府直接分担责任，也不符合政府管理的一般规律，容易引发其他方面的矛盾。
有鉴于此并考虑到其它大国的经验，一个比较可行的选择是从目前的分散型投入体制逐步过渡到相对集中型投入体制。
首先，应全面强化省级政府的义务教育投入责任。既然发展义务教育是各级政府的共同责任，省级政府也不能例外。另外，中国不仅存在大区域间的发展不平衡问题，各省之内的发展不平衡问题也很严重。因此，强化省级政府的义务教育投入责任无论从哪个角度讲都实属必要。根据前面的分析，省级政府也具备履行这一责任的财力。就全国绝大多数省份的情况看，以人均财力为标准，省级政府财力远远高于县级政府，提高省级政府对农村义务教育的投入比例，不会对省级财政构成太大压力。此外，省级政府管辖范围内的县级政府数量不算太多，长期以来，多数省份省以下的政府间财政关系也都直接到县，有比较可靠的信息和预算基础。从具体操作与管理的角度讲，强化省级政府的义务教育投入责任也具备可行性。
其次，县级政府必须继续承担一定比例的投入责任。强化高层级政府的投入责任，建立相对集中型的投入体制并不意味着县级政府可以摆脱责任。一方面，县级政府作为基层政府，组织发展包括义务教育在内的基础性社会事业是其无法回避的基本职责，也是其作为独立财政层级的基本要求。另一方面，义务教育是必须分散组织的社会事业，涉及到校舍建设及维护、人员工资发放、日常教学活动等诸多方面，财务支出内容繁杂，如果基层政府不承担投入责任，完全依靠高层级政府，在操作上也很困难。
第三，在各层级政府之间逐步建立合理的投入责任分担机制。如前所述，国际上流行的分担方式大致有两种，一种是分项分担投入责任，另一种是按照生均经费基础水平，由上级政府对下级政府直至学校进行定额补助。比较而言，分项分担更为规范，彼此间的责任更为明确，但对预算管理的要求也更高。按照生均经费基础水平定额补助办法的优点是其工作量较小，可以较好地利用现行以县为主的体制基础，不足之处是讨价还价的余地较大。我们的意见是采取分步走战略，在制度建设初期采取定额补助方式，作为长期目标，应逐步过渡到分项分担方式。在操作上，各省首先要根据义务教育发展的目标和基本要求，以保证教师工资发放、学校正常运转和义务教育适度发展为前提，确定生均经费基础水平。以此为基础，根据各县教育发展需求、实际财力等因素，确定省级财政的分担数额。同时根据县级财政增长情况、学生及教师数量变动情况，形成规范的调整机制。在此基础之上，随着预算管理水平的逐步提高，再向分项分担模式过渡。
第四，中央政府的义务教育责任，应更多地通过对省级政府的一般性转移支付方式来体现。采取强化省级政府责任、建立相对集中型的投入机制，并不意味着中央政府对义务教育不承担经济责任。但中央政府责任应更多地体现在对省级政府的一般性转移支付上。即通过强化一般性转移支付，确保省级政府发展包括义务教育在内的各项社会事业的基本财政能力。鉴于中国地区间差异过大、偶然因素较多，除主要通过一般性转移支付确保地方发展义务教育的基本能力外，中央政府可以列出少量专项资金，处理可能出现的特殊问题，并对义务教育的发展方向进行探索和引导。
在农村义务教育改革与发展问题上，投入体制是最关键的问题，但并不是唯一的问题。事实上，影响农村义务教育发展的因素还有很多，要想使农村义务教育事业获得健康、稳定发展，相关领域的改革也必须同步推进。