建立地方公债制度的探讨，本文主要内容关键词为：公债论文,制度论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方政府发行公债，在我国始终是一个敏感话题。人们不敢触及它，因为《预算法》规定，地方财政不许打赤字；人们回避和否定它，因为中央国债已令人头痛，地方政府再举债岂非要负债累累？由于“谈债色变”观念依旧，往往把发行地方公债视为洪水猛兽。1998年开始，中央政府为扩大内需而实施积极财政政策，增发国债用于加快基础设施建设等方面，并将增发国债中的一部分转借地方政府，目的在于既保证债务规模的控制，又满足地方政府基础设施建设需要；既达到扩大财政调控经济、刺激投资需求的力度，又不突破“地方不许发债”的规定。
然而，市场经济条件下财政管理的客观规律告诉我们：地方政府公债是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分税制体制下各级政府应有的财权。这是几乎所有实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。目前，我国已初步建立起划分事权、财权、税收权的分级财政体制，赋予地方政府举债权也属必然。从我国财政运行的现实矛盾看，各级地方政府面临艰巨的基础设施建设任务，但又缺乏必要的筹集资金的能力和权力。按照市场经济条件下政府财政职能的客观规定性，这些建设均为各级政府应当提供的公共产品，所谓地方财政份内的事。然而，由于目前我国政府间事权划分不清，财政职能不明确，特别是普遍性财力匮乏，各级地方政府基本无力提供上述公共产品。有些地方无奈地继续“欠帐”，有的则不切实际地“把公共产品推向市场”。此乃中国经济转轨时期典型的财政职能缺位现象！
实际上，不管是否允许地方政府发债，他们已经自觉不自觉的、明里暗里、直接或间接地借了大量债务，名曰“多元化融资”。因为地方政府要搞建设，尤其是各地普遍存在基础设施、市政公用事业欠帐过多。政府应做的事，却无财力支持，地方只好“正道不通走邪道”。地方政府不得不以各类公司、基金的名义“合法”融资，或以各种集资、摊派等手段“合理”借钱。尽管有些基础设施和公用事业建设项目可通过市场运作收回投资，但绝大部分经济效益不明显。这些所谓的融资借款项目，不管是否经由财政部门担保，其最终责任承担者都必然是各级地方财政。结果造成了地方政府显性和隐性借债剧增、债务管理失控的局面，成为爆发政府债务危机、乃至引起国家财政危机的潜在因素。
目前，地方政府通过暗中举债来逃避中央政府和地方人大的监督管理，在毫无约束的情况下，地方政府官员追逐“政绩”的短期行为，造成滥用权力大肆借债的恶果。包括地方政府、公用企事业单位借债在内的“民间隐性债务”，长期外在于中央政府的统计和监管，已成为诱发和加剧国家债务危机、金融危机的重要原因。这一点，已被韩国、马来西亚等亚洲国家金融危机中暴露出来的残酷事实所证明。对此，我们在全国防范金融危机的今天岂能坐视不察？
因此，全面清理、整顿、规范地方政府融资已刻不容缓。从长远看，行之有效的办法就是：按照市场经济体制的客观要求，逐步建立规范的地方政府公债制度，允许地方财政发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金，以取代目前五花八门、多头管理、无序失控的“政府融资”。在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，通过国家法律明确规定地方财政的发债资格、规模、方式、范围及偿债机制，既有利于各级财政把“该管的事管起来”，实现财政职能的强化和到位，又有利于规范地方政府融资管理；既有利于真正实现“一级政府、一级财政”，按分税制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各项财权，又有利于中央对各级政府债务的全面监管，有效避免债务危机和财政风险。
借鉴国外地方政府债券制度的经验，综合中国国情，我们认为，中国地方政府公债制度应具有：发债规模的可控性，举债主体的选择性和债务用途的专项性。近期地方政府公债应定位为大中城市市政建设公债；从长远看，待条件成熟后逐步扩大发债主体范围，使县以上地方政府拥有发债权。
1 地方公债是政府公债体系重要组成部分
地方公债是政府公债体系的重要组成部分，是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方社会公益事业发展和经济建设的需要，依法向社会发行的债券。
分税制是市场经济条件下通行的处理政府间财政关系的基本形式。按其基本要求，地方各级预算经常性收入由本级的税收、服务性收费和中央（上级）补助组成。以上收入不能满足需要时，允许发行地方债券，用以弥补基础设施建设支出。可见，举债权是分税制赋予各级政府应有的财权之一。
现代政府财政管理中，“分权”、“放权”的趋势日益明显，地方政府承担着越来越重的支出任务。按照政府间事权划分，中央政府提供以国家为整体利益的公共服务，而地方政府则在服从国家整体利益的前提下，主要对本地区居民的利益负责，提供以本地区为主体利益的公共服务，如基础教育、医疗保健、环境保护及其它公用事业建设等。随着社会经济的发展，许多与地方居民直接相关的公益事业不断扩展，政府支出规模也随之扩大。特别是地方政府往往面临一些临时性的、超过该年度正常财政收入规模的巨额支出。在这种情况下，举债就成为地方政府筹措建设资金，缓解资金供需矛盾的一种有效方式。事实上，这完全符合公共产品的受益原则，因为这类支出的行政效果可延续至将来，以后年度的居民也能分享到。所以举债筹集所需资金，用以后年度的财政收入来偿债，实际上就是由以后年度的居民负担其应负担的部分。
地方债券种类较多，大致可分为两类：“一般责任债券”和“收益债券”。前者为“纯公共产品”项目，即项目本身难以收回投资，这类债券以地方政府的经常性财政收入作担保，其信誉度较高。后者属“准公共产品”项目，即项目建成后有一定收益，原则上可通过项目本身的收益还本付息。此类债券的发行是以项目将来的收入作担保，资信相应较低而收益率较高。
实际上，地方债券都是以政府信誉作保证的。作为公债体系的组成部分，地方政府债券与国债一样，具有安全可靠和固定收益的特点。同时，它与国债又有区别。首先由于举债主体不同，地方债相对于国债，除信誉度方面有差距外，还有发债规模、债务用途、发行和推销方式等方面的差别。其次，地方债在品种、期限、流动性和收益率等方面具有一定优势。特别是由于建设项目一般与地方居民生活、工作环境密切相关，因而更能得到地方单位和个人的关注。
2 建立地方公债制度的必要性和可行性
长期以来，发达国家和许多发展中国家都在一定程度上通过发行地方债券来增强地方政府筹集资金的能力。而我国由于各种原因，一直不允许地方政府发行公债。这带来了许多矛盾，也是与分税制财政体制的基本要求不相适应的。实际上，在我国逐步推行地方政府公债制度不仅是必要的，也是完全可行的。
2.1 完善分税制、全面落实地方政府应有财权的客观需要
我国目前财政体制仍属不彻底和不规范的分税制。政府间事权分工不清、财权划分不明确，各级政府“自己的事”还难以“自己做”。特别是按我国分税制设计，地方政府征税权限和范围相对狭小，且课税能力和潜力有限，现有收入根本无法满足政府支出需要。即地方政府在现有体制下难以解决自身的财力问题，所以通过举债筹集必要的建设资金，是地方政府自主理财的客观需要。在彻底划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，当属财政体制改革深化的重要步骤。
2.2 强化财政职能、缓解各级政府财政困境的必然选择
我国财政面临的困难主要是：财政职能弱化，严重缺位；各级财政财力拮据，收支矛盾尖锐化；债务负担沉重，且全部由中央财政承担。摆脱财政困境的有效办法之一，当是逐步建立地方公债制度。允许地方财政发债，既可有效解决地方公用事业建设资金来源，让财政“把该管的事管起来”，又可缓解中央财政债务压力，真正实现各级政府“自己的事自己做”。采取由中央政府发行特殊公债，再转借地方政府的办法（如1998年增发1000亿元特殊公债中500亿转借给地方政府，1999年增发600亿元中有300亿转贷地方），实属无奈之举，非长久之计。
长期困扰城乡社会经济发展的一个制约因素是基础设施薄弱、公用事业建设欠帐过多。这既是存在的问题，也是刺激经济持续发展的一个突破口。地方政府通过举债筹集资金，既解决了地方建设资金不足问题，又给其辖区内的事业带来繁荣，创造新的投资与就业机会，并为以后政府收入增加打下基础。
2.3 统一政府债权、强化债务管理、防范政府债务危机的现实要求
为了筹集基础设施、公用事业建设资金，地方政府普遍采取“多元化融资、多头借款”的政策。结果几乎所有政府部门及其所属企事业单位，都可以政府名义筹集资金。其中相当一部分地方自觉不自觉地采取变相发债形式。由于缺乏规范管理，形成无序、失控的局面，债务危机潜在因素日趋严重。
目前，各地基础设施建设资金来源包括：财政预算内的少量安排；专项基金及其它预算外资金安排；向政策性银行、商业银行等金融部门贷款；国际金融机构和外国政府贷款；向所属企事业单位借款；吸收引进外资及国内外来投资；向所辖区域内单位、团体和居民个人集资、摊派等。
政府融资方式包括：以土地使用权、城区开发经营权置换，向开发企业或社会融资；通过公用设施有偿使用，由经营性公司负责项目的建设、使用和管理；内部债券性质集资；政府财政担保借款等。
融资主体包括地方政府所属信托投资公司、国际信托投资公司、开发公司等非银行金融机构，政府公共管理部门及其成立的各类公司。
资金来源及融资方式多样化、融资主体多元化，无疑加快了地方基础设施建设步伐。但由于缺乏规范化、法制化管理，存在着诸多问题：过度依赖借款，融资结构失衡；竞争性与非竞争性领域不分，政策性与非政策性项目不分，管理落后，效益不佳，风险剧增；缺乏统一政策，连地方政府本身都无法控制和把握融资总规模，更不用说中央政府对债务全面监管；财政部门完全处于被动局面，各类融资项目，即使经由财政部门担保，也是被动执行政府行政命令而已；只管借，不管还，借债主体责任不清，缺乏偿债机制，给各级财政带来巨大的债务压力，特别是给后任政府留下沉重包袱；乱集资、乱摊派，企业单位和居民不堪重负，怨声载道。
2.4 有限度、有选择地发行地方公债的条件完全具备
就公债管理而言，中央财政已有多年发行和管理债务的经验。特别是东南亚国家金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能。这为地方财政部门统一发行和管理地方公债打下了基础。地方公债无论在发债市场、发行对象、债务消化能力等方面都已具备了条件。居民储蓄存款迅速增加，为地方公债发行提供了广阔的市场空间。而且由于地方债券建设项目往往与居民切身利益相关，其发行和推销更能得到当地单位和居民的响应和支持。在资信度上，地方债券居于中央国债与企业债券之间。作为一个新的投资品种和手段，它为地方投资机构和居民个人提供了新的投资机会，必将受到广大投资者的欢迎。
总之，从目前国债占CDP比重较低，但占中央财政收入比重较高的现实出发，运行一些资信较好、经济实力较强的地方政府适当发行地方债券，既可以减轻中央财政负担，又有利于加强地方政府的责任，发挥地方积极性。
3 我国地方政府公债的选择性和限定性
地方债与国债的一个重要区别是其选择性和限定性，即发债主体、债务适用范围、发债方式等都有一定的限定性，需经过严格选择。特别是对于一个发展中大国来说，各地社会经济发达程度不一，无论发达还是欠发达地区的地方政府，都有明显的发债冲动。所以精心选择、严格限定发债主体及债务用途范围，是建立地方公债制度的一个关键。这也是保证我国地方公债可控性的基础。
3.1 选择和限定举债主体
并非所有地区、每级政府都能发行公债。要从国情出发，选择适当的发债主体范围。要对申请发债的地方政府实行严格的审查制度，依法确定举债主体资格。从我国实际出发，第一步可考虑允许部分大中城市发行地方债。条件成熟后，再逐步推广到县级以上地方政府。
要确立这样的原则，即鼓励有条件、有能力的地方加快发展，而不是完全根据地方需要，主要目的不是支持困难地区发展。所以，可以把地方政府发债主体范围定为：中央直辖市、计划单列市、省（市、自治区）辖市、沿海、沿江开放城市、著名旅游城市及其它具有一定规模的开发、开放城市。在此基础上再确定具体的资格条件，例如：地方经常性预算平衡，至少三年内未出现过财政赤字；有良好的资信，能及时履行各项支付义务，不存在拖欠债务等等。
3.2 对地方债适用范围的限定
除绝对不能用于“吃饭”外，地方债也不能用于竞争性领域经济建设项目支出。而只能投向地方基础设施、公用事业建设项目。这完全符合财政逐步退出竞争性领域的职能转换原则的要求，这一原则对地方财政尤其重要。具体范围包括：城市道路、新区开发和旧城改造、上下水管网、煤气、文化教育和医疗保健设施、环境保护设施等。另外，地方发债不能搞借新还旧，当年债务收入只能用于新的建设需要。
至此，可以对我国地方政府公债作出初步定位——“大中城市市政建设公债”。这与大部分国家的地方债券相似，如美国地方债券即称“市政债券”。
4 我国地方政府公债制度的可控性
确保我国地方公债制度的可控性，关键在于依法制定严格的审批制度和债务监管体系。
4.1 “先立法，后发债”
首先必须制定《公债法》和《地方公债法》，并对现有的《预算法》和其它财政法规进行相应修订。在以国家法律形式确定地方政府发债权的同时，对发债主体资格，每年的发债申请、审查和批准，发债方式，地方债适用范围以及偿债机制建立等作出严格规定。
4.2 按统一债务管理的原则，在中央财政部门设立公债委员会，负责全国地方债务的监管工作
除年初审查、批准各地总的发债规模外，还要对地方公债发行、使用、还本付息等进行监督和检查。在此基础上，对各地债券进行必要的信誉评级并适时公布，以促使地方严格遵守法律规定，保证良好的发债业绩。
地方债的申请、计划、发行、管理及还本付息等，由地方财政部门统一负责。
4.3 中央政府严格掌握和控制各地发债规模，地方政府发债必须报经中央政府审批
具有发债资格的城市，年初向所在省（市、自治区）提出发债申请，各省经初步审查、汇总后报请中央政府批准。财政部会同国家发展计划委员会，对各省上报的地方公债申请进行严格审查和综合平衡，根据国家宏观经济调控的总体要求、国家公债计划以及各地发债能力和实际需要，确定并下达各省发债规模。各省经过平衡后，向具有发债资格的城市下达具体的发债数额。
4.4 地方人大对当地政府发债进行审查和监督
地方人代会对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。这是控制地方政府短期行为和滥发公债的重要保证。根据上级批准下达的发债额度，地方财政部门负责制定具体的地方债务计划，包括新债发行、使用方案及旧债还本付息等，由市政府连同当年地方预算草案一并提交地方人大，审查批准后方可实施。
4.5 建立可靠的偿债机制
规定地方财政必须建立专门的偿债基金，除地方所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年年初做预算时必须按一定比例安排公债的还本付息支出，而且新发债务收入不能用于偿还旧债。中央财政部门地方债务管理委员会，可对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督检查，并将检查结果作为评价各地地方债券资信的重要条件。
5 地方政府公债与中央政府国债的协调性
地方债与国债相互联系、互为补充，但由于一定时期内社会闲置资金有限，如不从制度上明确二者之间的协调关系，发债时就可能出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。借鉴国外经验，我们应坚持两项原则：
第一，保证中央国债优先原则。强调在债券发行的规模、时间及发行和推销方式等方面要保证中央国债优先原则。时间上先国债，后地方债。规模上确保国债，兼顾地方债。发行和推销方式上，国债可采取包括公募在内的各种方式，发行后可适时上市流通；地方债则只允许有条件的地方公募发债。如规定经济较发达、知名度高、信誉好的地方政府可公募发债，其余地方只能私募发债，由发行人指定的金融机构和其它单位组织认购。地方债原则上不上市流通。
第二给予地方公债必要的政策扶植。根据国外地方政府债券管理的经验和通行的做法，由于地方债相对于中央国债在资信度上有差距，为利于地方债的发行和推销，一般要在债券利率及税收政策等方面为其提供优惠和照顾。如日本规定地方债收益率可略高于国债，美国则规定对地方债收益免征、减征所得税。在我国目前的情况下，应当规定地方债券利率略高于国债。
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