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党的十四届三中全会《决定》提出“建立多层次的社会保障体系”，并指出我国“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄性积累保障”。党的十五大进一步提出建立以养老、医疗、失业保险和社会救济制度为重点的社会保障体系，这为社会保障制度改革指明了方向，明确了任务和重点，同时也为社会保障制度改革的试点工作提出了新的要求。因为社会保障体系的建立是一项十分复杂而浩繁的社会系统工程，涉及面广，政策性强且利益格局调整阻力大，需要循序渐进，必须在试点的基础上推广，在推广的过程中完善。国际上，一些国家社会保障制度改革与发展的历史有几十年甚至上百年，仍有些问题尚未解决，还在不断改革完善。我国在这方面才刚刚起步，需要解决的深层次问题和矛盾很多，需要走的路还很长，在许多方面和领域都还需要进行探索和试验，必须进行社会保障制度综合改革的试点。党的十四届三中全会《决定》提出“建立多层次的社会保障体系”，并指出我国“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会 互助、个人崐储蓄性积累保障”.党的十五大进一步提出建立以
下面，我就社会保障制度综合改革试点工作的特点、原则、任务以及要求谈几点认识。
一、当前社会保障制度综合改革试点的特点
当前进行的社会保障制度综合改革试点，是在我国经济体制改革经过20年探索实践并取得举世瞩目的辉煌成就的背景下，在养老保险、医疗保险、失业保险、城镇最低生活保障等社会保障制度诸项目改革取得重要进展的基础上开展的，和过去其他项目的改革试点相比，具有一些新的特点。
第一，从起点看，社会保障制度综合改革试点是在社会主义市场经济体制基本框架已经确立，社会保障制度改革的方向、目标、原则已经明确的条件下进行的，试点是围绕建立社会主义市场经济体制这一根本目标而全面展开的，是对社会保障制度改革目标、原则的具体实现形式和途径的试验和探索，这和改革初期某些试点只是“摸着石头过河”的情况不同，可以说，这是更高层次上的一种试点、试验。
第二，从内容看，社会保障制度综合改革试点要触及的是深层次的矛盾，要解决的是深层次的问题，因此，必须靠制度创新和机制转换，从制度上根本解决问题，而不应像改革初期国有企业改革那样，通过扶持、松绑、放权、让利等手段解决问题。
第三，从方式看，社会保障制度综合改革试点要求综合配套、整体推进，而不是像过去那样搞单项突破。只有综合配套，才能既防止单项改革“孤军深入”而造成改革效益被抵消的现象出现，又减少改革造成的震荡，保持社会稳定，促进改革的全面深化和协调发展。
第四，从试点成功的保障看，社会保障制度综合改革试点靠的是机制优势、体制效应，而不是靠政策优惠和特殊扶持。靠特殊优惠政策搞试点，是温室养花，难以探索和培养出具有普遍适用意义的新体制、新制度。过去常常有这样的情形，即“一搞试点就成功，一经推广就失败”，其深刻的教训就在于此。诚然，改革是需要付出一定的成本和代价的。这种成本在改革初期小范围试点的情况下，可以靠制度外的优惠政策支持，但在改革全面深化和普遍推进时，就不能再靠吃“偏饭”，改革成本问题只能靠制度本身解决。因此，试点必须立足于平等竞争，致力于制度创新，依靠新制度、新体制的效应，解决改革中出现的问题，既保证综合试点工作的顺利进行，又为面上整体推进改革积累经验，创造条件。
把握当前社会保障制度综合改革试点的新特点，走出靠优惠政策进行试点的认识误区，增加对试点工作的自觉性、主动性和创造性，是在新形势下搞好试点工作的思想基础和重要前提。
二、社会保障制度综合改革试点工作的原则和任务
建立适应社会主义市场经济体制的、有中国特色的比较完善的社会保障体系，是一项从无到有、创新性、开拓性极强的事业，为了搞好综合试点工作，需要把握综合试点的基本原则和主要任务。
开展社会保障综合试点工作的基本原则：一是正确处理好改革、发展和稳定的关系。在处理改革和发展的关系问题上，关键是使试点工作紧紧围绕建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度来展开，一切服务于建立新制度，一切服务于发展。在处理改革和稳定的关系问题上，关键是要在维护稳定的前提下来把握改革的力度和步骤，既要有科学合理的改革目标，又要有切实可行的实施步骤；既要考虑企业和广大职工的实际承受能力，又要充分考虑改革中出现的各种困难和问题，要密切结合经济生活中的下岗、再就业等热点和难点问题，综合配套，协调解决。
二是正确处理好重点突破和整体推进的关系。这是改革的一种工作方法，是局部与全局的关系。没有重点突破，就不可能有整体推进；反之，没有整体推进和协调发展，重点突破就会受到种种制约，难以成功，甚至有了改革成果也难以巩固。综合试点之所以以城市为单位进行，就在于一个城市能做到综合配套、整体推进，能够率先突破旧体制、建立新体制。
三是正确处理好社会保障制度改革与其他改革的关系。社会保障制度是一个国家重要的经济社会制度，是社会主义市场经济体制的主要环节，同时又是深化国有企业改革、理顺分配关系、完善宏观调控体系、促进社会稳定的重要保证和配套改革。要通过加速推进社会保障制度改革，解决国有企业兼并、联合、破产、改制中出现的职工安置与分流、离退休人员的生活保障等问题，促进国有企业的改革、改组、改造和加强管理。要通过深化社会保障制度改革，保障人们的基本生活需要，调节社会不同群体之间的收入分配，进一步理顺收入分配关系，推动收入分配改革。要通过不断完善社会保障制度，逐步积累社会保障基金，为加强中央的宏观调控和资源配置能力服务，从而促进宏观改革。
社会保障制度综合改革试点的任务是按照党的十四届三中全会《决定》确定的关于社会保障制度改革的目标、原则和党的十五大关于建立、健全社会保障体系的总体部署，勇于探索，大胆创新，综合配套，整体推进，为加快改革步伐，早日建立适应社会主义市场经济要求的、具有中国特色的社会保障制度，摸索经验、创造条件。
第一，从具体项目内容讲，当前综合试点的任务是，牢牢抓住养老保险、医疗保险、失业保险制度改革和建立城镇居民最低生活保障制度四个重点，立足已有基础，全面深化、快速推进改革。同时，要加大工伤保险、生育保险，以及社会福利、优抚安置和农村社会保障制度改革的力度，不断总结经验。
在养老保险制度改革方面，各综合试点城市要按照国务院新出台的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定精神，做好新老制度的平稳过渡，积极研究解决新老制度并轨中的“中人过渡”等问题；逐步扩大城镇企业职工基本养老保险的覆盖面；有计划地提高养老保险基金的统筹层次；加强对养老保险基金的管理；积极发展企业补充养老保险，在有条件的行业或城市率先进行规范性的试点；加快探索机关事业单位养老保险制度改革步伐。
在医疗保险制度改革方面，在国办（1996）16号文件确立的目标、原则的指导下，各试点城市一定要从当地的实际出发，积极进行探索创新，根据前段时期的试点情况看，当前需要重点探索如何合理确定基本医疗，以及企业医疗保险的筹资比例、个人负担比例；如何实现个人帐户与社会统筹相结合，要从实际出发，探索“结合”的具体形式和途径，真正发挥新制度的激励和制约机制；如何提高医疗保险的覆盖面、统筹层次和互济能力；如何对基本医疗保险基金进行科学、有效的管理；如何深化医疗机构的改革，如何在合理补偿的前提下，加强对医疗机构的制约；如何实现企业医疗机构的社会化；如何解决困难企业的参保问题。
在失业保险制度改革方面，要把失业保险的覆盖面逐步扩大到城镇各类企业职工；要拓宽失业保险基金的使用范围，包括将一部分基金用于支持企业安置富余人员；要把推进失业保险和实施“再就业工程”有机地结合起来——也就是要把政府创造更多的就业机会与提高劳动者的就业能力有机地结合起来，这是我们兴办失业保险的一个鲜明特点，失业保险基金的使用要有利于促进再就业；建立预防高失业率的风险基金。
在建立城镇居民最低生活保障制度方面，综合试点城市也要先行一步，尽快建立起这项制度并逐步使之规范化、完善化。要把建立最低生活保障制度和社会救济制度整体改革、失业保险制度改革、扶贫解困以及“送温暖”工作有机地结合起来，统筹谋划，衔接配套，逐步使之制度化。
第二，从建立多层次社会保险体系的目标讲，综合试点的任务是，以建立和完善社会基本保险为核心，同时积极兴办企业补充保险和鼓励个人参加商业性保险。当前和今后一个时期，根据我国实际情况，开展企业补充保险探索的重点领域是养老和医疗保险两个险种，应加快研究政策扶持和税收优惠问题，对个人参加商业性保险，应给予积极引导和鼓励。
第三，从保证社会保险基金良性运行的角度讲，综合试点的任务是建立一套科学有效的社会保险基金的征缴办法和体系，并使之制度化、规范化，探索解决困难企业筹资难的问题；加强个人帐户和社会保险基金的日常财务管理，降低管理成本，提高管理效率；完善社会保险待遇发放等的社会化服务体系；强化社会保险基金运作的行政、法律和社会监督，确保基金的安全和增值。
第四，从社会保障管理体制讲，综合试点的任务是，根据党的十四届三中全会《决定》确定的社会保障管理体制的改革目标和党的十五大关于深化改革的总体部署，按照政事分开，决策、管理、营运、监督分离的原则，理顺社会保障管理体制，实现制度统一、政策规范、管理法制化、监督有力。从这些年的实践看，迫切需要建立统一的社会保障管理机构，主要管理养老和医疗保险。
三、对开展社会保障制度综合改革试点工作的几点要求
第一，必须在思想上对试点工作高度重视，做到认识到位、领导到位、力量到位。认识到位，希望试点城市党政主要领导一定要进一步解放思想，统一认识。社会保障制度改革的进度，决定着全面改革的深度、经济发展的速度和社会稳定的程度。有了这样的认识，就能自觉地、坚定不移地推进社会保障制度改革。领导到位，要求进一步加强领导，坚持党政“一把手”负全责，分管领导具体主抓。当前，我国经济体制改革已经进入了建立新体制的攻坚阶段，涉及方方面面的权力和利益调整，问题更复杂、矛盾更尖锐、难度更大、任务更艰巨，没有强有力的领导、组织和协调，改革将难以迈出实质性步伐，难以取得实实在在的效果。力量到位，要求把各有关部门的力量组织起来，形成合力，同时还要组织全社会力量，调动一切积极因素，支持、参与、推动改革。改革是与广大群众利益密切相关的事业，只有得到群众的支持和拥护，只有广大群众的积极参与，才能保证改革的顺利进行。
第二，必须通盘谋划，通力协作。社会保障综合试点城市的最大优势和根本特点，就是它的系统性、整体性和配套性。单单针对某个或某些行业或企业，单单致力于社会保障的某个或某些项目的改革，单靠某个或某些部门组织实施，是难以完成这项宏大而艰巨的系统工程的。因此，各部门必须密切配合，加强协调，坚决杜绝部门之间相互扯皮、推诿。要充分发挥体改部门的综合协调作用。
第三，必须重在操作，重在组织实施。试点要有好的试点方案，更要注意实际操作、实施，不能坐而论道，不能对改革方案争执不休而延误时日，失去了改革的大好机遇。实践是最好的老师，通过实践，不但可以校正方案中的不足或缺陷，而且可以深化我们的认识，统一大家的思想，锻炼队伍，提高水平。
第四，必须大胆地试，大胆地闯。搞试点的，一定要敢闯敢干，而不能畏首畏尾。要边学边干，掌握试点的主动权。我这里有句话“敢为天下先，甘当铺路石”，希望能成为搞改革的同志们的座右铭。
第五，必须不断总结经验。试点不是目的，而是手段和措施。试点是为了积累和总结经验，是为了发现问题和解决问题，是为了深化对新体制、新制度的认识，深化对客观规律的认识。从这个意义上讲，试点是过程，就是我们“认识——实践——再认识——再实践”的过程，也是一个不断探索试验，不断总结经验的过程。有关方面要加强这方面的工作，可以定期和不定期地召开试点经验交流会，也可以通过“简报”等形式及时介绍、交流各试点城市的工作进展情况、好的做法、经验和建议，并适时进行引导、规范、完善和提高，确保试点工作健康有序、扎实有效地向前推进。
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