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人是社会经济活动的主体，因此人的行为构成所有行为的基础。任何社会科学研究都回避不了对人的行为的分析与解释。其中，对政府行为的分析也需以政府人分析为基础。所谓政府人，狭义上可理解为履行一国之行政公务的人员集合，即行政管理者；广义上可理解为一国所有履行国家职能的人员集合。长期以来，由于受各种因素影响，我们对社会主义制度下的政府人行为研究很不够。改革开放后，学术界对政府行为的理论研究有了长足进展。但是，当前国内理论界存在一种倾向，即不加批判地将西方公共选择理论拿过来，将西方经济学有关“经济人”的假设运用于政府人行为分析。这种分析由于正值改革开放以来国内政界腐败案例剧增而似乎获得了有力的证实。然而，这种分析在理论上是不科学、不正确的，以此指导实践必然是有害的。它尤其不适用于社会主义制度下的政府行为分析，社会主义制度下的政府人应是公共人。
一、将经济人假设运用于政府人行为分析的谬误
在西方经济学中，所谓经济人假设，是指从事社会经济活动的当事人都以理性方式追求自身利益（或效用）最大化。利己性和理性（或有限理性）是经济人行为的两个基本特征，其中利己性是经济人的灵魂。对这种经济人假设的不科学性，我们曾经做了论述[1]，这里不想再大段重复这些论述。但鉴于要说明将经济人假设用来分析政府人行为的不科学性，这里有必要进一步指出：
第一，经济人假设是违背历史唯物主义常识的。在历史唯物主义看来，人性的善或恶并不是天生具有的，而是后天养成的。所谓人的自私性或无私性，是在具体的社会经济诸多条件下形成的。这应当说是历史唯物主义中“老掉牙”的命题。关于自私不是人的本性，马克思曾有过如下论述：自爱与爱他人是人的本性中的两个方面；自私不是生存概念，而是社会概念，自私是私有制的产物；把人的本性看成是自私的，在思想上犯了片面性的错误。片面性之一是只看到社会生活中那些自私自利的人，忽略了那些不自私自利的人；片面性之二是只看到人的低级生理需要，看不到人的高级需要。自然科学和社会科学的不断发现，尤其是人类学、心理学和管理学的不断探索，都证明了这个历史唯物主义真理。世界上并不存在抽象的人性，人性都是具体的，这个具体就是环境条件约束性。私有制条件下塑造了人的自私特性，公有制条件下塑造人的无私特性。经济人假设如果说成立的话，也是由于私有制度的塑造。支持经济人假设的人们不顾及这些具体的社会经济诸多条件，硬性认定人与生俱来就是利己的，追求个人利益最大化，这显然是不科学的。尽管他们对此进行了百般辩解，甚至在理论上做了精致的梳妆打扮，也不能掩饰其假设在对人性基本认识上的非科学性。
第二，经济人假设是建立在形而上学基础上的。现实生活中的确存在着许多自私自利的人群，但这种事实并不足以支持经济人假设的科学性。经济人假设实际上是对现实生活中部分人群的行为做了片面抽象，这种抽象否定了人的多种阶级性和丰富的社会内容，忽视不同的阶级意识与不同的阶级地位的对应关系。把一定社会经济条件下的人的行为看成是固定的、简单模式化的，把人的行为描述成线性的、单一化的。经济人假设就像是看到太阳东升西落于是就推定地球为平面一样，属于一种对复杂的社会经济现象的简单认定，单纯地描述现象的外部联系。如果事物的现象与本质是同一的话，科学分析也就没有存在的必要了。
第三，经济人假设在信奉者那里实际上已经成为一种宗教信仰。为什么迄今为止仍然还有那么多的人（其中不乏学术精英（注：但至少不包括诺贝尔奖获得者、制度经济学代表人物科斯。他曾经说过：“大多数经济学家都作这样的假设，即人是理性地追求效用最大化的。在我看来，这个假设既没有必要，也会引人误入歧途。……当代制度经济学应该从人的实际出发来研究人，实际的人在由现实制度所赋予的制约条件中活动。”（罗纳德·哈里·科斯·论生产的制度结构[M].上海：上海三联书店，1994.348-349.））不顾反驳经济人假设的种种事实和理由，依然执著地相信经济人假设，并不断地套用经济人假设去解释错综复杂的社会经济生活呢？这不由得令人想到马克思分析商品世界时提到的“商品拜物教”。信奉者自己是以经济人自居的，因而在推断他人行为时，自然也是用经济人尺子来衡量的。尽管经济人假设有一些实证分析，但如果一种社会经济分析离开全面性和客观性而变成一种笃信，这种分析还称得上是一种科学分析吗？
然而，西方经济学与政治学的交叉分支学说——公共选择理论还是把这种靠不住的命题拿来分析政府人行为。当然，产生于西方资本主义社会的理论也有符合实际反映其实践的一面。在公共选择理论没有产生之前，一般说来，西方经济学在对待政府人行为认识上还是简单的，假定任何政府基本上企图最大限度地对社会发挥某种福利功能，并不认为政府人是经济人。但是自20世纪50年代末以来，以邓肯·布莱克、戈登·塔洛克和詹姆斯·M·布坎南为代表的公共选择学派“则改变了这种情形……公共选择学选用了一种模型，在其中，选民、搞政治的人和官员们被设想为主要是为一己私利而行事的。这样就有可能运用来自经济学方法论的分析手段。”[2]将西方经济学的经济人假设运用于西方政治市场分析，就像西方经济学运用经济人假设分析西方经济市场一样，具有一定的真实性和经验性。但是由于运用的是没有完全科学性的命题，因此对资本主义制度下的政府人行为解释未必十分准确，对社会主义制度下的政府人行为解释就更不足信。
根据公共选择理论，政治市场的参与者和经济市场的参与者并没有什么差别。政治家参与政治活动并不是出于高尚的利他动机，而是根据自利原则行事，不仅注重从公共决策行动中可能获得的利益，也关心自己所要花费的成本。政治家和政府官员在政治市场上追求着自身的最大化利益（如权力、地位、威望、享受……）。因此，像经济人那样，政府人主观上关心的是自身利益最大化。所不同的是，传统西方经济学还多少承认个人利益和公共利益的矛盾共存，而公共选择理论则根本就不承认存在着公共利益，如同布坎南所说：“对公共利益这种说法我是不赞同的。既然独立的个人有其自己的利益，那么，公共利益之说在我看来就是无稽之谈了。”[3]
这样一来，政府人无论处于什么地位，不管是国家领袖、政治家，还是政府中的一般公务员，他们的行为动机都一样，都以自身利益的最大满足为目标。按照这种逻辑分析，我们必将引申出如下一些命题：
1.在政府中，所有人以个人利益为第一，集体利益为第二，最后才是按国家利益的原则行事，世界上根本不存在全国各族人民利益忠实代表的革命党人。然而，这不是幼稚的希望，就是别有用心的歪曲。
2.独立的个人有其自己的利益，公共利益纯属无稽之谈，更没有什么人民公仆之类的政府官员，政府并不能作为公共利益的代表，而只能是某些政治集团和个人追求自身利益最大化的场所。但是，这样的政府还值得人民的信赖吗？人民自然不会选择这样的政府。
3.由于政府人的自利性，以及政府人与非政府人之间最基本的关系是基于利益与自利的交易，因此政府人的腐败就是不可避免的，是无法运用各种手段来消除的。公共选择理论正是以此来证明所谓“政府失灵”的。但是，政府人真的就会无可挽回地腐败吗？至少世界上一些国家的经验和我国历史上的一段经历表明不是如此。
由以上分析可见，经济人假设运用于政府分析，必将引申出与当前我国实际不完全符合的结论，也必将引申出与我国占主导地位的社会意识形态相违背的结论，会导致对社会主义国家执政党及其政府的不信任程度加深，经济人假设涉及了基本政治立场问题。由此可见，经济人假设是不科学不正确的假设，以此运用于政府人行为分析当然也是不科学的，甚至是有害的。
二、社会主义政府人的角色定位
既然用经济人假设来分析政府人的行为是不科学的，那么我们应当用什么假设来替代？要选择出符合实际的政府人假设，需要对政府人在社会经济活动中的角色进行定位。角色定位在科学研究方法论上属于规范分析，但这种规范分析是以一定的社会经济条件为前提的，是以大量的实证分析为基础的。
一般说来，处于一定社会经济条件下的个人具有现实性和具体性。个人的现实性和具体性表现在任何个人都不是脱离物质生产活动的个人，一方面他是物质生产活动的参加者和承担者，另一方面又受现实的物质生产方式的制约。个人总是同一定的生产方式联系在一起，即总是和生产力发展的一定水平及特定的生产关系联系在一起，既不能脱离个人的活动去谈生产力和生产关系，也不能在生产力和生产关系之外去谈个人的活动。现实和具体的人不仅是物质生产活动的承担者、创造者，而且也是一定的政治和精神活动的承担者、创造者，人不仅与生产力和生产关系的矛盾运动联系在一起，而且与经济基础和上层建筑的矛盾运动联系在一起。因此从根本上说，所谓人的利己性或利他性，应当在这些矛盾运动关系条件下去理解。在以生产资料私有制为基础的生产关系的社会里，有占有生产资料并据此剥削压迫劳动人民的阶级，就会有损人利己、自私自利的思想和行为；在阶级矛盾十分激烈的时候，以一个阶级利益的利己性对抗另一个阶级利益的利己性就显得十分明显。但是，在以生产资料公有制为基础的社会里，个人利益、集体利益、社会公共利益三者在本质上是一致的。只有实现了公共利益、集体利益，才能更好地实现个人利益，个人利益必须通过增进公共利益和集体利益的途径来实现。在这种条件下，某个人的利己性要服从于利他性，因为个人追求利益（效用）最大化的必然结果是他人利益（效用）的最小化。为此，公有制社会专门做出了一系列的制度安排来避免个人利益与集体利益和公共利益之间的对抗与冲突。在注重集中统一领导的计划经济条件下是这样，甚至到了比较注重个人作用和利益的市场经济条件下也是如此。
作为执行国家专政职能和社会经济管理职能的政府人，不可能脱离社会公共利益去追求所谓政府人自身的利益（效用）最大化。如果去追求个人利益（效用）最大化哪怕只是一天，这种政府人都面临着被制度安排予以惩处的可能性。在资本主义制度中，占据统治地位的利益集团是不能容许自己利益的代理人违背集团利益去追求个人利益（效用）最大化的，政府人的个人政治命运也是同他所代表的那个集团利益联在一起的。即使从形式上说，西方国家也是通过选举制来挑选似乎超越党派利益和个人利益的政治代表去治理国家，甚至通过所谓国家公务员政治中立的制度安排来淡化某个利益集团的利益，强化政府人对社会公共利益的守护和追求。
社会主义政府人的早期角色定位是“公仆”。“公仆”概念最早出现在法国资产阶级革命时期的人权理论之中，经过马克思和恩格斯对巴黎公社经验的总结，而成为无产阶级政权工作人员的统一称谓。它要求执掌了无产阶级政权的人们不要像资产阶级的官僚那样，“为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主人”[4](P12)。为了防止这种情况发生，马克思充分肯定了无产阶级第一个政权的做法：巴黎“公社采取了两个可靠的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公务员，不论职位高低，都只给过跟其他工人同样的工资。公社所曾付过的最高薪金是6000法郎。这样，即使公社没有另外给代表机构的代表签发限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了”[4](P13)。
我国长期推行的国家干部制度以及现在所实行的国家公务员制度，都是按照人民公仆的角色形象去要求每一位政府机关的工作人员为人民服务。通过历史检验证明，大多数政府机关的工作人员都具备了这种角色。但是也要实事求是地承认，由于历史条件限定，形成公仆角色的巴黎公社两个正确办法没有在已经建立的社会主义国家中完全推行开来，公仆角色并不是每一个政府管理者都完全具备了的。由于主客观方面的因素，一部分政府官员离公仆角色要求尚有一段距离，甚至出现与公仆角色背道而驰的腐败现象。因此，仅仅有了制度规定还不够。从行为角度看，公仆角色还需要通过培养教育才能够建立起来，要使每个政府管理者都成为人民忠实的勤务员，需要长期的培养教育工作和自我思想改造。但是，如果用经济人的角色来定位我国的政府官员，我们就难以从根本上获得成功，而只能像西方资本主义国家那样把防止官员腐败的希望寄托于法律制度建设上。而法律制度从来就不是消除官员腐败的灵丹妙药。如果政府人行为本身就是利己的，法律要么只能维护政府人的利己行为，要么会因为维护他人的利益而导致利己性与利他性的矛盾冲突。
在社会主义国家中，政府对国民经济的发展与运行负有重大的制度使命。这种使命促使政府具有相应的经济职能，如对国民经济发展的引导与预测，对市场经济活动的监管，对国民经济重大比例的调整，对国有资产的保值和增值等等。因此，政府人具有公共利益代言人和代理人的基本特征。尽管“公仆”角色也体现了社会主义国家对政府官员的这种本质规定，包含了对政府人的制度属性和道德规范的要求，要求所有的政府官员都要按照公仆角色规范自我行为，其角色的本质是全心全意为人民服务。但无论如何，“公仆”概念用于政府人的角色定位并不十分准确，它会导致对政府人角色定位的消极理解。比如从公仆角度看，政府人就难以成为社会主义社会经济活动的宏观调控者。因此，我们认为用“公共人”概念来定位社会主义制度下的政府人角色更为准确。
三、作为“公共人”的政府人特征
正如马克思所指出的：“在选择职业时，我们应该遵循的主要指针是人类的幸福和我们自身的完美。不应认为，这两种利益是敌对的，互相冲突的，一种利益必须消灭另一种的；人类的天性本来就是这样的：人们只有为同时代人的完美、为他们的幸福而工作，才能使自己也达到完美。”[5]社会主义制度下的政府人正是这种“为同时代人的完美，为他们的幸福而工作”的人。这种政府人的人格特征表现在如下方面：
1.公共利益最大化是政府人追求的首要目标。公共利益最大化是社会主义政府人追求的首要目标，这是与追求个人利益最大化的资本主义社会中的政府人具有根本区别的（注：这里假定公共选择理论对西方政府人的经济人假设是成立的。但现实生活中，许多的西方政府官员和政治家并不如公共选择理论所说的那样是经济人。我们在这里只是从一般理论意义上借用公共选择理论的这个假设，并不认为实际生活中的情况都是如此。）。如果社会主义制度下的政府人不把实现公共利益的最大化作为自己的首要目标，那么，这样的政府人连一天都当不下去。
我国政府人要追求的是社会公众的利益，但并不否认个人利益，而是把个人利益置于公共利益之下，把小团体、部门、单位的利益置于公众利益之下。在社会主义基本经济制度中，个人利益与集体利益、集体利益与公共利益在本质上是一致的，只有实现了公共利益、集体利益，才能更好地实现个人利益。由于社会主义的公有制把政府人与其他社会成员的利益紧密联系起来，统一起来，消除了公共利益、集体利益、个人利益的矛盾，为公共人的形成准备了基本的生长基础。因此，社会主义政府人要把具体维护社会主义公有制作为实现公共利益最大化的首要目标。
2.政府人的公共管理权力来自公众授权。社会主义的政府人必须拥有一定权力才能履行正常的公共管理职能。但这个权力不是政府人天然具有的，而是社会公众通过一定方式授予的。这个道理应该十分清楚，就连西方资本主义社会也是如此。因此这意味着：第一，除了公众授予的权力之外，政府人不拥有授权以外的广泛权力；第二，公众授权的同时也就是公众对权力使用的监察。公共授权与公共监察是政府人履行公共人职能的两个侧面。所谓建立社会主义的民主与法制，就是围绕公共授权与公共监察的核心来展开的。
3.社会公众向政府人提供全部的生活资料。这是政府人成为公共人的必要条件。政府人因不从事生产经营活动，故自身所需的一切生活资料需要由社会公众提供。历史上，我国曾经实行的实物供给制和现在实行的职位结构工资制，以及西方国家实行的公共财政制，都体现了这样的精神：政府人除了社会公共利益外，没有自己特殊的物质利益。这保障了政府人专心致志地从事实现社会公众利益最大化的公务活动。
当然，由于社会经济条件的限制，政府人从社会公众那里获得多少俸禄才算合适，这是要根据现实情况进行综合考虑的。目前，针对我国政府人腐败的经济原因，有人提出要实行高薪养廉的政策。这种主张有一定的合理性，因为如果供养政府人的生活资料不足以维持政府人的正常生活以及公务活动的需要，就会降低政府人的工作质量与效率，并给意志不坚定者提供腐败的口实。但是需要明确，高薪只是必要条件之一，能否养廉还需要其他必要条件和充分条件。中国晚清政府为了遏制官员的腐败，在给予高官的俸禄中就公开列有所谓“养廉银”，其数额是正常职位俸禄的几十倍，但这依然不能阻挡晚清政府中的腐败之风。同样，近几年来查处的政府人腐败案例中，有几人是因为生活困难而去受贿？实质上，高薪养廉主张隐含着政府人是经济人的假设，这显然是不可取的。一般而言，政府人所领取的俸禄应该包括：对自身劳动付出的补偿，供养政府人家庭成员的生活开支（要扣除具有独立生活能力的家庭成员的收入），提高政府人综合素质的享受与发展的费用，以及政府人履行公职所需的特殊开支。从总体上说，政府人的收入水平不能低于社会平均水平，不得高于工商业界水平。
4.政府人处于公共监督之下。进一步说，除了极少数情况之外，政府人基本没有所谓“私生活”。这是政府人成为公共人的必要保证。由于政府人以公众利益最大化为自己的追求目标，并行使公众赋予的权力，接受公众提供的生活照顾，因此政府人也就将自己全面置于公共生活之中，接受公共监督。
现实生活中，政府人除了担负公共人角色之外，还会有其他一些社会角色，如为人父母，为人夫妻，等等。此外，政府人以一定工作时间来履行公务，工作时间之外还有大量业余时间供自己支配。但所有这些都是从属性质的，公共人角色主导着政府人的一切活动，直至离开政府组织。因而，政府人必然要放弃常人所具有的许多不受公共监督的“隐私权”，一切由公众认为与公共利益相关的政府人行为都要受到公众监督。自然，这种监督在现代国家中并不是随意的，而是由法律来界定的。公共监督是法律范畴意义的监督，政府人的极少数个人权益，以及作为公共人的一般权益，也是受到法律保护的。
总结以上关于社会主义制度下的政府人的特征分析，概括起来就是：政府人作为公共人，他追求社会公共利益最大化，行使公共权力，依靠公共给养，接受公共监督。要成为政府人，就意味着要成为这样的人，也就意味着要放弃常人角色。