与时俱进，构建适应加入WTO的开发区管理体制的思考，本文主要内容关键词为：与时俱进论文,管理体制论文,开发区论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开发区是我国改革开放的产物，也是我国对外开放的试验区，自1984年国家批准设立14个经济技术开发区以来，我国各种类型的开发区（包括保税区、出口加工区、边境经济合作区）蓬勃发展。开发区经济不仅成为我国发展开放型经济的一道亮丽的风景线，更成为国民经济的新增长点。当前，我国加入WTO给开发区的建设和发展带来新的契机，同时也给开发区带来新的严峻挑战，许多问题需要我们做出深入的研究。这里所要探讨的是，面对我国加入WTO这一新形势，开发区如何与时俱进、构建符合WTO规则要求的管理体制？
一、构建原则
要构建适应加入WTO的开发区管理体制首先要明确具体的思路。而WTO的规则则为构建新型的开发区管理体制指明了方向。据此并结合开发区的实践与当前实际情况，构建适应加入WTO的开发区管理体制拟遵循以下原则：
1.市场性原则。这是构建适应世界贸易组织规则的开发区管理体制的最基本的原则。世界贸易组织是建立在市场经济基础上的，其具体的原则充分地体现了市场经济规律。如：公平竞争原则要求各成员之间应进行公平的贸易行为，不得采取扭曲市场竞争的措施，以便能在货物贸易、服务贸易及相关的知识产权领域，创造和维护公开、公平、公正的市场环境。我国是以市场经济（当然我们是以社会主义市场经济的内涵）国家的身份加入WTO。因此，构建适应加入WTO的开发区管理体制，必须符合市场性这一基本原则，才能体现我国加入WTO的庄重承诺及国家的统一意志，也才能体现我们在发展开发区经济过程中尊重市场经济规律和依法行政意识。
2.专业性原则。开发区与一般意义上的行政区和其他社区不同，通常情况下，开发区基本上是相对专业的经济区域。也因为如此，开发区普遍设立管委会，作为地方政府的派出机构，负责处理开发区的行政事务。除少数开发区外，管委会面对的社会事务较少甚至没有（如，我国保税区管委会一般都没有承担社会职能）。开发区的这种特殊性，决定了在构建适应加入WTO的开发区管理体制时，必须充分考虑其管理体制所具有的个性化特征。
3.开放性原则。我国的各类开发区不仅是改革的窗口，更是对外开放的尖兵。换言之，开发区以发展开放型经济为己任。加入世界贸易组织，意味着我国开放型经济的发展进入了一个全新的发展阶段。开发区在这种开放型经济发展新格局中充当的角色，只能是更快、更好、更早地与国际经济接轨，按市场经济规则兴区，除此更难有其他行为。因此，构建适应加入WTO的开发区管理体制，应能够充分注重体现其开放性。
4.适应性原则。过去十多年来，开发区在探索我国改革开放的新经验、新路子方面，发挥了积极作用。虽然我国加入了世界贸易组织，但由于长期实行计划经济体制的影响，社会主义市场经济新体制的全面确立还要有一个过程。这里涉及的首要问题是从开发区管理体制构建入手，建立适应加入WTO的政府行政管理模式，本身也是开发区理应承担的适应性责任。再者，在构建开发区的新型管理体制过程中，必须适应和处理好“无限政府”与“有限政府”之间的关系，真正把握好管理机构在开发区的发展过程中扮演的角色和作用。
5.服务性原则。加入WTO说到底是政府加入WTO，这已成为共识。所谓政府加入WTO，就是说加入WTO对政府管理方式的影响较对其他方面的影响更大。在WTO背景下，企业需要的不是计划经济时代的管理，而是需要更多、更好的服务，需要政府机关的协助，以更快、更好地适应WTO规则、适应市场经济规则。因此，要构建适应加入WTO的开发区管理体制，开发区必须建立起服务型政府。
二、职能转变是突破口
构建适应加入WTO的开发区管理体制，必须从重新界定开发区的行政管理机关的职能、实现行政职能转变入手。因为职能的确定是行政管理体制的核心。转变政府职能，不仅是经济体制改革和社会主义市场经济发展的客观要求，更是加入WTO后遵守WTO的规则、规范政府行为、提高政府效能，并使我国更广泛、深入地融入世界经济、加快增强综合国力的迫切要求。简言之，只有科学地确定职能，才能保证机构设置的精简、高效，实现行政管理的效能化。由于我国开发区是在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的，开发区管委会的职能难免存在计划经济的色彩。这实际上也是我国行政管理体制的“通病”。除了不少开发区在管理体制上长期处于政企不分外，开发区管理体制至少存在以下两个方面的问题：一方面，开发区管委会的职能重点在于对投资者的市场准入进行审批制管理。其作为计划经济体制的产物，影响行政效率，已不适应市场经济体制，与WTO规则也是背道而驰的。也因为如此，最近一段时间以来，许多地方都积极地推进审批制度的改革；另一方面，开发区管委会职能全能化（无限化）倾向日益明显。其不仅承担着开发区的经济职能，而且还承担着越来越多的社会管理职能。随着时间的推移，开发区的机构越设越多，已有向一级政权机构演进的趋势，这与开发区建立精简、高效、统一的行政管理体制的初衷明显相悖。
加入WTO首当其冲的是政府，它是政府的事，首先要求政府在管理上加入WTO。加入WTO带来的最大变化是推进社会主义市场经济体制的更快建立。其客观上要求政府管理体制必须与市场经济体制相适应。这对我们来说确实也是一个崭新的课题。综观现代市场经济国家，政府主要充当公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外在效应的消除者、收入及财产的再分配者、市场秩序的维护者等5大角色，这也是一般市场经济条件下政府的行为模式。应该说，这种政府角色的定位，可为我们构建适应加入WTO的开发区管理体制提供有益的借鉴。由于开发区作为所在地方政府的派出机构，其本身的特点决定了开发区的管理职能更多地体现为经济发展的职能。一般而言，适合我国国情特点的行政管理中的经济职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。据此，结合前述的构建适应加入WTO的开发区管理体制的主要原则，开发区行政管理机关的具体经济职能可包括：
（一）招商引资。开发区主要就是要通过招商引资发展经济。从开发区设立伊始，招商引资就是开发区管理机关的一个首要职责，这一点从各开发区对招商引资的重视程度也可得到印证。今后开发区的经济增长，仍然需要引进大量投资。特别是面对加入WTO带来的引资契机，招商引资仍应是开发区管理机关最重要的职能，是开发区生存与发展的生命线。
（二）政策协调。开发区的建设与发展涉及方方面面，要求行政管理机关加强协调。特别是目前我国刚刚加入WTO，各方面对WTO规则的熟悉还要有一个过程。同时，各管理部门为了适应WTO规则的要求，均在清理和规范本部门的政策法规。而这些政策规范行动本身也是一个政策调整的过程。而政策的调整必然也会给既有的生产经营活动造成一定的影响，因而需要加强协调。另一个方面，开发区的管理机关还要加强政策调研，充分掌握国家的相关政策法规在开发区的落实情况。由于加入WTO带来的开发区经济与国际经济的更大程度的融合，开发区的经济建设实践将更为多变，更容易出现既有政策法规滞后于经济建设实践的问题。这也要求开发区的行政管理机关及时将这种滞后情况反馈给相关管理部门，争取这种政策法规的滞后性能更快得到调整和规范。可见，作为政策协调，是确保开发区企业更能适应WTO规则、并享有一个稳定的政策环境的根本途径。
（三）公共服务。服务是公共管理职能的本质。在WTO背景下，开发区管理体制中的一些审批性行政职能将逐步削弱，以更充分地发挥市场机制在资源配置中的作用。这在客观上要求开发区管理机关必须提供更多的公共服务，提高开发区企业的竞争力，促进开发区经济的发展。
作为公共服务的重要内容是提供信息服务。加入WTO带来的开放型经济的快速发展，使信息对企业发展、对区域经济发展具有更为重要的意义。在市场经济竞争中，谁掌握了最新信息，谁就能赢得发展的先机。而由于信息的共享性，以及由于某些信息凭企业自身的力量难以获得、或者单个企业承担不了获得信息的费用。因此，开发区管理机关应把搜集信息、掌握信息、加强信息服务作为一项重要职能，充当开发区企业的信息平台。
（四）创造环境。为投资者和生产经营企业创造最佳的投资经营环境，是开发区行政管理机关应尽的职责。除了提供完善的硬件设施环境外，在WTO背景下，由于吸引投资的竞争日益激烈，更需要深入挖掘潜力，创造良好的投资软环境。同时，我国加入WTO带来的新的投资热潮，给开发区的经济建设带来了新鲜的血液。而对于这些新来乍到的投资者而言，他们需要得到公平、合理的呵护。特别是需要加强行政管理机关对市场的执法监管，以维护公平、有序的竞争，保护生产经营者的合法权益。因此，真正能够适应加入WTO的开发区管理体制，必然是可以创造最佳的投资经营环境，是有利于建立统一、开放、竞争有序的市场体系。这也是现代市场经济国家政府发挥作用的重要经验。
（五）经济管理。这是一项传统式的行政职能。但在WTO背景下，必须赋予全新的内涵，使其从对经济生活的“硬约束”转向“软约束”。其最重要的是要加强开发区的产业导向。开发区行政管理机关必须在认真贯彻执行国家产业政策的基础上，根据开发区本身的实际情况，加强开发区的产业发展导向，籍此提高开发区的经济竞争力。
三、配套改革
明确了上述职能，构建适应加入WTO的开发区管理体制就有了坚实的基础，但客观上还要求必须实现以下两个转变：
1.行政管理体制应从政企不分向政企分开转变，理顺政企关系。这是开发区管理体制中一个最为敏感的问题。由于开发区体现的是对我国改革开放的试验，在我国经济体制从计划经济向市场经济转轨的大背景下，许多开发区选择了政企合一管理体制（最具代表性的是开发区管委会与开发商合成一体，管委会领导兼任开发公司的董事长或总经理）。就某种角度而言，开发区实行政企合一的管理体制，有利于迅速地做出决策，诸如激烈的招商引资的竞争中，政企合一使开发区行政管理机关能够采取一些超常规的措施达到预期的目的。然而，在WTO背景下，与市场经济规则不相适应的政企不分的政府管理体制必须改变，一方面，这是保证行政决策公正性的客观要求。行政决策作为公共决策，公正性至关重要。政企不分，政府既是“裁判”，又是“球员”，必然影响决策的公正性。政企不分，也不利于创造符合世界贸易组织所要求的公平竞争及其所倡导公开、公平、公正的市场环境。另一方面，企业的特征，驱使其一切活动的动因就是追逐最大的经济利益。由于政企不分，开发商戴着“政府”的“护身符”，在一定程度上成为政府的化身，容易导致其利用政府的公共权力谋利益，从而不利于开发区区域经济的公平竞争。再则，政企不分，政府公务员“官商一体”，为官员腐败、毒化社会经济环境提供了温床。可见其危害无穷。很明显，政企不分是不利于构建适应加入WTO的开发区管理体制的。
2.行政管理方式从直接管理向间接管理转变，创建新型的、高效率的政府。世界贸易组织的基本原则对我国政府管理方式的改革提出了新的要求。例如，国民待遇原则指的是一个国家给予在其国境内的外国公民、企业和商船民事权利方面与其国内公民、企业、商船一样享有同等的待遇。国民待遇在本质上意味着每个成员都平等地对待本国和本国的产品和服务等，在出口成员和进口成员之间实施非歧视待遇。换句话说，国民待遇原则要求公共行政管理必须对各种经济成分实行平等待遇。这样，行政管理机关不能再靠通过市场准入审批、行政性管制手段干预经济，而必须平等地为各种经济成分服务。而透明度原则也要求公共管理过程中必须实行政务公开。因此，要构建适应加入WTO的开发区管理体制，开发区的行政管理方式必须转变：
一是必须加强依法行政意识，要依规则办事。对所执行的政策法规必须予以公开，建立开发区的“透明化”行政。
二是改进公共物品提供的方式。作为开发区的管理机关，必须充当开发区公共物品提供者的角色。但是，充当公共物品提供者的角色，在大多数情况下并不一定要求政府必须一包到底，可以实行政府“买单”，企业经营。例如，开发区内的污水处理、公共环境绿化、环卫等事项均可通过公开招标的形式“外判’给有能力的社会组织或企业。
三是有条件的开发区可进行“公共管理项目化经营”试点。即在公共管理中引入项目经营理念，努力挖掘自身的管理潜力，以尽可能少的资源取得最大的效率，提高行政效能。
四是推行专家审核制度。即对开发区相关项目的评估，可建立专家审核制度，即邀请社会上的专家进行评审，既保证项目决策的科学化，又保证行政管理的高效能。
需要指出的是，对于大多数开发区而言，开发区的管理体制具有过渡性的特征。开发区是改革开放的先行地，随着社会经济的发展和我国法律法规的健全和规范，开发区经济将逐步彻底地与所在地经济融为一体，这将促成开发区管理体制与当地行政管理体制的回归。当然这需要时日，因此，构建适应加入WTO的开发区管理体制还是十分必要的，无论是现在，还是将来，其都具有重要的现实意义和历史意义。