论国有产权关系的重构，本文主要内容关键词为：重构论文,国有产权论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
严格地说，产权是一种民商事法律关系，其内容和存在形式与一定的生产力发展水平和经济体制相适应。在传统的计划经济体制下，政资不分、政企不分，以致国有产权的存在方式是物质生产要素的所有权和经营管理权的合一，国有产权的运作直接表现为物质生产要素的组织与管理。不仅使国有产权的内容和运作方式长期处于初始状态，而且加大了国有产权运作成本。因此，国有产权制度的创新成为必须。我国《宪法》修正案第七条第一、二款规定：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”这一宪法性规定表明：作为我国经济体制改革目标的社会主义市场经济是市场自由竞争与政府宏观调控相交织的现代市场经济。因此，社会主义市场经济的本质规定以及由此决定的国有产权的经济定位，是重构国有产权关系的逻辑起点和现实前提。
综观市场经济的发展演变和世界各主要市场经济模式，笔者认为，可以从以下几个方面去把握现代市场经济的本质规定：（1 ）市场经济的基本运作方式是以市场机制作为社会资源配置的基本手段，政府则从计划、财政、金融等方面辅之以必要的调节与控制。（2 ）市场经济的内在根本目标是效率，包括社会经济宏观效率和市场主体微观效率。（3）市场经济得以高效运转的三大保障是竞争、秩序和多元化。 这里的“秩序”：一是指市场主体的财产秩序，其核心是产权的界定和产权关系的有序化；二是市场主体的经济活动的秩序，包括市场准入、市场行为以及市场主体的内部组织、运营有序化。这里的“多元”：一是指市场主体多元，即投资主体多元化和市场主体责任形式多元化；二是指市场内容多元，即由生产资料市场、资本市场、产权市场、劳动力市场、技术市场、信息市场等组成多元市场体系。从经济学意义上看，现代市场经济的社会主义本质主要表现在：（1 ）生产资料所有制层面上的生产资料公有制为基础，非公有制经济是“重要组成部分”，以保证和实现社会分配的公平。（2）国家运用强大的财政后盾， 通过经济的和法律的手段，调节社会总供给和总需求的平衡，促进社会生产力持续发展。（3）国家通过国有产权的良好运作，弥补市场经济运作的“盲区”，指示国家调整经济布局和产业政策的方向，并以此促进国民经济的协调增长。
社会主义市场经济的本质规定，决定了国有产权在新的历史时期的存在理由，也决定了国有产权在现实经济生活中的定位：（1 ）功能定位。在社会主义市场经济条件下，国有产权的功能具体表现有三：一是弥补功能，即弥补市场经济基于效率原则而形成的“盲区”，使国民经济协调、均衡发展。二是指示功能，即作为国家宏观调控和市场微观运行的“中介”，起着国家调整经济布局和产业政策的指示灯作用。三是稳定功能，即国家通过法定途径使庞大的国有产权得以聚集和分流，调节社会总供给和社会总需求的平衡，调剂社会收入的公平分配，使国民经济持续稳步发展。（2）领域定位。 社会主义市场经济的本质规定以及由此决定的国有产权的功能定位，加上国有产权运作的成本特点，决定了国有产权主要存在于以下几个领域：一是满足人们某些基本需要的领域，如城市公共交通等；二是兴建时投资额巨大，建成后可能回报率很低的基础设施，如城市市政、大型水利工程等；三是对国民经济的发展具有重要意义的高科技产业，这些产业因前期投入很大，投入后又存在很大风险，一般非国有企业不愿或无力投资；四是一些关系国家和社会安全的部门，如武器生产、造币等；五是一些自然垄断部门，如制盐业等。（3）数量定位。 由于国有产权关系的复杂性和产权人格化的困难，直接导致国有产权运作成本偏高，国有产权占国有经济的比重宜控制在25%以下。诚如江泽民同志在党的十五大报告中指出“国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。”而不是体现在数量上。
二
立足社会主义市场经济的本质规定以及由此决定的国有产权的经济定位。笔者认为，重构国有产权关系应遵循以下三项基本原则：
（一）政资分开、政企分开原则。与传统的计划经济体制相一致，政企不分是一种制度常态，而政企不分又源自体制的政资不分，然而在行政管理者与国有资本所有者身份合二为一的状态下，由于政府的政权职能、目标与出资人的资本职能、目标不一致，运行的结果是既削弱了政府对整个国民经济的调控职能，更严重影响了国有资本按其内在规律正常运行，制约了国有资本经营效益的提高，并使国有资本的经营往往失去增量的投入。在市场经济条件下，这种运作状态还会直接导致以下两方面弊端：一是政府作为国民经济的宏观调控主体，既是市场主体开展竞争的“裁判员”，又是国有资本直接或间接的经营者，即“运动员”；二是容易滋生权钱交易、贪污腐败等现象。因此，在社会主义市场经济条件下重构国有产权关系，必须贯彻政资分开、政企分开的原则。从而要求：第一，行使行政管理权的政府的职能与国有资本所有者的职能分开；第二，政府与国有资本所有者身份分开；第三，重新确立政府与国家投资企业的关系，政府以宏观调控和行政管理者的身份，平等地对每种形式的资本进行行政管理。
（二）国有产权人格化原则。所谓产权主体人格化，是指持有产权的主体必须明确，即行使权利和承担责任的产权主体必须是确定的具体的。传统的国有产权关系存在两大弊端：一是国有产权关系主体不明确，以致国有资本出资人的事实虚设或缺位；二是国有产权关系主体的权利与责任不明确。其结果是国家投资及其收益大量流失，国有产权动作缺乏应有的原动力。笔者认为，国有产权主体人格化是国有产权能否在社会主义市场经济条件下正常发挥其独特功能的前提。而要贯彻国有产权主体人格化原则，要求做到以下三点：一是国有产权关系的主体明确、具体，即在国有产权关系的主体结构中，明确包括哪些主体；二是国有产权关系各主体的地位、相互间关系的性质明确、具体；三是国有产权关系各主体的权利和责任明确、具体。
（三）妥善结合效率与公平的原则。如前所述，现代市场经济的内在根本目标是效率，国有产权的运作必须注重降低成本，减少浪费，树立效率观念。不能只强调国有产权在社会主义市场经济条件下的特殊性，把效率与“营利”混为一谈，忽视效率原则。同时，由于国有产权的“弥补·指示·稳定”功能定位，决定了在社会主义市场经济条件下，国有产权必须担起作为国家实现社会公平的重要杠杆的角色。在社会主义市场经济条件下重构国有产权关系，必须贯彻妥善结合效率与公平原则。这要求做到以下两点：一是国有产权关系主体结构以及权利、责任在主体间的配置必须科学、合理，降低国有产权关系的组织和运作成本；二是国有产权关系主体结构的确定以及权利、责任在主体间的配置，必须能有效、统一地反映和贯彻国家的宏观调控政策。惟有如此，才能保证国有产权在社会主义市场经济条件下有效地发挥其功能，实现其存在的意义。
三
以上分析了重构国有产权关系的前提以及必须遵循的标准和原则。结合我国传统国有产权关系及其弊端，笔者认为，适应和促进社会主义市场经济发展的国有产权关系的主体结构是：
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│国家（一）│：│全国人大及其常委会├──┤ 国务院 │
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│ ↓
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│国有产权委员会及其分会（二）│←－－－－－－－
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│ 国有控股公司（三）│
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│国家独资企业、国家控股 │
│企业、国家参股企业（四）│
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从国有产权关系的主体结构图可以看出，以自己名义享有权利和承担义务的国有产权关系主体有四类，即国家、国有产权委员会及其分会、国有控股公司以及国家独资企业、国家控股企业、国家参股企业。以下我们就国有产权关系主体的地位进一步予以剖析：
（一）国家。国家在国有产权关系中属于所有者的地位。关于这一定位，我国理论界和立法界有一个认识过程。《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第二条第二款规定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”而《中华人民共和国公司法》第四条规定：“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。”“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任。”“公司中的国有资产所有权属于国家。”这种立法差异表明认识的不断深化。第一，“企业的财产属于全民所有”，是我国宪法规定的具体表现，它发生在社会生产资料的所有制静态层面，是相对于其他公有制和私人所有制提出的。而在国有产权关系的主体结构层面，“国有资产所有权”属于国家，即“国有资产”的所有权是国家以自己名义享有，这发生在“国有资产”经营的动态领域。国家在国有产权关系中居于所有者地位，其理由有三：一是国家不仅可以是国际公法和国际经济法的法律关系主体，而且由于自身的实在性和可感知性，可以使“国有资产”的所有权的行使人格化并得到统一；二是形成“国有资产”的原始资本大部分来自于国家财政，而财政中的大部分又来自于以国家名义征收的税费；三是“全民”这一概念的模糊性和不确定性，无法主张和行使资产所有者的权利。因此，在国有产权关系的主体结构中，国家以所有者角色存在是符合政治学、经济学和法学原理的。第二，在《全民所有制工业企业法》中，“国有资产所有者”与“国有资产经营者”的关系是一种自上而下的行政授权，而在《公司法》中，公司股东（包括国家）与公司之间的关系是基于民商事契约，二者的关系由法律明确界定。从行政授权到民商事契约，这是一种跨越，而实现这一跨越需要一些中介环节。由于这个缘故，国有产权的运营成本较私有产权运营成本偏高，而这种成本的付出从整个社会总效益来看又是值得的。
（二）国有产权委员会及其分会。国有产权委员会在国有产权关系的主体结构中居于国有产权持有者的地位。就其产生而言，国有产权委员会由全国人大产生，受全国人大及其常委会领导，向全国人大及其常委会报告工作；就其性质和职能而言，国有产权委员会属事业单位法人，其职能是根据全国人大及其常委会制定的法律，代表国家以自己名义持有国有产权，执行国家法律和产业政策，制定有关国有产权运作规范等。这种定位与全国人大的其他专门委员会如法律委员会、财政经济委员会等不同，后者属国家权力机构的组成部分，其职能是在全国人大及其常委员的领导下，研究、审议和制订有关议案。从国有产权委员会与国有资本所有者——国家的关系看，联系二者关系的纽带是国有产权的民商事授权，而非行政授权。从国有产权委员会与国务院的关系来看，二者之间不存在隶属关系。国务院根据组织法和全国人大的授权，制定有关国有产权运作的行政法规和产业政策，并根据全国人大及其常委会的决定，调整国家向国有产权委员会的资本投入。从而在体制上真正实现了政资分开、政企分开，避免了政权与资本合一产生的诸多弊端。国有产权委员会根据需要，报经全国人大批准可以在省、自治区、直辖市设立分会，作为自己的派出机构。
（三）国有控股公司。国有控股公司是指公司全部或大部分股份归国家拥有的控股公司。其涵义包括三个方面：一是国有控股公司是介于国有产权委员会和国家投资企业之间的产权经营组织，具有法人资格；二是国有控股公司接受国有产权委员会的民商事授权，并对授权范围内的国家资本行使所有者权利；三是国有控股公司的主要业务是经营国有产权，与一般对生产资料进行组织和管理的公司不一样，其活动的范围是证券市场层面，类似于投资基金管理公司。在我国，国有控股公司是以国有产权的经营管理者角色存在。鉴于国有产权的特殊功能定位，应特别注意通过立法调整国有产权委员会与国有控股公司的关系。一方面充分维护国有控股公司的法人地位，另一方面在使国有控股公司真正承担起国有资本保值增值责任同时，反映和贯彻国家的产业政策。
（四）国家独资企业、国家控股企业和国家参股企业。在国有产权关系的主体结构中，国家独资企业、国家控股企业和国家参股企业是居于国有资本具体组织和管理者地位，其组织和运营完全按照公司法进行，活动范围包括生产要素市场和证券市场等。因此，我国一些特殊行业如军工制造、造币等的经营实体，严格地说不能列入本文所称的国有独资企业范围。在国有产权关系中，维系国家独资企业、国家控股企业、国家参股企业与国有控股公司之间关系的纽带的是国有资本的保值增值目标，以及国家对国有产权进出特殊行业的产业政策和法定程序。