构建我国住房保障体系：本土实践与国际经验，本文主要内容关键词为：保障体系论文,本土论文,住房论文,经验论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812.4[文献标识码]A[文章编号]1000-1549(2012)05-0012-06
住房保障体系建设是一个国家重要的基本民生问题，安居方能乐业，也是当前我国政府面临和急需解决的重大社会问题，随着“十二五规划”提出3600万套保障房建设的目标，就显得更加紧迫。本文基于住房保障体系的内涵，总结并分析我国住房保障体系存在的问题；介绍了美国、英国、新加坡、日本等发达国家住房保障体系的运作主体、保障形式、资金来源等；通过对国际先进经验的借鉴，探讨如何立足我国现实国情，建设可行的符合中国特色的住房保障体系。
一、住房保障体系的内涵与分类
(一)住房保障体系的内涵
城市住房作为一种特殊的商品，具有准公共产品性质。住房的准公共产品属性，突出表现在其外部性和社会政策上，也就是说，提供保障性住房这种准公共产品不是一个单纯依靠市场经济商业化运作就能实现的目标。从市场经济理论上来讲，公共产品和非公共产品的产生皆源于弥补其市场机制的失灵，因此，住房的准公共产品特点就注定了其供给不能完全由市场机制来实现。对于住房市场中的中低档保障房就更是如此，这类住房的提供由于与市场微观主体利润最大化的目标相悖，市场主体的趋利性导致该类产品的供给难以满足需求。因此，在政府的主导下提供这部分准公共产品的外部性收益不但能较好地弥补住房市场供应的结构性不足所带来的较大的社会福利缺失，而且可以较好地消除由于土地天然稀缺性所造成的垄断负效应。
在这种情况下，政府必须弥补市场的不足，承担主要职责，将无形的手与有形的手结合起来，调动国家、市场和社会的力量，也即提供市场所不能提供的盈利性差但公益性高的住房，侧重于保障性，使得社会的最弱势群体能够“住有所居”，保障其基本的居住权，实现社会的公平、正义与和谐。
(二)我国住房保障体系的主要内容
目前我国住房保障体系主要包括五种，即经济适用房、廉租房、公共租赁房、两限房和各种棚户区改造。他们各自保障的对象和内容如表1所示。
二、我国目前住房保障体系存在的问题及其原因
我国住房保障体系的演变，大体遵循经济改革的基本思路：以市场化为基础和方向，政府弥补市场的失灵领域，并针对实际情况不断调整、修正政策。由于预先并未有一整套完整的改革方案，在实践中制度本身的问题相继显现，执行成本和监督成本过高弱化了政策的有效性，于是住房保障体系建设出现了一系列亟待解决的问题。
1.政府多部门职能管理重叠，难以形成有效的权、责、利清晰的制度边界
我国目前低收入住房保障工作牵涉财政、房产、民政等多个部门，财政部门负担公共住房资金的筹集与管理，民政部门负责公共住房的准入资格审定，而经适房、廉租房分配则由房管局负责，中低价商品房建设分配则由建委负责。这种多头管理体制，职责重叠，协调困难，工作效率低下，责、权、利制度边界模糊，必然会影响到公共住房建设进程。
2.缺乏长远的规划和系统的法规体系，导致政策变动频繁
我国住房保障制度自1978年以来一直处于改革之中，但是始终缺乏一个长远的规划和明确制度导向，始终处在渐进式探索之中，停留于短期的政策层面，政策受利益集团的影响常常处于频繁变动之中，缺乏一定的连续性，致使有效性未能得到充分发挥。如1998年实行住房货币化改革以后，原本顶层设计是两条腿走路，即保障房(当时主要是经济适用房)和商品房，但经适房只搞了几年就在政策上被置之不理了，有关部委2004年出台的“71号令”就从法规上停止了保障房赖以生存的土地划拨制度，在各方既得利益合力作用下变成了单一的“招拍挂”制度，从根本上推进了地价、房价不断冲高的恶果。这种缺乏长期规划和对未来的预见性，再加上各部门和地方政府的利益考量，必然产生短视行为，造成土地、资金的浪费，房价高涨，社会矛盾突出的现象。住房保障作为一种关乎民生的公共产品，政府如果不从长计议，制定相对持续稳定的政策和法规，保证执行的实施效果，终将是政策陷入“摁下葫芦乱起了瓢”的恶性循环之中。
3.执行过程产生异化，容易产生新的分配不公和腐败
现行经济适用房制度缺乏相关部门出台的统一实施细则，执行制度的裁量权主要由地方政府部门掌控，制度随意性突出，在土地划拨、开发及配套建设、出售监管等环节中存在诸多政策漏洞，甚至屡被一些人和部门当作谋取私利的手段，影响住房困难的中低收入家庭享受住房保障制度的成果，据调查，80%的经济适用房处于出租而非自用的状态，这导致新的分配不公和权力腐败，与政策制定的初衷相违。进而引发社会对经济适用房制度存废和政府公信力的质疑。
4.保障房保障边界模糊不清，经适房、廉租房实际保障效果有限
经适房本来是为解决中低收入居民的购房要求，其出发点是让民众享有对高层次住房的拥有权而非基本保障层次的居住权。而实际上，一部分有资格的人由于房价收入比过高而放弃了购房资格；另一部分有购买能力的人却不具备购买资格(比如，必须拥有当地户籍等)。致使经适房的出发点一开始就偏离了保障性住房的既定目标，更有甚者，经适房在住满五年拥有完全产权后一旦上市交易，由购买资格所带来的差价可迅速变现，这将激发对经适房的投机和投资需求，根本达不到保障房的初衷。
再看廉租房，不但其制度覆盖面小(在已开展廉租房保障的城市，其覆盖面在1%左右，除个别城市外)，而且地区差异大。致使保障对象和保障标准也各不相同，同时，在确定保障对象时操作上也非常困难，很多地方连保障对象的真实收入也难以查清。
最后从资金来源上看也很不稳定。按照廉租住房管理办法的要求，必须以公共财政资金为主，但很多地方政府偏向于使用更为灵活的具有短期特点的公积金增值收益和公房销售款余额部分作为其资金来源，原因就是地方政府不愿意将长期稳定的财政资金投入其中，很大程度上是为了应付上级政治压力的被动投入，难以形成将其当作一项重要民生事业加以投入的主动性。所以其保障效果很不理想。
三、国际保障房政策和实施情况
通过保障房的建设与商品房市场共同形成一个国家或地区居民住房的来源，几乎是各国保障公民居住权的一致方案，这种方案下的具体执行方式却千差万别。面对我国住房保障体系存在的问题，有必要从国际经验中获取些许启示。下面将从住房保障体系的部门设置、法律支持、保障形式、资金来源等方面介绍美国、英国、新加坡、日本各国的具体政策和实施情况。
(一)明确住房保障部门的职责，形成可追索的问责机制
无论市场经济发达程度高低，西方主要发达国家在住房保障领域始终坚持政府干预，其重要性甚至需要成立一个职能部门专管，诸如美国、新加坡、日本等，即使如英国等没有设置单独的部门，也会要求各相关部门通力协调、合作。这种现象并非偶然，而是公共住房的社会属性使然，一来体现解决基本民生的重要性，二来又有可追索的问责机制存在，能够大大地提高行政效率。
如美国联邦政府在1965年就成立了住房和城市发展部(US Department of Housing and Urban Development)，提供了预算的80%以上的资金，对全国的住房保障建设进行统筹规划。其保障部门主要分为联邦和县市两级，分别负责保障房的规划和执行。其主要职能是每年编制住房发展规划，帮助低收入家庭解决住房困难，并统一运用政府财政资金筹建公住房。全国各县市都有其代理机构——住房管理局，实行垂直运营，全权负责本地区公共住宅的开发、建设和管理。
而新加坡也于1960年就成立了建屋发展局，作为隶属于国家发展部旗下的法定机构，行使新加坡唯一建管公住屋行政职能。通过制定完善的住屋计划，为居民提供完善的组屋管理和服务网络。
日本的住房保障体系就更为复杂细致，其相关机构可以分为中央决策协调、中央层次组织实施和地方层级实施三部分构成。日本国土交通省住宅局是中央政府住宅政策的制定者，为住宅的最高决策者和监管者。负责起草制定住宅政策，编制国家住宅预算，分配住宅建设投资，制定住宅建设五年计划，并且对地方住宅公共团体、住宅和都市整备公团、住宅金融公库等进行指导和监督。
(二)建立了明确的支持保障房的法律体系
发达国家建立住房保障制度都是基于法律之上，为了体现其社会政策福利化的一面，使得不同时期的住房法律法规都具有连贯性。美国政府从1930年代就开始为了解决低收入居民住房问题而制定的一系列法律法规，如《住房法》、《国民住宅法》、《城市重建法》、《住宅与城市发展法》等，为联邦政府负责保障性住房建设事业提供了有力的法律支撑。
英国政府于2004年修改了《住房法》，就如何确保建造足够多的低收入群体买得起的“社会性”住房，做了详细的规定。
新加坡更是在独立建国前的1950年代末就相继颁布了诸如《建屋局法》、《特别物产法》、《新加坡建屋与发展法》等，为政府提出“居者有其屋”目标的实现提供了法律依据。
二战后，为解决近1/4人口无房可住问题，日本政府也于1950年开始陆续制定诸如《公营住宅法》、《日本住宅公团法》、《住宅金融公库法》等一系列法律法规，从制度上为不同阶层提供了相适应的住房需求，使得其保障房制度和住宅消费制度日渐成熟。
(三)保障形式多样化确保公民居住权落到实处
住房保障目标的实现最终要落实到保障形式上，至于采用何种形式补贴，产权如何分配，不同国家基于不同国情有不同的形式，需要考虑到一个国家或地区的经济发展水平、市场经济程度、财政状况，但无论怎样，居住权是最低层次也是最基本的保障，而解决的办法必须是从时效性入手体现多样化灵活性的特点。
美国的住房保障可以分为直接保障和间接保障，直接保障包括实物保障和货币保障两种形式。实物保障是指政府提供公共住房，公共住房由联邦政府拨付建造、管理的资金，地方管理局负责监督公共住房的建造、分配和管理，建成的公共住房以低于市场租金的价格出租。货币保障则是对低收入家庭进行住房补贴，包括住房券和现金补贴。低收入者凭住房券自由选择居住地，超过规定比例的房租由住房部门支付，或者政府直接将大部分市场租金以现金的方式补贴给家庭。一般情况下，家庭收入低于所在地区平均水平80%的人，都可以向政府申请住房补贴。
间接保障是联邦政府除了为中低收入购房者提供全面的金融服务和利息补贴，包括向购房者提供低息贷款或抵押担保贷款，帮助低收入者购买和租房以外，还对购买自有房屋者和开发商实行多种形式的税收优惠。
英国的住房保障体系对于尚未购买房屋的公房租赁者，有房租补贴计划和可承受租金计划，将财政预算中的住房保障资金直接交给住房协会用于对住房建设维修和低收入的居民房租实行补贴，以保障居民支付得起租金。
对于房屋购买者，可以根据自身的经济实力选择购买全部产权或半产权住房，两种形式都可交易。针对低收入的公职人员在市场上首次购买住房，可以获得政府资助，按照自付和资助比例分享产权，他日转让所得的收益也与政府分享。
为了保证公共住房的来源，政府强制要求房地产新建项目中必须含有一定比例的中低价位住房，并且承建一定量的公共设施，公共设施的建设方案和规模是开发商取得项目的重要砝码。
新加坡一直被联合国评为最适合人类居住的国家之一。从20世纪20年代至今，新加坡住房问题的解决经历了一个较长的发展过程。目前，85%的公民住进了政府组屋，其中，93%的居民拥有组屋的产权，7%的低收入家庭向政府廉价租赁组屋；剩下的15%的高收入家庭住的是从市场上购买的高档商品房。
政府除了要求国民银行向建屋发展局发放长期公共住宅建设贷款以外，还采取积极的税收政策，抑制投机行为。同时根据家庭住宅消费水平，实行反向递减原则制定补贴标准。如，一居一套的，政府补贴1/3；三居一套的，政府只补贴5%，四居一套的政府不仅没有补贴，还要按成本价加5%的利润；五居一套的加15%的利润。这样安排可以确保打击投机满足人们的真实居住需求。
(四)住房保障建设资金筹集渠道多样化
住房保障是一个系统的长期的工程，资金的稳定来源是住房保障体系持续有效运行的经济基础。从各国的实际情况下，住房保障的资金来源主要是个人、社会、国家，国家为主导，合力引导各方力量形成资金蓄水池。个人主要体现为家庭收入，社会主要是住房公积金、住房公积金的增值部分或者其他捐赠，国家主要是中央和地方财政预算。如美国的公共住房主要由财政投资建造，每年联邦政府、州政府和县政府都有预算专项资金作为住房补贴，其中联邦政府拨款最多。各种私人金融机构和政府金融机构都经营房地产贷款，政府信用机构是通过放款协会(自发中介组织)提供贷款二级市场，为购房者提供资金和抵押贷款保险。对于购买商品房的抵押贷款则由私人机构进行市场化的供应。
英国的中央政府设立了住房保障预算资金，向地方政府和住房协会拨付，资金主要用于公房的建设和维护、管理，住房协会也会自己融资购买公房。
新加坡则采取中央公积金制度，并且设立中央公积金局，统一管理和使用公积金储蓄，制定《中央公积金法》。公积金制度在解决住房问题上起到决定性的筹资作用，解决了居民无力购房的难题。同时建屋发展局还可以通过政府建房贷款、购房资金贷款和政府津贴三种形式获得建设资金。由于建屋局为非盈利机构，组屋租金及出售组屋的价格均由政府确定，政府不能图利，所以价格远远低于市场。造成建屋发展局收支亏损，政府每年都从财政预算中拨付津贴弥补，目前政府已累计补助了138亿新元。
日本的住房保障资金来源也以国家为主，同时广泛吸纳各种社会资金参与。住宅金融公库贷款的主要资金来源于中央政府财政融资借款，公库以低于财政投融资借款的利率进行贷款，中央财政为公库提供相当于利率差额的补助金。
四、国际保障房建设经验对我国的启示
很多西方发达国家通过建立保障房体系基本上成功地解决了“住有所居”的难题，并使其成为经济与社会发展的稳定器，绝非一日之功，各国都是经历了几十年甚至上百年的时间逐步发展演变而成为今日相对成熟的机制，在不同的发展阶段，有着不同的形式，但其共同之处都是要政府主导组织规划和管理、制定法律法规、保障形式因地制宜、多方解决资金来源，以效率和效果为原则，万不可“一刀切”。
当前我国住房保障体系主要表现为强大需求与有限供给之间的矛盾、保障机制的转变与当前运行体系滞后的矛盾、制度化实施与体系混乱的矛盾，这些矛盾又在地方政府的利益驱动下使得公共政策失效。
根据我国的实践以及国际的经验，可以从以下四个方面破解住房保障难题：
(一)明确住房保障体系建设的目标，充分发挥政府在住房保障体系中的主导作用，成立高级别的行政机构，管理协调相关部委及地方政府的职责，将保障性住房当成事业而非产业来做
各级政府必须明确：要把住房保障体系建设纳入民生工程，发展保障性住房不能将其作为产业来对待，而应该将其视为一种保障公民居住权的事业来发展。据此之上，住房保障要分清政府、社会、单位和个人的责任。其中，政府的责任是首要的。政府管理的侧重点应放在规范房源、合理供应土地、家庭收入统计核实、保障房市场化准入条件的制定及后续规范管理上。充分利用市场机制和商业化运作方式整合社会资源，做大增量、盘活存量，加紧制定法律法规，健全监督机制，为实现“住有其屋”的社会福利目标提供制度保障。
在明确政府主导作用的方向上，还应明确主要负责部门，形成权、责、利对等的绩效考核机制。针对目前管理保障房的政府机构存在事权重叠、约束软化、相互推诿等弊端，应成立一个凌驾于各部委之上的副总理级的行政机构或领导小组，统一协调住建部、财政部、银监会、民政部以及地方政府等在住房保障体系建设上的职责。如住建部负责住房的建设、规划与监督；财政部、银监会、社保基金理事会应当担负资金的支持，稳定政策的持续性经济基础；民政部、统计局负责统计并与住建部共享居民收入基本信息，以提供资格的分配基础；审计署负责资金的拨付、使用和使用效率效果的审计监督。各部门之间形成联动，协调合作，避免平级行政部门之间相互推诿，提高运作效率，最终再由全国人大负责监督、质询和问责。
(二)逐步建立完善我国自己的保障房法律法规体系
首先要从立法层面对保障房的保障对象、保障标准、保障资金来源、后续管理机构职能以及违法违规的行为处罚上做出明确的规定，将保障房建设要当成社会和谐发展的福利事业来做；其次，要在法律和法规上对土地供给、住宅建设、购买分配环节做出详细的制度规定，明确各级政府在住房保障体系建设中的刚性职责定位，将其作为民生工程的业绩考核体系，逐步促进住房市场回归理性，朝向健康、稳定、有序的方向发展。
(三)确定保障房发展要以提供公共租赁房为主体
针对我国目前住房保障体系各保障房建设管理中经适房和廉租房的结构性缺陷以及不公平配置等问题，从长远来看，应借鉴发达国家的先进经验确定以发展公共租赁住房作为保障房的主体发展模式，尤其是要将其置于未来城镇住房保障体系的核心地位来经营。各地政府应就公租房长远规划、建设标准、保障对象和形式、保障标准、土地供应及资金筹集渠道上做出明确性的制度规定，从细节上对准入资格认定、物业管理、腾退及回购、参股制度实行积极探索和公开透明的管理，接受公众监督。同时应制定长远的发展规划，明确各阶段的任务和推进速度，逐步做大做实公共租赁保障住房体系。
(四)提供稳定的资金来源，动员各方力量建立资金蓄水池
国际上很多发达国家通过个人、社会、市场和国家为住房保障制度建立起了持续、稳定的资金支持，在政府介入上，各国之间只存在国家与市场介入力量的强弱对比，而不存在是否只依赖市场或只依赖国家的差别，通过对各利益相关方的权责利的制度安排，将资金引导到住房保障体系建设上来。在此可以借鉴如美国的开发灵活多样的住房金融工具，通过杠杆原理带动大量社会和个人资金进入，也可以像日本学习，住房保障上资金来源以国家财政为主的方法，多样化地运用各种力量建立资金蓄水池，以确保住房保障体系持续健康发展的资金供应。
目前我国虽然中央财政比较充裕，但地方财政普遍存在苦乐不均，丰缺各异的结构性差异，对此，我们更应该坚持以政府为主导，大力引导社会资金积极介入，多渠道筹集资金来源，从形式上看有如下几种：公积金、财政预算内和预算外资金安排、银行贷款、发行债券、资金证券化创新、ppp模式、REITs模式等等，政府像新加坡一样，只要充分考虑社会参与者的意愿和利益，带头做出事业性的“吃亏”之举，形成多方共建的资金蓄水池是不难实现的。
建立和完善我们住房保障体系的真正难点不在于各种技术性困难而在于各级政府是否真正诚信地将其置于重要民生事业来做的决心。