论中央与地方关系调整的制度化取向，本文主要内容关键词为：取向论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中央与地方关系的调整
改革开放以前，为适应社会主义革命和建设的形势与任务的变化，我国中央与地方的行政权力关系作过多次调整，大的有三次：第一次起伏发生在建国初期，这次变动初步建立起了单一制国家的行政区划和行政管理体制的基本格局；第二次起伏出现在50年代末60年代初，这次变动主要是简政放权，强调发挥中央和地方两个积极性。第三次起伏出现于60年代末，这次变动又是主动向地方下放权力。上述三次变动是在未能打破既定的政治、经济高度一体化体制内进行的纵向行政权力调整，只能是行政体系内的动态平衡。
改革开放以后，中央与地方关系出现了新的改革。由于过去中央与地方之间的改革，都没有涉及到党、政府同经济组织、群众团体之间如何划分职权范围的问题，因而新一轮改革强调首先解决政企分开，扩大企业自主权问题。党的十一届三中全会以后，以调整分配关系入手进行经济体制改革。1979年4月，中央决定财政体制改革作为经济体制改革的突破口，赋予了地方一定财政权，调动了地方政府组织收入和自求平衡的积极性。同时在财政上率先对企业实行减税让利政策，允许不同地区企业之间开展竞争，打破地区垄断。此时开始的财政体制改革，使得地方集中统一的均衡性财政分配体系，变为分散自主的非均衡财政分配体系。地方政府需要在财政上自求收支平衡，面对着权力下放，地方权力扩大，地方作为经济发展的推动作用大为增强。
1980年中央放松外贸、投资、借贷、经济决策权，这方面改革对经济结构产生巨大影响。1971-1979年间，国营企业的预算内投资是预算外投资的2倍。相反，1980-1984年，国营企业预算外投资比预算内投资高出40%。1982-1986年的5年间，工业总产值增长的一半以上由中小型集体企业而不是由国营企业所创造，工业总产值增长1/3系由乡镇企业所提供。1978年国家计划机构和财政部门控制了全国投资总额76.6%，随着银行政策引入，这一比例下降到33.2%。
1985年银行被授权向地方政府提供贷款，以此取代中央政府直接向地方投资方式，但由于省级银行归中央银行，最终是财政部直接领导，同时它又归省财政厅和省政府领导，后者对分行影响具有优势，因为它与分行的官员有日常接触，而且，后者对省级分行的物资供应及在服务和人事调配方面握有相当权力。这使中央宏观调控措施出现失控，在中央紧急催促收紧银根的时候，省政府经常向省分行施加压力，要求扩大贷款。
1988年的新税制改革，中央简单地将企业承包机制引入财政体制，收入采用按企业隶属关系划分，使地方政府社会管理者与国有资产所有者双重职能大大加强，成为地区的共同利益主体。出于增加地方收入考虑，资源的配置服务于地方财政收入最大化目标。包干制的另一致命之处是引致中央宏观调控能力严重弱化。由于包干制首先包死了中央财政收入，导致中央政府财政收入既没有与国民经济的发展同步增长，又没有随财政总量增长而增长。中央财政占GNP及全国财政收入比重逐年下降，财政收入占GNP比重从1979年的26.7%下降为1992年的16.6%，占全国财政收入比重由1981年的57.6%下降为1992年的45%。同时，各地区差距逐渐拉大，造成地区与中央、地区与地区之间的矛盾加剧。
总之，1979年以来中央与地方关系的改革，其主题就是将下放中央权力作为调整中央与地方关系的基本内容。归纳起来包括：
1、下放中央政府的部分财权，扩大地方政府的财政管理和支配权限。推行多种形式的中央与地方的财政包干制，扩大地方的财权。从1980年开始，中央改变了统收统支的政策，区别不同情况的财政，实行“划分收支、分级包干”改革措施（1980-1985年）；实行划分税为基础的总额分成包干，即“划分税种、核定收支、分级包干”的改革措施（1986-1988年）；分别按情况实行“定额补贴”、“定额分成”或“总额分成”等办法，中央对地方的财政实行“包死基数、逐年递增、多收自留、定额补助”的政策（1989-1993年）。这样就调动了地方政府的积极性，扩大了其财政管理权。1994年起实行在划分中央与地方事权基础上的分税制，规范中央与地方的财政与税收关系。
2、下放中央政府的部分事权，在扩大地方利益的同时，加重其管理地方事务的职责。下放中央对地方政府的一部分固定资产审批权、物价管理权和统配物资的品种和数量、对外贸易的外汇权、旅游事业的外联权和签证通知权等。
3、对某些地区切块下放中央经济特许权力。这里有5种形式：(1)1982年起对广东、福建两省实行特殊政策，建立深圳、珠海、厦门、汕头经济特区（后增加海南省）。(2)1984年开放上海、天津、大连等14个沿海沿江城市和长江三角洲地带，实行特区的某些政策。(3)在内地各省建立高新技术开发区，实行特许政策。(4)对16个中心城市实行计划单列，赋予相当于省一级的经济管理权限。(5)对有条件的150多个城市实行市管县体制，扩大政府的职权和地域管辖。
4、下放政府某些人事管理权。改革开放以前，中央直接管理到地方的地厅级行政官员的选拔、任命和日常管理。1984年中央决定将这一级领导的管理权下放到省（市、自治区）管理，省一级政府领导也将县一级领导的管理权下放到市地（厅）里进行管理。
5、下放一大批大中型国有企业。改革开放以前，全国绝大多数的国营骨干企业是由代表国家的中央政府控制的。这些骨干企业不但涉及到国计民生的重要领域，也是国家财政收入的重要来源。改革开放后，中央政府陆续把绝大部分国营骨干企业下放地方政府进行管理。这些企业的下放不但给地方政府带来收益，而且也给地方带来了高质量的管理人才和大量的经济信息。
二、中央与地方关系调整的影响
中央与地方关系的调整，尤其是改革开放后中央与地方关系的改革，其影响是巨大的。这影响包括积极的正面效应和消极的负面问题。
中央与地方关系调整的效应就其积极意义方面来说，主要有以下4个方面：
1、中央政府从过去日常具体而繁琐的对地方计划、管理和干预的事务中解脱出来，从而使更好地规划国家和社会的发展、更好地科学决策成为可能。
2、初步形成了地方利益驱动机制，充分调动地方政府发展经济、文化和当地社会事务的积极性，加重了地方的政治责任感和经济压力。
3、由于形成了多层次的不同范围的决策群体，并把这种决策与地方经济利益结合起来，就使这些决策更加慎重、更加有效率、更加符合当时当地的实际，从而在客观上减轻了对中央的压力，也减少了决策过分集中统一的风险。
4、国家和社会在地方的各项事业得到迅速发展，特别是在经济发展方面更为明显。地方政府一方面要承受本地民众要求发展地方事业，改善生活水平的压力，也要承受周围地方政府管理地方事务水平和发展速度的压力，因而形成了“八仙过海，各显神通”的大力发展当地经济的局面。
中央与地方关系的以权力下放为基本内容的调整取得了非常显著的效果，但也导致了一些负面问题。这主要表现在：
1、就中央政府方面而言，最主要的问题是中央政府宏观调控能力的减弱，由于实行市场经济，中央政府的计划手段减弱；中央政府直接掌握的物质分配权，可下放给地方政府，或交给企业和市场；中央财政收入占全国财政收入比重逐年下降；金融调控手段与机制尚未完全建立起来，中央政府直接掌握的资源难以左右市场的发展，中央可利用的经济杠杆手段比较薄弱。这些都与中央政府的权力下放有直接和间接的联系。中央政府方面的问题往往是由于中央政府在权力下放过程中未能科学周密规划造成的。
2、就地方政府方面而言，最主要的问题是在中央向地方政府放权过程中，由于中央政府未能适时建立起宏观调控体系和实施有效的监督，未能有效地规范地方政府行为，由于地方利益乃至小集团利益驱动的误导，而引致了某些地方政府的变异行为。
第一，从本地狭隘利益出发对中央政府讨价还价。由于中央对地方实行财政包干，而且区别不同情况，划定承包基数和上缴额度，这就成为一些地方经常不断地向中央讨价还价的借口，把包干基数尽可能压低些，少上缴中央财政一些地方收入，多争取一些中央资金、项目和物资。这些无休止的讨价还价，造成了对全局调控的消极影响。
第二，上有政策下有对策。对中央政策符合本地利益的就执行，不符合的就不执行。如一些地方政府随意扩大税收减免范围，放松对企业的财务监督，从而人为地制造财政收入下降。地方政府以基金等形式来大搞预算外资金，预算外资金就成为地方财政收入主要来源。这样，地方政府盲目上基建项目，导致宏观失控，全局受损。
第三，分割市场，搞“诸侯”经济割据。如为了禁止本地资源外流，不少地方政府往往动用公安、交流管理、工商行政、税务等机构来封锁和争夺资源，一时间关卡林立，禁运通告接踵而至，各种争夺原材料的大战出现；禁止外地商品“侵入”本地市场；追求自给自足的独立体制等等。
三、中央与地方关系进一步调整的制度化取向
改革开放后以权力下放为基本内容的中央与地方关系的调整引致的负面问题，必须通过深化改革来解决。而要从根本上调整好中央与地方的关系，必须以权力下放成果为基础，逐步建立中央与地方的分权制度安排新体制。
首先，确立中央与地方经济关系新体制的基本原则。主要有：(1)市场基础原则。新的中央与地方经济关系要充分体现由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，有利于保证市场在资源配置中发挥基础性作用。(2)中央与地方权责对称原则。在新的中央与地方关系中，中央政府和地方政府经济管理权和财力最终支配权与事权相对称。(3)集中与分散相协调原则。坚持适度集中和合理分散相结合，协调好集中与分散的关系，发挥中央与地方两个积极性。当然宏观经济调控权必须集中在中央。(4)法律规范保障原则。中央政府与地方政府事权、财权、决策权、管理权的具体划分和调整，都要有明确的法律保障，经过法律程序，明确规范，保持相对稳定。
按照以上原则，建立中央与地方关系新体制的总体目标是：通过改革，建立符合发展社会主义市场经济要求、有利于发挥中央和地方两个积极性、合理分权的新体制和新机制。具体说来：
一是进一步完善中央与地方分税制的财政管理体制。在划分中央与地方事权基础上，根据责权利一致的原则，进一步理顺中央与地方的分配关系，完善分税制的财政管理体制。现阶段急需解决的问题有：(1)加快建立财政转移支付制度。财政转移支付制度是加强中央宏观调控的重要手段。因为，它可以通过扩大中央向地方财政转移支付的数量和范围，解决地方财政无法自求平衡的矛盾，促进地方工业和经济的发展，促进公平和效率的实现；同时，多样的转移支付形式明确的政策目标、规范而科学的技术标准等，可以使财政转移支付制度在促进国民经济总量平衡和经济结构尤其是产业结构优化方面，显示较大的宏观调控效果。如美国，联邦补助占各州政府收入的1/4，补助重点与国家宏观经济政策密切相关。可见，转移支付乃是宏观经济调控的重要手段，是财政制度的重中之重。(2)健全和完善预决算制度。要对某些事权划分不尽合理的地方给予调整，财政支出划分错位也要随着事权的明确而加以调整。凡属中央政府事权范围而由地方财政安排支出的项目，应划归中央财政支出，凡属地方政府事权范围而由中央财政安排支出的项目，就要随着转移支付制度完善，划归地方财政支出。对中央和地方政府共同承担的事务，要明确各自负担项目和出资比例。总之，要用预决算制度来规范中央与地方的财政行为。(3)进行管理权限的改革。中央集中过多本属于地方的管理权力，按照分级预算管理要求，地方政府不仅应拥有各地方分税征管权，而且还应拥有那些不影响全国统一政策的地方税种立法权以及某些地方税的税收调整权和减免权。总之，要建立合理的中央与地方经济管理权限，并将其纳入法制轨道。
二是进一步完善中央与地方的金融管理体制。我国近20年的改革，基本上建立起了以中央银行为主导、国家银行为主体，多种金融机构并存和分工协作的金融调控体系。但由于人民银行特别是各分行在很长时间兼有行政和货币经营职能；分行按现行行政区划设置，既不利于宏观调控，也不利于统一金融市场的发育，有些地方或越权批准，擅自设立金融机构或绕过人民银行的管理，直接向企业融资；或直接干预贷款决策，造成金融体制外运行，宏观调控难以贯彻执行。因此，应该建立国务院领导下的国有商业银行为主体，多种经营机构并存的组织体系和有效管理的金融市场体系。就中央与地方金融管理权限来说，主要是实行两个分开，即地区性银行和全国性银行分开，中央银行与地方政府分开。
三是完善中央与地方的投资管理体制。投资体制改革已成为中国以市场为导向的经济体制的中心。中国从中央计划经济向市场主导经济逐步转轨的过程中，政府向国有企业，中央政府向地方政府下放投资决策权已成为一个主要特征。与此相适应，国家投资的资金也由单一的预算拨款转向国家银行的间接融资，以及包括债券、股票等其他形式自筹资金等多种渠道。但总的说来，实际上并未减少政府在经济中的行政干预，政府部门，包括国有企业和国家银行体系仍占投资总额的70%。中央与地方在投资方面依然存在下列问题：中央政府负责投资范围过宽；中央与地方政府的财力承担不协调；中央与地方联合投资缺乏科学的制度。因此，须从以下几个方面着手：其一，规范中央政府与地方政府的投资行为。政府投资应限制在提供公共物品、平衡经济以及导向型产业上。对于竞争性投资领域，政府必须退出，将融资推向市场。其二，中央下放投融资权，加重地方政府的投资责任。基于事权、财权一致原则，把中央与地方投资责任划分与财政分配关系调整结合起来，与分税制和中央转移支付制度相适应，加重地方政府承担基础性设施的能力和责任。其三，建立有效的投资宏观调控体系。在对投资总量、结构的调控中，实行中央统一确定调控目标、中央和地方两级负责原则。中央负责制定宏观调控总体目标和方针，采取全国性政策措施，省（区）政府主要承担本地区投资总量和结构调控，保证国家重点建设顺利进行。
四是完善监督机制，建立科学有效的中央对地方的监督体系。实行中央与地方的分权体制并不是让地方不受制约。中国是一个单一制国家，是一个统一的不可分割的国家，因此中央政府负有对地方政府实施管理和监督的重要责任，实际上在实行分权制后，这种监督责任更为重要。根据中央政府监督的性质和行使方式，可以分为行政监督和司法监督。行政监督是指国务院机关以中央政府的名义对地方行政机关进行监督。司法监督是指人民法院根据当事人的控告对地方政府的行政行为是否合法进行的法律审查和监督。就目前来说这两种监督都很薄弱，亟待加强和完善。
五是提供制度化的政策安排。经济关系和利益格局的调整，是制度化的必要前提，而制度化，则是经济关系合理化，目的是达到社会的稳定和发展。在制度化安排的过程中，必须要保证中央的权威，在此基础上，通过中央权威为中央与地方关系提供秩序安排，这是中央与地方关系制度化政策安排的两个方面。首先是权威保证。我国市场化改革是在地方分权化的经济环境中进行的。如果没有中央权威，就不可能有效地消除地方主义的封锁，也难以形成全国统一的市场体系。改革的深入，市场作用的扩大，使得原有的利益关系和利益格局的调整幅度越来越大，程度也越来越深，特别是不同地区、行业、经济形式发展上的不平衡，造成差距扩大、收入悬殊问题，面对经济和社会转型导致社会的资本结构重组，必须依靠国家的权威。如果没有中央的权威，不断强化地方的利益就可能损害国家经济的统一性。同时，通过权威来激励社会各种力量参与政治，又是使发展中国家顺利进入现代化的必经之路。由此，制度化过程中必须有中央的权威。其次是秩序供给。国家必须在现代化的快速变革的过程中，提供社会有序发展的秩序结构。在中央与地方经济利益制度安排不断规范的情况下，有必要通过法律化来规范中央与地方关系，制定《中华人民共和国中央与地方关系法》或完善《地方各级人民代表大会或地方各级人民政府组织法》，用法律形式来具体规范中央与地方的职责权限，并运用法律的程序来处理中央与地方关系的争执，可以设立行政法院或宪法法院进行法律管辖。
标签：国内宏观论文; 企业经济论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 中央财政论文; 利益关系论文; 宏观调控手段论文; 经济学论文; 财政学论文;