有限政府理论的现代解读,本文主要内容关键词为:理论论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、有限政府理论之起源
以《利维坦》闻名于世的霍布斯无疑是英国最伟大的自由主义思想家之一(注:霍布斯的学说在中国长期受到误解,被认为是倡导专制主义的学说,但在西方,其学说长期被尊为自由主义思想的先声。正如著名政治学家奥克肖特所指出的那样:“在以英文写成的政治哲学著作中,《利维坦》是最伟大的杰作,也许是唯一的杰作。我们的文明史仅仅可以提供少量著作,能够在广度和成就方面与《利维坦》相提并论。”参见MOakeshott,Introduction to Hobbes's Leviathan,Oxford:Basil Blackwell,1946,pViii。博登海默也指出,在霍布斯的自然法理论和政府职能的哲学中都可看到某些明显的个人主义和自由主义的因素。参见[美]博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第49页。),其思想包含了许多深刻的哲理,为有限政府理论的形成奠定了必要的思想基础。霍布斯指出,人性本恶,因而权势欲成为人类共有的普遍意向,而人常常受到自己内心无止境的欲望的驱使,从而人的激情常常凌驾于人的理性之上而不能自己。因此,“人对人像狼一样”的自然状态便不可避免,这种状态必然导致“每个人对每个人的战争”。而这种战争状态使产业无法稳定,“最糟糕的是,人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险之中,人的生活孤独、贫困、卑污、残忍和短寿”。[1](P94-95)霍布斯这种人性观对“自然法”和公共权力之提法可谓呼之欲出。为了逃避这种互相为战的“霍布斯丛林”,人们需要政府,任何形式的政府都比没有政府强。霍布斯认为正是人们对自然状态中普遍存在的死亡的畏惧才使人们产生了和平的激情,这种激情导致自然法的产生。霍布斯的自然法类似于基督教的戒律,总的原则是“己所不欲,勿施于人”(注:这一原则的具体标准包括:寻求和平、信守和平以及利用一切可能的方法来保护自己;让渡的权利必须与得到的权利相等;履行信约等等。参见[英]霍布斯:《利维坦》,杨昌裕译,商务印书馆1995年版,第98页。),其根本价值及实质内容是对人类之现实“生存利己”本能所衍生的永久和平的期待(注:要实现霍布斯所谓的“自然法”,必须借助公共权力。于是他设计:把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数意见把大家意志转化为一个意志的多人组成的集体。……像这样统一在一个人格之中的一群人就称为国家,这就是伟大的利维坦的诞生。参见[英]霍布斯:《利维坦》,杨昌裕译,商务印书馆1995年版,第132页。著名学者斯特劳斯对霍布斯的自然法给予以下评价:尽管与大多数自然法的倡导者相比,霍布斯并未赋予“人的权利”较大的实践重要性,但近代自然法的实质及其基本含义在他的原理中比任何其他学说中表现得更为清楚。因为,很显然,霍布斯并不像大传统那样把“自然法”,即一个客观秩序,作为一个起点,而是把“自然权利”作为起点。这种自然权利是一种绝对合理的主观声称,它非但不依赖于任何事先存在的法律、秩序,而且,它本身是所有法律秩序的渊源。参见Strauss,The Political Philosophy of Hobbes,University of Chicago Press,1952,ppVii。)。关于主权者的权力,在霍布斯极权主义的背后隐隐约约地透露出一些有限政府理论的渊源。其一,霍布斯指出,在“实在法之治”的社会,臣民自由意味着,在主权者颁行的法律中未加禁止的一切行为,人们可以理性地选择做最有利于自己的事情,显现了“法不禁止即自由”这一原则;其二,霍布斯认为,主权者的法律不得限制的行为应当包括买卖或其他契约行为的自由、选择自己的住所、饮食、生活方式以及按自己认为合适的方式教育子女的自由等等。[1](P165)可见其将“主权权力”限定在政治领域,不得及于经济自治领域,反映了经济自由和“权力有限”原则。人们常常把霍布斯的政府理论同荷兰哲学家斯宾诺莎的理论比照,尽管两者之间存在一些差异,但的确也存在一些极为相似的地方。[2](P49)像近代众多信奉自然法传统的启蒙思想家一样,斯宾诺莎也是基于对“人性”假设而演绎出“自然状态”和“社会契约”两大理论前提。斯宾诺莎指出,在自然状态中,个人权利的范围取决于他的力量的大小,每个人都有为其所能为的最高的权利,个人之权达于他的力量的最大限度。[3](P212)因为在自然状态下,无所谓人人共同一致承认的善恶,善恶的判断标准只服从自己,不服从法律,也不服从任何他人。[4](P185)于是,人人都是两利相权取其大,两害相权取其轻,这是一条永恒的真理和公理。[3](P215)这种“自然状态”将不可避免地产生“混战”、“奴役”状态,远离“自我保存”之初衷,因此,国家应运而生(注:根据博登海默的理解,在斯宾诺莎的自然状态中,必定导向争斗和失序,因为人们都欲求增加个人一己的力量和满足个人一己的情绪,从而人人之间就必然发生冲突,于是,仇恨、妒忌和战争便无时不在,但人们力图克服这种悲惨的状态,他们发现,如果他们联合起来,便拥有更大的力量,因为每个个人无需总是害怕他的邻居,也无需总是防范敌人,这样,人的理性力量驱走了自然状态,并安排人们的生活。于是,政府宣告成立。参见[美]博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第50页。用斯宾诺莎自己的话说就是:“建筑在法律上和自我保存的力量上的社会就叫做国家,而这个国家的法律保护着的个人就叫做公民。”参见[荷]斯宾诺莎:《伦理学》,贺麟译,商务印书馆1983年版,第181页。)。对于国家权力,斯宾诺莎强调必须设计监督制度防止权力滥用,因为掌权者更易于谋取更大的私利,因此必须防范其权力范围无限制地扩张,从而颠覆“契约化”的公民社会而重蹈“自然状态”的可能性。在斯宾诺莎看来,主权者的权力受自然法的限制,不得超越一定的范围,否则,这种权力将是“短命的”(注:根据博登海默的理解,斯宾诺莎认为,主权者权力的范围并不是根据约束这种权力的更高位的法律规则加以确定的,而是根据多数人的力量或政府充分意识到自我利益来加以确定的。在这个意义上,博登海默提出斯宾诺莎所设想的主权是受自然法限制的,自然法是与对主权者权力的限制同时存在的。这些限制可以源于大众的力量,也可以源于政府对其自身利益的理性认识。参见[美]博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第51页。)。无疑,斯宾诺莎的理论对后人的影响是巨大的,他对神学政治观的批判、对个人主义宪政取向的论述、对制度主义宪政设计的分析以及对理性主义宪政思维的论证都为有限政府理论的发展积累了深厚的理论基础。
二、有限政府理论之形成
霍布斯和斯宾诺莎尽管阐述了有限政府理论的若干基本理念,但并未系统论述有限政府理论。有限政府理论的核心要素第一次被提炼为一套一致的知识传统,并通过一个强有力的政治运动表达出来,是在英国内战期间以及光荣革命之后的辉格党人执政期间,其最重要的代表作是洛克的《政府论》(下)(注:在这一时期,人们对政府的态度极其矛盾:既对政府寄予保护自身发展与安全的期望,又害怕封建势力尚存的政府构成对他们财产安全的威胁、干预和剥夺。在这种情势下,人们只能把政府当作异己的力量加以怀疑、柔化、限制,甚至反对。在观念与制度领域,人们极力主张个人权利的神圣性,并以此来限定政府的权能、目的和范围,试图通过政治与经济、个人与政府的权力界定来排除政治与政府的干扰,获取独立生长的空间。于是,人们普遍认为经济与政治是相互独立的;在实践领域,人们改变了以国家为主导的一元包容的权力结构关系,形成了以经济与政治、个人与政府的二元对立关系,并成功地使后者从属于前者。参见[美]萨拜因:《政治学说史》,下册,盛葵阳等译,商务印书馆1986年版,第758页。博登海默则从自然法的发展阶段入手,认为洛克所处的时代是古典自然法发展的第二阶段,是以试图确立防止政府违反自然法的有效措施为其标志。在这一阶段,法律主要被认为是一种防止独裁和专制的工具。参见[美]博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第51页。阿那森对洛克的《政府论》评价极高,认为如果说现代自由主义政治哲学选择一部经典著作的话,它肯定是洛克的《政府论》下篇。参见R J Arneson,Liberalism,Edward Elgar Publish-ing Limited,1992,Vol 1 pVi。萨拜因则这样评价洛克:他的天才的主要标志既不是学识渊博,也不是逻辑严密,而是集中了无与伦比的常识,他借助于这些常识把过去经验产生的关于哲学、政治、伦理和教育的主要认识集中起来,纳入他这一代更为开明的思想之中。他把这些道理用简明、朴实而有说服力的语言传给18世纪,成为英国和欧洲大陆往后政治哲学赖以发展的渊源。参见[美]萨拜因:《政治学说史》,下册,盛葵阳等译,商务印书馆1986年版,第587页。)。尽管洛克与其同时代及稍后时代的思想家一样,都把自由作为其核心概念,但洛克更强调现实的自由,而不是理念的自由,反映在宪政思想中,就是更重视采用何种现实的、可操作的宪政制度来保障自由,而不是沉湎于崇尚自由精神的理想主义中。因此,一方面,洛克对财产权给予了高度的重视,使自由更具坚实的基础;另一方面,洛克宪政学说的现实主义色彩极浓,以至于在其宪政设计中具有妥协性和不彻底性(注:这与洛克的经验主义方法论不无关系。在《人类理解论》中,洛克认为人心本是张白纸,是经验的作用才在心灵中留存了各种观念,并在观念之间建立了联系。对此,马克思评价道:人们需要一部能够把当时的生活实践归结为一个体系并从理论上加以论证的书,这时洛克关于人类理性起源的著作凑巧地在英吉利海峡那边出现了,它像一位久盼的客人一样受到欢迎。参见《马克思恩格斯全集》第2卷,人民出版社,第163页。)。洛克认为,为了说明政治权力的产生,必须追溯它的起源。他指出,在人类进入文明社会以前,存在自然状态。不过,洛克对自然状态的描述与霍布斯不同。他断定自然状态并非一切人反对一切人的战争状态,而是一个和平与自由的状态,这种状态应当是:完备无缺的自由状态;平等的状态;有秩序而不是放任的状态。然而,洛克同时指出,这种自然状态是有缺陷的,这种缺陷不可避免:虽然有自然法,但是没有一个明确规定的标准作为区分是非的规则;没有一个有权依照既定的法律来裁判一切争执;没有权力来支持正确的裁判,使其得以执行。因此,在自然状态下,人们的生命、自由、健康和财产权利实际上得不到保障,要有明确的公共权力与法律才能保障自由。[5](P76-78)于是,人们决定放弃自然状态中享有的执行权和处罚权,以同意或默认的方式交给社会,或授权给社会的立法机关,制定符合公共利益的法律。裁判者有权根据法律裁决一切争端和救济国家的任何成员可能受到的损害。这就是洛克所认为的政治社会,即国家的起源。洛克在分析自然状态的基础上进一步指出,人人享有自然权利,包括生命权、自由权、财产权,而且在这些权利的基础上,又派生了人们的反抗权和同意权,这些权利是人与生俱来的,不可剥夺。从自然状态向政治社会或国家的转型过程中,权利的留存与否是洛克社会契约论最具特色之处。洛克认为人们放弃的只是部分权利,有一些权利是不可转让、不可剥夺的。既然政府的起源是为了弥补自然状态的不便,那就不得侵犯人们在自然状态中享受的“天真乐趣的自由”。[5](P78)人是天生自由、平等和独立的,要使任何人服从另一个人的政治权力,只有得到他本人的同意,而这种同意须由契约表现。因此,政府的起源只能是契约,而不可能是武力征服。洛克认为,按照社会契约方式建立政治社会的原则应该是:第一,每个缔约者都不是放弃全部自然权利,而是放弃部分自然权利;第二,每个缔约者把部分权利交给整个社会而不是某个个人;第三,政治社会的行动应当取决于社会的大多数;第四,政治社会依靠社会集体的力量,仍然保护缔约者的生命、自由和财产。可以认为,洛克的社会契约论与霍布斯的最大区别在于缔约者让渡权利的部分性与政府权力的有限性,因为缔约者保留了不可剥夺的生命权、自由权和财产权,因此,政府的权力是有限的(注:洛克对自然状态、自然法、自然权利和政治社会等范畴进行了演绎,通过对之考察,我们可以发现洛克表达了三层重要的有限政府理论思想:其一是自然权利是基于人之为人所固有的天赋权利,即便在政治社会也是作为终极目标加以保护的;其二是政府存在的目的仅仅在于工具性的价值,即消极地维持一个公正的社会秩序,确保进入政治社会的个人积极而安全地享受自然权利,因此,政府注定是责任政府;其三是政治社会基于克服自然状态的缺陷而存在,因此其特点和优势就在于它必须是一个法治社会或国家,即有普遍适用的成文法、公正的司法官以及有效判决得以实现的执行力。参见[英]洛克:《政府论》,下篇,叶启芳等译,商务印书馆1964年版,第75-79页。)。不难看出,上述有关天赋个人权利、权利让渡和政府目的的三原则共同指向个人,对个人权利与能力的扩张与保护,构成了近代资产阶级政府权能观念与制度框架的基本原则之一,也构成了政府权能观念演变与制度设定、变更中最为持久的软约束力,起着对政府权力扩张的屏障功能。
然而,即便对于只享有有限权力的政府,洛克依然充满了忧虑,提出政府不仅应当实行分权制度,即立法权与行政权分离,而且也应当采取制衡原则。洛克认为,无论是立法权还是行政权都不是最本源的权力,因为它们都源于基本人权,所以它们受制于基本人权。洛克指出,如果同一批人同时拥有制定法律和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大的诱惑,使他们动辄要摄取权力,借以使他们免于服从他们制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律符合他们自己的利益,因而他们就与社会其他成员有不同的利益,违反了政府和社会的目的。[5](P88)从这一角度出发,洛克认为立法权与行政权必须互相制约。具体而言,立法权应当受到以下诸种条件的限制:第一,立法权对于人民的财产而言,不是并且也不可能是绝对专断的,因为没有人能把多于他自己的权利转让给别人,用来毁灭自己的生命或夺去另一人的生命或财产。因此,最高立法权以公众福利为限,除了保护公民利益以外,没有其他目的;第二,立法权不能以临时的专断命令来进行统治,而是必须以颁布过的经常有效的法律以及有资格的法官来执行司法和判断臣民的权利;第三,立法权未经财产所有者本人的同意,不能去取任何人财产的任何部分;第四,立法机关不能转让人民委托的权力;第五,在一般情况下,行政权(君权)对立法权负责,但是,当行政权违反立法权更符合人民利益时,可以不受立法权制约。基于上述分析,洛克为了防范政府逾越应有的界限而侵害人民的自然权利从而背离政府目的,洛克率先提出了分权主张(注:洛克主张的分权包括立法权、执行权(行政权)以及对外权,而对外权与执行权总是联合在一起,所以,洛克的分权实际上只有二权分立。洛克所谓的立法权是指享有权力来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力;执行权是指经常存在的负责执行被制定和继续有效的法律之权力;对外权则是指战争与和平、联合与联盟以及同国外的一切人士和社会进行一切事务的权力。依洛克之见,这三种权力并非平行而立,其中立法权处于最高地位,所谓“立法权,不论属于一个人或较多人,不论经常或定期存在,都是一个国家中的最高权力”。参见[英]洛克:《政府论》,下篇,叶启芳等译,商务印书馆1964年版,第89、90页。在洛克心中,政府权力起源于自然状态中公正“司法者”的缺失,但出人意料的是,洛克对“司法权”及“司法组织”却一言不发。另一个毋庸置疑的事实是,在洛克的分权理论中,对权力制衡的论述显然不是很充分。)。
洛克上述的自然权利理论、社会契约理论、分权制衡理论构成了有限政府理论的核心。首先,个人的自然权利界定了政府权力的有限性。因为在洛克的自然权利理论中,部分个人权利是不可转让、不可剥夺的。而政府权力则是源于个人可转让的那部分自然权利,因此,政府权力的外延受到个人天赋的、不可转让的权利的限制,政府在任何情况下都不得侵犯个人的天赋权利;其次,起源于社会契约的政府,其目的和职能在于保护个人权利,去除自然状态带来的不便。政府的这一特定目的要求政府在行使那有限的权力时,必须基于组成社会的人们的同意,在这里,政府权力的性质实质上是一种委托权,一旦政府违反了授权时的契约,人们就有权撤回同意,推翻政府;最后,分权与制衡制度的确立,为保护个人自然权利和防止政府滥用权利、政府目的偏离提供了强有力的制度保障。
给洛克有限政府理论提供必要补充的是法国贵族孟德斯鸠,主要体现为其极力论证的分权与制衡制度理论(注:博登海默认为,洛克提出了一个明确且前后一贯的自然法理论,但是他却忽略了对那个能够有效地确保人们尊奉自然法的政治制度给出详尽阐述。孟德斯鸠同意洛克关于人的自由是国家应予以实现的最高目标的观点,但是他对自由的关注与其说是在他的自然法哲学中得到了表现,不如说在他试图设计的政治制度中得到了反映,而根据他所设计的政治制度,自由能够以最为有效和最为可行的方法为人们所享有并得到保护。参见[美]博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第54页。另外,萨拜因对孟德斯鸠给了不同的评价,认为孟德斯鸠酷爱自由,但他的学说对自由的基本原则的分析却是草草拼缀和肤浅的。参见[美]萨拜因:《政治学说史》,下册,盛葵阳等译,商务印书馆1986年版,第619页。也有学者提出,孟德斯鸠是自亚里士多德以来政治理论的集大成者,在历史上曾经为西方资产阶级革命提供理论依据,其理论在一定意义上也是近代宪政文明的理论基础,对西方各主要资本主义国家的宪政制度产生了深远的影响。参见徐祥民等:《政体学说史》,北京大学出版社2002年版,第159页。值得交代的是孟德斯鸠所处的时代背景,爱尔兰学者凯利指出,在18世纪中期以牛顿力学为代表的物理学等自然科学的发达,开始就社会科学认知社会现实的“方法论”的实证化、经验化,促使欧洲发生了一种深刻的知识转型。人们观察到:法律事实上因国家而异,客观而可发现的因素引致了这一现象,法律应符合其意欲规制的民族的具体情况。参见[爱尔兰]凯利:《西方法律思想简史》,法律出版社2002年版,第260-261页。事实上,孟德斯鸠的传世之作《论法的精神》一书就鲜明地信守了这种立场。)。孟德斯鸠认为,自由就是做法律所许可的一切事情,在有法律的社会里,自由仅仅是:一个人能够做他应该做的事情,而不被强迫去做他不应该做的事情。如果一个公民能够做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因为其他人也同样会有这个权利。[6](P154)而关于自由与政府的关系,孟德斯鸠认为政府存在的唯一目的就是为了保障个人的生命、自由和安全,而自由只能存在于法律统治之下的权力能够得以有效制约的、权力能够得以均衡运行的政府之中。在孟德斯鸠看来,对自由侵害最大的莫过于专制制度,专制制度最大的特征就是没有法治,一个单独的个人依据他的意志和反复无常的爱好在那里治国。[6](P19)为了实现公民的自由,孟德斯鸠对权力及其制约制度作了深刻研究。孟德斯鸠指出,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。说也奇怪,就是品德本身也是需要界限的!从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。[6](P154)基于对权力的这种认识,孟德斯鸠提出应当将政府权力分为立法权、行政权和司法权,而且权力之间互相制约。惟其如此,公民自由才有望实现。孟德斯鸠认为,当立法权与行政权集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不复存在了;如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也不存在了;如果同一个人或同一个机关行使这三种权力,则一切都完了。不仅如此,如果行政权没有制止立法机关越权的行为,立法机关将变成专制机关。[6](P156,161)至此,孟德斯鸠完成权力分立与制衡理论的构建。有学者认为,从这时起,权力分立理论就不再是一种英国的理论,它已经变成一种关于立宪政府的普适标准。[7](P90)
1740年至1790年间,苏格兰是知识分子活动集中的地方,这些活动被后人称为苏格兰启蒙运动,这一时期对有限政府理论的发展贡献显著。自由主义思想家休谟的怀疑哲学和人性论体现在有限政府理论方面就是对人性的不信任、对政府权力的不信任以及著名的制度设计时的“无赖假设”。休谟指出,在设计宪政制度和各种其他制度时,人人都应被视为无赖,他们除了牟一己之私利外,别无其他目的。[8]休谟认为,和平、正义和自由并不是由人的善行或美德带来的,而是源于那些“使人们把为公益服务的事情变成了他们自己利益之所在的制度”;[9](P370)休谟承认政府的积极作用,指出正是政府的作为,桥梁才得以建筑、海港才得到开辟、军队才得到训练……所有这些事情都是在政府的关注下展开的,尽管这种政府也是由那些守制于人类所有弱点的人所组成的,但它却凭借着一种发明能够使政府不受那些弱点影响。这一发明就是:政府在履行职责时,不得享有强制性的权力,而且须遵守一般且不变的规则。[10]在休谟的理论中,一方面,其信奉政治和经济的自由原则、法治原则、有限政府原则,另一方面,也表现了一定程度的保守主义色彩。与休同同时代的以《国民财富的性质和原因研究》一书著称的斯密,为有限政府理论在近代的形成作出了不可低估的贡献。斯密从经济人的自私性出发,看到了人类社会进步与经济发展的渊源。在斯密看来,每个人追求自己的利益就会造成社会利益的总实现。同时,个人只有在为他人利益服务的情况下才能实现自己的私利。这样,个人利益和公共利益就神奇地达到和谐。对于个人而言,他既不打算促进公共利益,也不知道自己在什么程度上促进那种利益。……他受着一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。……他追求自己的利益,往往使他能比在出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。[11](P27)。在这里,斯密强调,政府绝不应该介入经济活动,试图以政府行为实行资源配置恐不是人间智慧或知识所能做到的。同时,斯密也不认为市场是万能的,相反,他指出某些公共物品必须由政府提供。正如哈耶克指出的那样,斯密的论点既阐明了政府的恰当功能,也说明了政府的限度。[12](P69)斯密的理论主要论述了政府客观能力的有限,因此其无力也不应该过深涉人社会和个人领域。斯密的主要贡献在于界定了政府的范围,确立“政府的归政府,市场的归市场”这一原则,为有限政府理论的发展提供了有力基础。
使西方文明获得新生的卢梭,[13](P65)与孟德斯鸠大不相同,孟德斯鸠最关心的是权力的限制问题,而卢梭关心的则是权力的合法性问题,即权力由谁行使,属于谁的问题。基于“人人生而自由,但却无往不在枷锁之中”这一认识,[14](P1),卢梭论证了人们为了获得政治社会的便利与效率,通过“社会契约”缔结了政治社会。卢梭的主要贡献在于第一次提出并系统论述了“人民主权”理论,指出社会契约要解决的根本问题是“找出一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过在服从自己,仍然像以前一样地自由”,[14](P23)而这个社会公约一旦遭到破坏,即政府违背这一初衷时,“每个人就立刻恢复了他原来的权利”,人们就有权推翻原来的政府,接触对他们的委托,重新订立新的契约,组织新的政府。政府并不是从专制权力开始的。专制权力只不过是政府腐化的结果,是政府的终极点。[15](P137)在这里,卢梭明确了政府与人民之间的关系,即委托关系,人民可以限制、改变及收回政府的权力。[14](P77)卢梭的人民主权理论和政府目的论构成有限政府的理论要点。对卢梭理论最有力的批评者是法国自由主义思想家贡斯当,[16]在他看来,如果没有精确的定义,人民主权理论可能成为人民的灾难,关键的问题在于区分政治权力的界限与政治权力的归属及行使这两个问题。人民主权所涉及的仅仅是政治权力的归属及行使方式,而决不在任何意义上使政府能够合法地享有更大的权力。主权在本质上是必须有限度的,这个限度就是个人权利,如果超越这一限度,政治统治就会成为专制统治。[11](序言P10)贡斯当认为,主权是有限的,存在着无论人民还是他的代表都无权拥有的意志。世上没有无限的权力,所有权力都要受到其得以产生的同一范围的约束。一旦主权不受限制,个人在政府面前将无处可逃。[17](P60-61)贡斯当将政治权力视为一种必要的恶,所以他主张必须对权力加以限制。对政府权力的限制可能来自几方面:其一是来自宪法的限制。宪法本身就是一种对权力不信任的行为,它为权威设定了限制。假如我们相信政府具有永远正确的禀赋且永远不会走极端,宪法便没有必要设定这些限制了。[18]其二是政府内部的分权与制衡。最后,也是最重要的,政府权力必须有外部限制,即明确划定政府权限的范围以及个人在社会中不可侵犯的权利。对权力最根本的限制就是人民独立的权利。不管在任何地方,如果个人毫无价值,全体人民也就毫无价值。公民拥有个人权利,这些权利不依赖于任何社会和政治权威,任何权威侵犯这些权利都是不合法的,否则,它就会摧毁自己的信誉。[17](序言P11)贡斯当认为古代人理解的自由主要是一种公民资格,即参与公共事务辩论与决策的权利,而现代人的自由表现为一系列受法律保障的、不受政府干预的个人权利(注:贡斯当认为,在古代,政治是人们生活的中心,而在现代,政治在人们生活中的地位下降了,并且出现了与古代人生活截然不同的两个现象:一是现代人越来越注重个人的生活领域,或者说强调维持一个不受政治权力干预的私人空间,强调个人权利的不可侵犯性。“个人独立是现代人的第一需求,因此任何人决不能要求现代人作出任何牺牲,以实现政治自由。”二是现代人越来越难以直接参与政治事务的讨论与决策,因而越来越诉诸代议制作为既保障个人对政治的影响力,又维持个人其他生活方面的手段。参见[法]贡斯当:《古代人的自由与现代人的自由》,商务印书馆1999年版,中文版序言第17页。)。贡斯当关于现代人自由的理论表明了政府的权限不仅是有限的,而且必须受到约束,惟其如此,公民权利才能得到制度性保障。在贡斯当之后,托克维尔的思想再度推进法国宪政理论。托克维尔指出,民主制度的最大危险不在于无政府状态,而在于它所拥有的绝对权威可能扼杀个人的自由。在这里,托克维尔第一次在学界明确阐述自由与民主可能发生冲突的观念,为了防止民主制度转变为多数人的暴政,侵害个人的自由,托克维尔沿袭了孟德斯鸠对分权与法治的强调,同时提出市民社会对政治权力的有效制约。托克维尔认为,无限权威是一个坏而危险的东西,任何人都无力行使。当任何一个权威被授以决定一切的权力时,就是给暴政播下了种子。[19](P282)托克维尔的多数暴政理论为有限政府理论建设指出了可能陷入的误区,以杜绝新专制主义的出现(注:托克维尔指出,在这个世界上,只要以人民的名义来实现暴政和主事不公,暴政也能成为合法的,不公也能变为神圣。事实上,这并非像大多数人想象的那样是多数人的统治,而是依靠多数得势的几个人统治,在这种统治中起领导作用的不是人民,而是那些知道人民具有最大作用的人,这些人经过自己的独特判断,可以不与人民商量而以人民的名义行事,把人民踩在脚下,反而要求人民对他感恩戴德。当人们对民主国家还茫然不知时,托克维尔却已经从民主的发展趋势中发现其蕴涵的专制特征。参见[法]托克维尔:《论美国的民主》,商务印书馆1993年版,第865页。)。
与法国相比,美国有限政府理论的发展要顺利的多,因为美国不存在“旧制度”,相反却有着崇尚自由的传统。思想家潘恩认为,政府是由我们的邪恶产生的,它制止我们的恶行,从而消极地增进我们的幸福。对社会来说,政府仅仅是一种“必要的恶”。[20](P3)因此,潘恩认为不能给予政府过多的权力,否则便有侵害社会及人们的权利和自由的可能。关于政府与宪法的关系,潘恩指出,人民在结成社会后,通过起源而产生的第一个东西不是政府,而是宪法。宪法是一样先于政府的东西,而政府只是宪法的产物,因为一国的宪法不是其政府的决议,而是建立其政府的人民的决议。宪法产生出政府后,政府只能按宪法的规定去行使自己的权力,否则就会变成专制政府。[20](P145-147)在潘恩看来,一个理想的政府应该是一个既能造福于全体公民,又不会侵害公民和社会权利的政府。[20](P275)可见,在潘恩那里,不仅政府的权力是有限的,而且有限的政府权力还必须受到宪法的约束。美国国父杰弗逊指出,成立政府的目的就在于保障公民的权利,为了保障人民的天赋权利,才在人们中间成立政府,而政府的正当权力则来自被统治者的同意。[21](P22)关于政府权力的限制,杰弗逊认为,一方面,凡是人民能做的事全部由人民去做;另一方面,为了防止政府权力的扩张与腐化,必须以权力制约权力。杰弗逊指出,共和国应该是一个有限政府,君主政体最大的缺点就是政府权力无限制的膨胀,人民的权利由此受到威胁和侵犯,而把所有权力都集中到伺一个机构,恰恰是暴君政府的定义。[21](P263)作为《独立宣言》的起草者之一,杰弗逊的上述思想深刻地影响了美国有限政府理论。以汉密尔顿和麦迪逊为代表的美国联邦党人从人性恶的观点出发(注:麦迪逊认为,人类互相仇恨的倾向是如此强烈,以至于在没有充分机会表现出来时,最琐碎、最怪诞的差别就足以激起他们不友善的情感和最强烈的冲突。汉密尔顿则从历史发展的无数事实来判断“我们将被迫得出结论,战争的愤怒和破坏性情感在人的心目中所占的地位远远超过和平的温和而善良的情感。参见[美]汉密尔顿等著:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1994年版,第47、164页。),认为必须建立强有力的政府,因为野心必须用野心来对抗,……用这种方式来控制政府的弊端,可能是对人性的一种耻辱,但是政府本身若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢?如果人人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府任何外来的或内在的控制了。[22](P264)同时,联邦党人主张必须限制政府的权力,认为立法、行政和司法的权力置于一个人手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政,因此,政府的权力必须分立。但单单在宪法上将三权分开是远远不能达到防止暴政的目的,应该让每一种权力都参与其他两种权力的行使,从而使三权可以牵制平衡,在权力的划分上要最终达到没有一种权力能超出其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和限制。[22](P246,254)联邦党人对人性的悲观态度以及对权力的审慎奠定了美国有限政府理论的基础。
三、有限政府理论之发展
第一次世界大战既是对西方文明的摧残,也是对有限政府理论的严重冲击。一次大战代表了一个时代的结束,也意味着许多有限政府思想的消逝。英国思想家沃尔夫认为,第一次世界大战摧毁了人类正在走向文明的信念。[23]而凯恩斯主义的兴起更是直接宣告了有限政府理论低谷的来临(注:一战以后,随着国家间冲突的加剧,社会内部阶级矛盾的加剧,强化政府权力以解决国家内部和国家之间的矛盾成为西方思想界的主流观念。十月革命后,苏联在经济建设与社会进步方面的成就吸引了西方许多进步理论家的关注。即使在有限政府理论的重镇英国和美国,为了应付经济危机,也采取了大规模的政府干预政策。在这样的背景下,凯恩斯主义应运而生。为了拯救资本主义,凯恩斯诉诸政府,特别是计划对市场经济的干预,他希望政府在经济生活和社会生活中扮演更加重要的角色,相信人的自觉行为对经济活动的控制能力。凯恩斯认为,要放弃自由放任原则,扩大政府功能,实行政府对经济的全面干预和调节。他指出,政府功能不能不扩大,这在19世纪政治家看来是对个人主义的极大侵犯,但我认为这是种现实办法,可以避免现行经济形态为之全面毁灭。这种以政府对经济与社会的干预而减缓资本主义经济负面效应的观点,在相当时期内构成有限政府理论的有力挑战。参见[英]凯恩斯:《就业、利息与货币通论》,商务印书馆1963年版,第323-324页。)。二战之后各国的实践,不仅促使有限政府理论开始复兴,并使其得到进一步发展,重要的代表人物主要有哈耶克、布坎南,重要的理论主要有公共选择理论、政府有限能力理论等。
尽管哈耶克的许多重要著作都是在上个世纪中叶出版,但其影响直到1970年代出现的西方福利国家合法性危机才得到进一步扩大,在其较晚出版的《法律、立法和自由》一书中,集中地表述了有限政府必须信守的原则。总的来说,哈耶克对有限政府理论的发展主要包括:
第一,政府限度的界定。关于政府与市场的分工,哈耶克认为,市场是人类对分布在社会不同时间和空间里的认识加以应用的工具。但是,除了通过市场本身,人们没有其他方法来利用这些认识。任何想收集这些认识并把它统一在某个官僚机构或专家小组手中的尝试是注定要失败的。尽管像所有其他人类制度一样,由于不确定性和无知,市场也是一种不完善的工具,但市场却能最好地收集这些认识,自发地推进社会进步。[24](P89)正是从这一角度出发,哈耶克认为,市场不是一种由政府为了更高层次的效率和消费者满意而重新设计出来的事物,而是自发地发展起来的一种自然现象,政府的任务是保证市场基本条件的稳定、消除市场发展道路上的障碍等(注:事实上,哈耶克有限政府的理论前提是政府与市场的分离,在这一问题上,正如德国政治学家施密特(Carl Schmitt)指出的那样,个人自由的范围在原则上是无限的,而政府干预的范围在原则上是有限的。换句话说,个人行动在理论上无需证明其合理性,相反,政府的干预行动却必须证明其合理性。参见J W Bendersky,Carl Schmitt:Theorist for the Reich,Princeton University Press,1983,pp107-122。)。哈耶克的政府理论既有别于最小政府论,也不同于强势政府论,而是介于两者之间的有限政府(注:哈耶克指出,把政府的职能仅限于实施法律和抵御外敌的观点是错误的,因为对于发达先进的西方社会而言,政府应当运用它所享有的经由征税而筹集资金的权力,并由此而为人们提供市场所不能提供或不能充分提供的一系列服务。参见[英]哈耶克:《法律、立法与自由》,第2、3卷,邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第331页。也有学者认为,哈耶克的有限政府理论是一种特殊的有限论,其既维护传统政治中为政府规定的主要职权功能,也把一些相应的提供公共服务的功能归于政府。但关键问题不在于单纯一个量上的权衡,而在于其对政府职权的范围有着独特的分界标准。参见高全喜:《法律秩序与自由正义》,北京大学出版社2003年版,第258页。)。根据哈耶克的观点,罗尔斯把政府的职权错误地放大了,他企图去实现所谓社会正义的分配原则,从而把政府不应插手的经济事务揽到身上,无形中扩大了政府的权力范围。为此哈耶克指出,作为公共资源的管理者,政府按照合法方式开展的活动领域极其广泛,要避免人们产生这样一种印象,即把政府的强制性活动和垄断权严格限定在实施正当行为规则、保卫国防和征收税款以资助政府活动这三个方面,我们的目的是要把政府完全捆绑在这三项职能上(注:参见[英]哈耶克:《法律、立法与自由》,第2、3卷,邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第332页。哈耶克主张的这三方面的政府职能,尽管基本上与诺齐克意义上的最弱国家相当(参见[美]诺齐克:《无政府、国家和乌托邦》,商务印书馆1991年版,第35、142页。),但在认识方法上存在实质性区别。哈耶克更偏重于从英国普通法的角度来论述政府的职能,偏重于从抽象规则而不是从权利资格方面来理解。不可否认的是,哈耶克与诺齐克的共同之处在于:强调政府职权的正当性在于为个人的自由活动提供一种制度上的保障。政府职能的特征包括:其一是政府自身并不具有作为一个实体的国家目标,而只是一种工具和手段;其二是如果硬要设定一种政府目标的话,这个目的只能是服务于个人的需要。参见高全喜:《法律秩序与自由正义》,北京大学出版社2003年版,第256页。)。在界定政府的限度时,哈耶克突破了诺齐克的狭窄范围(仅限于防止暴力、偷窃、欺诈和强制履行契约),指出政府还应该承担另外一些职能,如提供公共交通;公共设施等一些公共产品;但又没有像罗尔斯走的那样远,不仅不赞同罗斯福新政和凯恩斯主义,而且认为所谓公共产品无非是市场化程度不高的表现。事实上,哈耶克从两方面来界定政府的限度:一方面,政府必须承担实施法律和抵御外敌的职能;另一方面,政府必须提供市场无法提供或无法充分提供的服务。但是,就政府提供服务而言,绝不能使用强制力。哈耶克指出,必须将这两方面的任务明确界分开来,当政府承担服务职能时,我们不能把我们在政府实施法律和抵御外敌时赋予它的权威也同样赋予它。[25](P333)自德国思想家洪堡指出政府的范围以来(注:作为德国启蒙思想家,洪堡认为,比分权更基本的问题是政府应指向的目的是什么,其活动应受什么限制?在其代表作《论国家的作用》中,指出政府的任务是防止,而不是强加,只有当公民自由受到威胁时,它才出面表现自己。局限于维护安全的政府将成为“无矛盾的最终权力”。参见[德]洪堡:《论国家的作用》,中国社会科学出版社1998年版,第6页。洪堡反对政府干预,因为其一:社会是复杂的,政府的规范无法适应多变的环境,从而导致千篇一律;其二是政府干预削弱了人的能力;其三是政府干预会泯灭人的个性;最后是政府干预忽视了人的目的。因此,政府的范围与目的应当限于“提供安全,既抵御外来的敌人,又防止内部的冲突”。其进而指出,建立一个有限政府是同国民的利益相一致的。参见李梅:《国家行动范围的勘定者》,载《市场逻辑与国家观念》,三联书店1995年版,第258-272页。),公域与私域的分界标准也浮出水面,即公共领域是一种由政府干预的公法领域,而私域则是政府不得干预的私人领域(注:关于这一判断标准的意义,哈耶克认为,尽管政府必须管理或运用其所拥有的手段,但这并不意味着政府也应当同样支配公民私人的活动。区别一个自由的社会与一个不自由的社会的判断标准乃是:在自由的社会中,每个人都拥有一个明确区别于公共领域的确获承认的私域,而且在这一私域中,个人不能被政府或其他个人差来差去,而只能期望服从于那些平等适用于所有人的规则。参见[英]哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店1997年版,第264页。)。相应地,公共部门与私营部门的划分也随之产生。哈耶克认为,公共部门不应当被解释为由政府独享的一系列职能或由政府垄断的一系列服务,而应当被视为政府为了提供它被要求提供的服务而运用由它掌控的一定数量的物质资产。根据哈耶克的观点,公共部门与私营部门的划分有时候会被人们错误地用来表达这样一种意思,即除了实施正当行为规则以外,提供某些服务的权利也应当由政府独享。事实上,这种观点是极其错误的。在某些特定的情况下,即使事实上只有政府有能力提供特定的服务,我们也没有理由因此而禁止私营部门去尝试和寻求其他方法。更为重要的是,政府提供这些服务的方式,决不应该是那种使其他部门不再可能提供这类服务的方式(注:参见[英]哈耶克:《法律、立法与自由》,第2、3卷,邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第339页。例如,就邮政和货币而言,哈耶克认为,政府不应当垄断服务,应该允许私营部门进入竞争。政府长期拥有垄断权,人们也就习惯将其视为政府的一种天然属性。尽管政府采用这些垄断措施既不是为了公众的利益,也无助于公众的利益。政府之所以对这两个领域主张垄断权,并不是为了使人们得到更好的服务,而仅仅为了增强政府的权力;结果,公众所得到的服务不仅比这两个领域在没有被垄断的情况下糟糕得多,而且公众因政府的垄断措施而不得不在日常谋生的操劳中饱受灾祸的折磨与风险的侵袭。参见[英]哈耶克:《法律、立法与自由》,第2、3卷,邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第352页。)。同样,即使在公共领域内,也绝不意味着只有政府才能实现目的,应当被理解为人们在没有而且也不可能有其他更好的方法的情况下要求政府予以满足的一系列需求。那种将整个服务领域界分为公共部门和私营部门的二分法是极具误导性的。正如科努尔(Cornuelle)指出的那样,对于一个健全的社会来说,在商业领域和政府治理领域之间保有一个第三领域乃是至关重要的,而这第三领域就是人们所谓的独立部门:它常常能够而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数于当下仍然以为必须由政府提供的服务(注:哈耶克认为,人们动辄诉求政府的习惯以及人们动辄把既有的救济措施即刻适用于任何场合的那种短视的诉求,常常会使政府抢先控制某个服务领域,因为我们知道,政府往往一上来就采取一些卤莽而拙劣的措施,结果却堵死了人们获取更好结果的途径。如果独立部门能够在提供公共服务方面与政府竞争,那么就可以在很大程度上减少政府行动所具有的那种最为严重的危害,也即政府行动所导致的以各种权力为支撑的垄断以及由这种垄断所导致的低效状况。参见[英]哈耶克:《法律、立法与自由》,第二、三卷,邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第343--344页。)。简言之,在政府的限度问题上,哈耶克首先将政府的限度完全捆绑在“实施正当行为规则、保卫国防及征收税款以资助政府活动”这三方面;其次,将政府强制力的使用从政府的积极作为,即提供服务中排除出去,强调在这一领域,政府无论如何也不能使用强制力;再次,强调公共领域中的政府服务,也要受独立部门竞争的约束;最后,强调政府尽可能从市场中退出,以免破坏市场的自发秩序。
第二,政府权力的限制。哈耶克认为,对权力进行有效制约,可以说是维续社会秩序方面最为重要的问题。政府在保护所有人并使他们免受其他人的强制和暴力方面实在是不可或缺的,但是需要强调的是,一旦政府为了达到这个目的而成功地垄断了实施强制和暴力的权力,那么它也就变成了威胁个人自由的首要因素。因此,对政府的这种权力进行限制,便成了17世纪和18世纪宪政创始者的伟大目标。[25](P458)就限制政府权力而言,哈耶克一方面主张,为了避免更大的恶,自由社会的政府必须放弃某些种类的权力,即使行使这种权力所导致的那些可预见的结果似乎是有益的,即使对这种权力的行使也许还构成人们实现那种特定结果的唯一可资使用的方法;[25](P358)另一方面,既强调法治对限制政府权力的重要性,也强调政府权力限制的基本方法——分权。哈耶克指出,法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对个人实施强制,其构成了对政府一切权力的限制。在法治理想缺失的境况下,社会便很快堕入专断暴政的状态,而没有法治,对个人权利的任何程序性保障措施的价值也将不再存在,因此,要实行有限政府,必须先实行法治。[26](P260,262,277)自由主义宪政制度的奠基者为捍卫个人自由而提出的方法则是权力分立,哈耶克更是直接鲜明地指出,实行权力分立以防阻无限政府(注:哈耶克认为,权力分立始终意味着,政府的每一项强制行为都必须得到某项普遍的正当行为规则的授权。参见[英]哈耶克:《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店1997年版,第305页;[英]哈耶克:《法律、立法与自由》,第2、3卷,邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第423页。)。但古典分权并没有达到这一目的,因此其主张“三权五层”的新宪政模式(注:哈耶克认为,20世纪以来随着国家行政权力的膨胀及对有效政府的诉求,从而使立法权越来越受到政府治理权的约束,这样一来,立法权便与行政行为混淆在一起,成为二者合一的政府权力,因此而导致的结果只能是政府权力趋于无限,很难受到限制。参见高全喜:《法律秩序与自由正义》,北京大学出版社2003年版,第288-320页。)。
公共选择理论产生于20世纪40年代末。20世纪60年代初期在西方经济学界逐渐形成一种新的学术思潮、理论流派和研究视角,其主要贡献为:把研究市场失灵的方法运用于政府和公共经济失灵等问题。他们认为,只有当事实明显地证明市场解决手段确实比政府干涉解决手段代价更高时,才选择政府,除此之外,凡有可能,决策就应该交给个人自己。当代西方国家经济社会问题的根源不在于市场,而在于政治制度的缺陷。因此,有必要重建民主政治制度,尤其是建设能够实现理想的宪政制度。以布坎南为代表的弗吉尼亚学派主张要在根本上限制政府的无限度增长,从而遏制不断自我膨胀的大政府,保护自由和法治(注:公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的交叉学科,它以古典经济学的基本假设、原理和方法来研究和刻画政治市场上的主体行为和政治市场的运行。公共选择理论认为,人类社会由两个市场组成,一个是经济市场,另一个是政治市场。在经济市场和政治市场上活动的是同一个人,没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动;同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标,是不可理解的,在逻辑上是自相矛盾的;这种政治、经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。根据方法与主要理论观点的不同,公共选择理论分为三个学派:罗切斯特学派,其主要特点是坚持用数学方法来研究政治学、坚持把实证的政治理论和伦理学区分开来;芝加哥学派,“反历史”色彩最为明显,认为改变这个世界的努力总的来说是枉费心机的,是对本来就稀缺的资源的一种浪费;弗吉尼亚学派,是公共选择理论中影响最大的一个学派,其特点是强调方法论个人主义和宪法经济学,主要代表任务为布坎南。参见[英]缪勒:《公共选择理论》,中国社会科学出版社2000年版,导言;方福前:《公共选择理论》,中国人民大学出版社2000年版,导论。)。总的来说,公共选择理论对有限政府理论的发展主要表现为:
第一,政府失灵理论为有限政府理论提供新的视角。政府失灵是指政府行动不能改善经济效率或政府把收入再分配给那些不应当获得这种收入的人。[27]公共选择理论将其称之为官员政治的无效率,主要表现包括:(一)政府干预的低效率。尽管政府干预的理由是市场失灵,但事实表明,政府干预往往不能矫正市场失灵。市场不能解决的问题,例如失业、经济波动、环境污染等,政府也不能解决,’有些问题虽然能够解决,但要么成本过高,要么副作用过大。政治家为了扩大其权力范围和政府开支,往往有意夸大市场失灵,甚至创造市场不完全,这就使得“看不见的手”的作用和政府规模呈此消彼长的变化,其结果是政府干预越多,效率损失越大。(二)政府行为的短期性。在西方民主制下,政治竞争与市场竞争是不同的,市场竞争具有连续性,但政治竞争却是间断性,竞选的压力和政治竞争的间断性必然导致政府行为的短视,政治家重视的是眼前的地位和未来的选票,而不在意国民的未来利益。政府行为的这种短期性,极大地损害了其应有的效率。(三)政府的合法性危机。在现代民主社会,民主应当是“一人一票”。但事实上却是金钱赢得选举,政治家需要金钱来资助选举,因而能够主导政治的是金钱,而不是选民的偏好。由此而来的结果是,政府代表的是财力雄厚的极少数人的利益和偏好,而不是广大选民的利益和愿望,政府的合法性遭到前所未有的怀疑。公共选择理论对政府失灵的分析旨在说明,政治民主制度中的公共选择总是短视的、受金钱支配的和违反社会公益的。面对社会成员的不同偏好和不同利益集团的压力,政府不可能计算出社会福利的最优解(注:关于政府失灵的原因,斯蒂格里茨认为主要有三方面:第一,信息不完全。如同私部门的决策面临信息不完全一样,公共部门制定和实施决策时也有信息不完全的问题。例如,政府难以确定应把公共福利给予哪些真正需要关怀或帮助的人。第二,政府官员的动机。政府官员是为自己工作的,而政府政策具有公共物品的性质,这就使得政府官员没有足够的动力去设计符合公共利益的政策。更为重要的是,既定的官员规则无法提供有效的激励机制,难以激活官员的公共利益动机。第三,难以预期私部门对政府政策的反应,从而使政府行为的后果充满不确定性。私部门对政府的意外反应有时候使政府行为南辕北辙。参见[美]斯蒂格里茨:《经济学》,中国人民大学出版社2001年版,第503-505页。)。政府失灵理论对有限政府理论的贡献主要在于:明确市场失灵只是政府干预的必要条件,而非充分条件。政府一定要慎用,而且只有当市场处理显然失灵,并且政府显然有效时,方能采取行动。一句话,市场优于政府、先于政府是有限政府理论的基础,作为扩展秩序的市场扩展到哪里,政府的规模与范围就应该退缩到哪里。
第二,宪法经济学的产生进一步夯实了有限政府理论的基础。既然存在政府失灵,那么出路何在(注:为解决政府失灵问题,学者们作出诸多努力,主要对策还包括:尼斯兰卡模型和弗里德曼方案。尼斯兰卡认为要抑制政府的过度膨胀,提高政府效率,应该采取的措施包括:第一,在政府机构之间引入竞争。传统的行政改革——对行政管理部门进行改组和调整,是毫无用处的,因为这种改革最终还是维持了由一个行政当局领导,不能消除最大化本部门的动力。解决这个问题的惟一办法,就是在机构之间重新建立竞争结构。第二,重构公共部门的激励结构。为了避免官员制造虚假节省的可能性,除了建立机构之间的竞争以外,还需要合理确定产出水平与初始的预算规模。第三,将私人市场办法运用到公共月盼中去。许多由公共部门提供的服务,如果改由私人部门提供,效率可能会更高。参见Niskanen,Bureaucracy and Representative Government,Aldine-Atherton Press,1971,Chapters 18-20。弗里德曼认为最好的社会政策是不妨碍经济规律发挥作用的政策,是充分利用市场解决问题的政策,而不是硬行取消市场或限制市场机制的政策。为解决政府失灵,弗里德曼设计的方案内容包括:第一,负所得税,即根据家庭规模的大小确定一个年收入贫困线,年收入低于贫困线的家庭应当得到补贴。第二,购买券,即取消一切免费制度,让用户按其所消费的服务的实际价值来付费,同时分配给最贫困者一定的“购买券”,使之得到某种价值的公共服务。参见[美]弗里德曼:《资本主义与自由》,商务印书馆1999年版,第170-188页。)?以布坎南为首的弗吉尼亚学派主张进行宪法改革,对政府权力施加宪法约束,重新确立一套经济和政治活动的宪法规则,只有通过宪法改革,才能从根本上解决政府失灵问题。布坎南认为宪法是一套界定社会成员必须进行的社会经济、政治博弈的规则,这些规则界定了私人活动与政府活动的相对范围,并且对政府活动的程序施加了外在约束。[28]宪法经济学的理论要点主要包括:(一)政府失灵的根源在于宪法约束失灵。西方现行的宪政制度是在19世纪根据适合产业革命初期的政治技术条件下设计的,现在已经不能对政府行为形成有效的约束,因而导致政府失灵。(二)规则决定政策。任何一项政策都是在一定的规则之下作出的,政策本身的好坏及好政策能否出台取决于决策规则。对于一个国家来说,关键不是选择一个好的政策或好的领导人,而是要建立一个理性的决策规则,即宪政制度。(三)过程比结果更为重要。宪法经济学是一门关于社会秩序和社会中人们相互作用的理论,主要关注人们行为的相互作用过程以及人们相互作用赖以发生的社会制度的基础。这与主流经济学主要关注结果是有所区别的。(四)政府失灵的出路在于宪法改革。只有通过改革宪法才能有效约束政府的权力和政府活动的无效率扩张。布坎南指出,只有政府活动的范围受到可强制执行的宪法的约束,方可阻止这种扩展。……除非对政府可能运用的活动范围施加限制,否则人们对民主选择程序本身的支持看来不会很积极。[29](P260)穆勒认为,宪制政府的绝对原则需要把政治权力假设为完全用于促进统治者特殊目标的实现,因为政府有一种天然的倾向和动力去扩张政府的范围与规模。[30](P636)因此,要防止政府失灵,必须改革宪法。可见,宪法经济学对有限政府理论的贡献不仅在于限定政府的范围与规模,而且更主张要用宪政制度约束政府权力。
对政府有限能力理论作系统研究的是世界银行的《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》,这一报告主要围绕三方面的问题进行分析:一是政府的作用应该是什么?二是政府有多大的能力?三是如何让政府做最应该做的事?通过对这些问题的论证,该报告指出,政府的作用应当与其能力相符;同时,应当通过对公共机构的改革而提升政府能力。[31]关于什么是政府能力,美国学者阿尔蒙德认为,政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的能力,具体地说,就是政府制定政策和在社会中执行政策,尤其是维护社会公共秩序和合法性的能力。[32]兰滋则认为,政府能力是一种理性能力,主要指政府作出决策与分配资源的能力。[33]事实上,政府能力是一种有别于政府职能、在管理社会中所实际拥有的能力(注:有学者认为,政府能力是指为完成政府职能规范的目标与任务,拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展、有效治理社会能量和力量的总和。参见施雪华:《政府权能理论》,浙江人民出版社1998年版,第309页。显然,这一观点把政府职能作为政府能力的基础,没有分清两者之间的实质性区别。王绍光则认为,政府能力就是政府实现自己意志的能力,包括汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力。参见王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1999年版,第3页。)。政府有限能力理论认为,政府能力是以吸蓄权力资源、信息资源、人力资源、物质资源等为前提的,并通过运用这些资源得以体现。由于政府所赖以建立的资源是有限的,政府能力也必定是有限的。首先,政府能力赖以建立的物质基础是有限的。物质基础是政府履行职能的基本保障,在市场经济条件下,政府赖以生存的物质基础主要表现为政府的财政收入。政府的存在和运行需要大量的行政开支,庞大的政府机构和公职人员队伍需要庞大的行政开支来支撑。政府筹集资金主要通过三个途径,一是征税,二是举债,三是制造货币(即通货膨胀),在正常的情况应该主要依靠税收。但税收的数量是有限的,过高的税率将会严重影响经济的正常发展。而大量举债和过高的通货膨胀又会导致严重的经济和社会问题,政府应该量人为出,保持财政的基本平衡。因此,政府的物质基础是有限的,有限的物质基础所能支撑的政府能力必然也是有限的。其次,政府能力赖以建立的信息资源是有限的。信息是政府能力赖以建立的重要资源,政府管理在一定意义上是一种信息过程,政府通过信息的接收、传递、加工、处理来控制和管理行政事务,实现政府职能。信息的准确、全面和迅捷是保证政府高效管理的基本条件。由于政府管理的权威性、集中性、综合性和全面性,政府管理对信息的要求是非常高的,但信息的收集、整理、传递既需要大量的行政开支,又需要技术和人才的支持,尤其在社会的流变性愈来愈大的当今社会,准确、全面和迅捷地收集信息是一项极为困难的工作,信息的局限性必然严重制约政府能力的形成和发挥。再次,政府能力赖以建立的管理水平是有限的。政府能力事实上是政府运用政府权力所释放出来的能量,是政府体制与政府官员交互作用的结果。在制度既定的情况下,政府能力主要取决于政府官员的管理水平。而政府官员的管理水平受到知识、经验、素质等因素的制约,必然具有一定的局限性。不管多么伟大的政治家、管理专家,都是人而不是神,不可能无所不知,无所不能。但另一方面,政府官员面临的社会问题、经济问题和政治问题却越来越复杂。无疑,政府官员依靠有限的知识和经验去管理无限的社会事务,必然会在许多方面存在力不从心的现象。最后,社会支持是政府能力得以发挥的基础。政府在社会发展过程中主要起规划、组织、指挥、监督和协调的作用,政府目标是通过社会组织、最终通过社会公民的具体劳动才得以实现的。因此,政府与社会是一种互动的关系,缺乏政府有效管理的社会是一个没有凝聚力的社会;而缺乏社会支持的政府则是一个软弱无力的政府。社会对政府的支持是有一定限度的,这既与政府的权威有关,也与社会的价值取向有关,并在一定程度上取决于社会公民可能提供的资源。因此,并不是任何政府行为都能得到社会的支持,社会对政府的支持不是盲目的,往往是一个权衡和选择过程,其依据的价值取向既可能与政府一致,也可能与政府相背。总之,社会对政府的支持是有限的,政府不可能得到社会绝对的服从和支持。[34]正如中国古训所谓的“量力而行”,任何一个理性的政治家都应该明白政府能力的有限以及政府应该有所为而有所不为。政府有限能力理论对有限政府理论的意义在于:既然政府能力是有限的,那么政府应将其行动控制在其能力范围之内,以免好心做坏事。
四、结论
有限政府理论在英美国家与欧陆国家的现代发展史表明,基于人性幽暗意识的理论假设:有限政府理论对人性持不信任态度,从而对政府权力产生了深深的“忧郁情结”,主张权力必须分立并受到制衡。简言之,有限政府理论模型的现代含义主要为:第一,政府目的的公益性决定了政府权力运用目的与手段的有限。对政府起源的理论解释无论有多少种(注:关于政府的起源问题,历来存在多种理论,主要包括以霍布斯、洛克、卢梭等为代表的社会契约论,以罗尔斯为代表的新社会契约论以及以边沁、密尔为代表的功利论等等,综观这些理论,无一不是强调政府目的的公益性,即成立政府是为了使公民权利进一步得到保障。),也无论存在多么大的冲突,至少有一点可以肯定的是:成立政府的目的是为了消除政府成立前的诸多不便,进一步促进社会的发展和保障公民权利。政府目的的公益性注定了政府运用权力不得违背这一根本目的,从而限制了政府运用权力的目的与手段。第二,自然权利理论与政府能力的有限性决定了政府权力的有限。一方面,有限政府理论基于有限理性的理论假设,认为政府的客观能力是有限的,存在政府能力不及领域。政府能力在客观方面的限制要求政府有所不为,即构成政府权力的客观边界;另一方面,自然权利理论认为,部分公民权利是与生俱有的,不可剥夺的,公民的这些自然权利构成政府权力的主观界限。第三,有限的政府权力必须分立并受到制衡。有限政府理论对人性的不信任及对权力的审慎态度,主张分权制衡。
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