行政裁决：地方政府的制度推力，本文主要内容关键词为：推力论文,地方政府论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008－7095(2012)02－0005－15
学术界对行政裁决已多有探讨，并已出版有关专著，如张树义教授的《纠纷的行政解决机制研究——以行政裁决为中心》。但是，我国行政裁决的现状到底如何？这是一个理论研究进一步深化和法制进一步完善的必要前提，我们有必要加以探明。
依通说，行政裁决“是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为”。[1]202基于此，我们将排除以下裁决：第一，对并非相对人相互间纠纷的裁决。例如，行政区域边界纠纷，从表面上看是相对人争夺山林、水利、土地的纠纷，但实际上已经是行政机关地域管辖权纠纷。相对人对行政机关拟作行政行为的异议，尽管也有相对人相互间纠纷的因素，但主要还是相对人与行政主体之间的纠纷。对这些纠纷的裁决，并非行政裁决。第二，对国际贸易争端的裁决。《对外贸易法》虽然是国内法，但有关规则却是世贸组织法在国内的实施。国际贸易争端有时虽然针对的是贸易经营者，但并非典型的民事性质。国际贸易争端裁决，并非行政裁决。
对行政裁决法制现状的探查，我们可以从行政裁决在制度上有哪些，行政裁决制度的运行机制如何，行政裁决制度在运行中是如何调控的，以及行政裁决制度的功能怎样四个环节进行。这四个环节，可以分别对应于设定行政裁决的法条、行政裁决的实施性法条、行政规范性文件和行政裁决对纠纷的化解。
基于现状描述的需要，我们采用了统计分析的方法。在研究中，我们试图获得行政裁决的全面数据。但基于数据库所存储的数据，更重要的是基于检索词的设定，本文的数据并非充分和全面。我们更希望读者把本文的数据作为随机抽样数据来阅读。本文的数据截止于2009年10月。本文的意义在于为认识我国行政裁决制度提供较为准确的数据。它的潜在意义是，为认识我国其他制度的状况提供可供借鉴的分析框架。
一、行政裁决的制度创设
我们用“纠纷”、“争议”、“裁决”、“处理”和“裁定”为关键词，在新法规速递2009软件“法律图书馆”(http://www.law－lib.com/law/)上进行了检索。对检索到的结果，通过排除已失效的法律规范(如《渔业法》第12条等)，排除对行政区域边界纠纷的裁决规定(《行政区域边界争议处理条例》第12条)，排除对行政程序上异议裁决的规定(如《商标法》第33条、《企业名称登记管理规定》第24条和《国家科学技术奖励条例实施细则》第68条等)，以及排除涉外裁决规定(《对外贸易法》第38条等)共获有关行政裁决的法律、法规和规章88件。
(一)创设行政裁决制度的法条
在本文中，“创设”和“设定”是在同一意义上使用的，都是指立法上在没有上位法规定的前提下所进行的创制。[2]60－63基于这一前提，我们对88件有关行政裁决的法律法规规章进行了解读，发现其中的大多数都属于实施性的法规规章，只有16件属于创设性规定。对这16件法律法规规章，我们按涉及领域、法条、纠纷类型、使用术语和法律位阶五项指标制作成行政裁决设定表(见表1)。我们虽然不敢断言它完全准确，但基本上反映了我国设定行政裁决的法律法规规章的现状。
(二)对行政裁决设定的解读
1.行政裁决的法律术语。“行政裁决”在法律规范中所使用的是“裁决”、“裁定”、“决定”和“处理”。“裁决”、“裁定”和“决定”都是行政主体单方面的决定，属于具体行政行为。“处理”则是一个中性概念，可以是调解处理也可以是单方决定。从设定“处理”条款有关不服处理可向法院起诉，或者不经“处理”直接向法院起诉的规定看，“处理”意味着可做单方决定。当行政主体对民事纠纷作出单方决定时，就属于行政裁决。在表1中，“处理”6项，“裁决”和“裁定”9项，以及“决定”1项，分别占总数的37.5％、56.3％和6.3％。不过，“处理”多由法律规定。在9部法律计6项裁决中，规定“处理”的占66.7％，规定“裁决”的仅占22.2％，规定“决定”的仅占11.1％。相反，“裁决”多由行政法规规章规定。7件行政法规规章规定“裁决”的为100％。当然，这并不意味着行政机关比人大更偏好强制，因为行政机关在规定裁决前已经规定了调解，是调解不成后的裁决。相反，上述统计只能说明行政法规规章的规定更为具体和明确。
2.行政裁决的制度渊源。从表1可以发现，创设行政裁决制度的既有法律又有行政法规和规章。其中，法律创设的行政裁决占56.3％，行政法规规章创设的行政裁决占43.8％。也就是说，行政法规规章对制度供给扮演着非常重要的角色。但行政法规规章设定行政裁决即行政机关自设行政裁决，值得质疑。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”因此，把本来属于法院的审判职责改由行政机关行使，必须经全国人民代表大会授权，即行政裁决只能由法律设定。
从上表1和下表2还可以发现，行政裁决的制度资源是由中央政府供给的，设定行政裁决的法律法规规章均系中央政府(本文中的“中央政府”并不是在立法、行政和司法的意义上使用的，而是相对于“地方政府”而言)制定。在其他规定行政裁决的法规规章中，有不少是地方性法规和地方政府规章，但均系实施性规定。也就是说，尽管没有法律上的明确分工，但地方政府自觉地避让着行政裁决制度的创设。行政裁决制度的设定，也基本上可以反映我国制度供给以及地方自主权的现状。
3.行政裁决的设定领域。在表1中，电力属于能源，归为自然资源类。房屋拆迁，现已被新的行政法规废止，改为征收。但其实，所涉及的不仅仅是房屋的拆迁或征收，更重要的是土地资源。因此，我们也将其归为自然资源类。由此，我们可以说，行政裁决设定于自然资源和环境、知识产权和民间纠纷三大领域。民间纠纷系基于纠纷化解在基层的理念，通过行政裁决来解决并无不妥。它们在16项行政裁决中各占6.3％。自然资源和环境，基于其有限性和公共性，设定了公权力的介入，同时一并解决纠纷也符合便宜原则。它在16项行政裁决中占56.3％。在知识产权领域设定行政裁决，则似乎系基于这一领域的专业性和技术性。它在16项行政裁决中占37.5％。
行政裁决的设定领域不能任意扩大，而必须坚持：第一，行政裁决只能设定于民事纠纷领域。第二，纠纷与行政事务的发生，系基于同一原因或相同原因。第三，行政事务的处理，可以获得纠纷处理的事实和证据。只有在这种情况下，才“不必为了保持司法权的本质特征，非要法官认定所有事实不可。”[3]8
4.行政裁决的纠纷类型。行政裁决所要解决的纠纷类型，共有7类。其中，权属纠纷类，计4项，占总数的25.0％；损害赔偿纠纷类，计2项，占总数的12.58％；知识产权纠纷类，计6项，占总数的37.5％；民间纠纷、征地补偿纠纷、拆迁补偿纠纷和电力交易纠纷类各1项，都占总数的6.3％。除环境损害赔偿类和民间纠纷类裁决系选择性裁决外，其他行政裁决均系诉讼前置必经程序。
在理论上，行政裁决是对民事纠纷的裁决。从形式上看，表1中《土地管理法实施条例》(2004)第25条规定的征地补偿纠纷和《城市房屋拆迁管理条例》(2001实施，2011废止)第16条规定的拆迁补偿纠纷，也属于民事纠纷。征地补偿纠纷的一方当事人是建设单位，另一方当事人是土地所有权或使用权人。拆迁补偿纠纷的一方当事人是拆迁人，另一方当事人是房屋所有权或使用权人。两种纠纷的双方当事人，依法都可以就补偿(安置)进行平等协商。但在法律上，补偿条款与征收征用条款是“唇齿条款”；[4]137在行政行为上，补偿是征收征用的对价，是征收征用行为的组成部分。[5]139但是，把征收与补偿予以拆分，引入建设(用地)单位后，把政府与权利人间的征收补偿关系变成了政府与权利人间的征收关系，政府与建设单位间的土地许可关系，以及建设单位与权利人间的补偿关系。房屋拆迁补偿关系，本是房屋征收补偿关系，但在引入拆迁人后，变成了政府与拆迁人间的土地使用权许可关系，以及拆迁人与被拆迁人间的补偿关系，从而掩盖了政府与权利人间的房屋征收关系。这种以形式掩盖实质，然后政府又以居间裁决人身份来裁决实质上自己系一方当事人纠纷的制度设计，严重违背自然公正原则。现在，拆迁补偿裁决制度已被废弃。同样，征地补偿裁决制度也应该早日废弃。
5.行政裁决的设定趋势。总体而言，行政裁决设定的领域范围在逐步退缩。第一，已有的行政裁决设定被纷纷废止，详见被废止的行政裁决表(见表2)。第二，新的法律不再规定裁决，而规定调解或仲裁。2001年制定的《海域使用管理法》第31条第1款规定：“因海域使用权发生争议，当事人协商解决不成的，由县级以上人民政府海洋行政主管部门调解；当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。”2002年的《农村土地承包法》第51条对农村土地承包经营纠纷，经调解未达成协议的，没有设定行政裁决，而设定了仲裁制度。行政裁决设定领域范围的退缩，主观上也许是行政主体为了避免行政诉讼，但客观上却适应了避免公权过度干预私权领域、行政权过度挤压司法空间的发展趋势，与从计划经济向市场经济的转型、变革相一致。
二、行政裁决的机制建设
在制度得以创设后，还需要辅之以相应的组织和程序规则等实施规定。这种实施规定建设是制度运行机制的建设。对制度条款的实施，既有法源意义上的法律法规规章，又有不具有法源地位的行政规范性文件。从应然角度说，一项法律制度的运行机制应当由法源意义上的法律法规规章加以规定。当然，本文立足的是描述现状而不是应然发展。从后文将说明的实然统计看，涉及程序的行政规范性文件都是对已有程序规则的细化。另外，具有法源意义的有关程序规则等机制的法律解释，不具有建设性。因此，本文关于行政裁决机制建设的统计仅以法源意义上的法律法规规章为限。
(一)行政裁决的实施规定统计
对很多法律，国务院都制定了实施性的行政法规；对法律、行政法规，也往往制定有实施性的地方性法规规章。但涉及行政裁决的，我们按前述条件检索，仅获得了72件。也就是说，除了我们检索可能遗漏的情况外，有很多下位法并没有对上位法中的行政裁决条款作出实施性规定。有的下位法甚至通过限缩上位法中行政裁决条款的含义，而不再具有行政裁决的内容。例如，《环境保护法》(1989)第41条所规定的“处理”，既可以是调解处理也可以是裁决。但《山东省环境保护条例》第61条第1款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门进行调解，并可以根据调查结论对污染责任进行认定，制作污染责任认定书；调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”该条款排除了裁决的内容，自然不会再对裁决作出细化规定。
我们把72件实施行政裁决条款的法规规章制作成行政裁决实施规定表(见表3)，把其中的23件专门规定制作成行政裁决专门规定表(见表4)。
(二)行政裁决的实施规定分析
1.实施规定的细化作用不平衡。行政法规中的“条款”类实施规定尽管简单，但提供了实质性规则。例如，《矿产资源法实施细则》第23条，对《矿产资源法》第49条所规定的裁决细化了裁决主体；《商标法实施条例》对《商标法》第41条规定中的术语、法律效力和程序作了简要规定。2000年的《专利法实施细则》(2010年再次修订，但不在本文统计时间范围内)，对专利行政裁决的申请条件等作出了简要规定。但是，地方性法规中的“条款”类实施规定，却有两种情况。一种情况是，地方性法规对行政裁决的设定条款作了较具体的规定。如《山西省城市房屋拆迁条例》，对裁决有专章共10条的规定。另一种情况则是，规定过于简单，甚至只是上位法的“抄袭”。例如，《土地管理法实施条例》第25条第3款规定的征地补偿裁决计67个字，《广东省实施土地管理法办法》第32条第4项规定的征地补偿裁决也是67个字，除了增加一个顿号以外没有任何变化。规章中的“条款”类实施规定，与地方性法规类似。
相对于“条款”类实施规定而言，全部条款都与行政裁决有关的专门规定(以下简称专门规定)的细化作用更为明显。23件专门规定中，地方性法规4件，占17.4％；部门规章7件，占30.4％；地方规章12件，占52.2％。由此，我们可发现规章的细化作用，以及地方政府的细化作用。
2.实施规定的分布领域不平衡。在表3中，自然资源和环境领域的行政裁决实施规定有56件，占总数的77.8％。其中，征地补偿8件，占11.1％；拆迁补偿类各11件，各占总数的15.3％；权属确认类24件，占总数的33.3％；环境污染损害赔偿和电力交易两类合计13件，占总数的18.1％。知识产权领域16件，占总数的22.2％；民间纠纷领域则为0。
基于“条款”类实施规定非常简单，如果要认识对上位法中行政裁决条款的实施和细化，则更为重要的是专门规定。在表3、表4计23件有关行政裁决的专门规定中，有21件属于自然资源和环境领域，占91.3％。其中，涉及征地补偿裁决、拆迁补偿裁决和权属确认裁决的有19件，占23件专门性规定的82.6％，占自然资源类专门性规定的90.5％。涉及权属确认裁决的专门规定集中于林权和土地2项，没有矿产和草原权属，与“条款”类权属确认规定中侧重于矿产权属明显不同。
总体而言，与土地相关的征地补偿、拆迁补偿和林权林地，是行政裁决实施规定最密集的领域。
3.实施规定的制定主体多元。国务院很少关注行政裁决条款的实施，在表3中只有6件，占总数的8.3％，且均为实施条款而没有专门规定。国务院主管部门制定的规章16件，占总数的22.2％。地方人大制定的地方性法规33件，占总数的45.8％。地方人民政府制定的规章17件，占总数的23.6％。也就是说，中央政府的实施规定占总数的30.5％，地方政府的实施规定占总数的69.5％。具体说来，征地补偿类8件，其中地方规定7件、占该类规定的87.5％；拆迁补偿类11件，其中地方规定9件、占该类规定的81.8％；权属确认类24件，其中地方规定21件、占该类规定的87.5％；环境类8件，地方规定7件、占该类规定的87.5％；电力类5件，全部为中央规定。但在知识产权领域，中央规定有10件，地方规定只有6件，各占62.5％和37.5％。地方政府更多地关注征地补偿、拆迁补偿、权属确认和环境，而中央政府更多地关注知识产权。
从表3、表4中专门规定的制定主体来看，地方人大制定的地方性法规4件，占17.4％；国务院主管部门制定的规章7件，占30.4％；地方人民政府制定的规章12件，占52.2％。具体到各类行政裁决来说，征地补偿类4件，全部为地方规章；拆迁补偿类部门规章1件、地方规章4件，共5件，地方规章占80％；权属确认类(全部为林权和土地)部门规章2件，地方规定8件，共10件，地方规章占80.0％；电力交易和知识产权类各2件，全部为部门规章。
4件地方性法规都是对《土地管理法》所设行政裁决条款的实施。也就是说，地方人大侧重于法律规定的行政裁决条款的实施，而不关心行政法规规章所设行政裁决条款的实施；侧重关注土地权属行政裁决条款的实施，而不关心其他领域法律所设行政裁决条款的实施。在国务院各主管部门中，建设部、国土部、农业部、国家林业局和国家电力监管委员会共制定了7件专门规定，权属确认、电力交易和知识产权各2件，拆迁补偿1件，但其他部门尚未制定专门规定。在地方规章中，12件专门规定都与土地有关，既有对法律又有对行政法规所设行政裁决条款的实施规定。地方政府未关注其他领域的行政裁决条款的实施。从专门规定来看，与土地有关的领域，是国务院主管部门、地方人大和地方政府即中央政府和地方政府的共同关注点。
总之，与制度设定不同，地方政府在某些行政裁决的机制建设上发挥了超越中央政府的作用。行政裁决的机制建设集中在与土地有关的行政裁决领域。
三、行政裁决的运行调控
行政规范性文件具有弥补法律规范的缺陷，创制规则，以及指导实施的作用。[6]22－26从我们在本研究领域所搜集、遴选和分析的材料来看，行政规范性文件创制的规则表现在补偿标准的建立方面。这也是基于《土地管理法实施条例》第25条第3款和《城市房屋拆迁管理条例》第24条的授权。补偿标准规则并不是行政裁决制度本身的规则，而是行政裁决制度解决相对人间纠纷的规则，是影响行政裁决制度功能发挥的因素。本领域的其他行政规范性文件侧重于对已有行政裁决和纠纷所涉法律规范的解释，以及在本部门本地区实施行政裁决和适用纠纷所涉法律规范的指导。这种解释和指导，对行政裁决功能的发挥也发生着重要影响。
(一)裁决类行政规范性文件的统计
本部分收集的行政规范性文件，是与行政裁决有关的由各级各类国家行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的行政措施、决定和命令等。
本部分行政规范性文件的收集基于“北大法意法律法规数据库”而展开。在收集过程中，利用多个题名关键词进行检索，以期尽可能地扩大检索面。这些关键词具体包括“裁决”、“处理”、“补偿安置”、“补偿标准”、“争议”、“纠纷”、“权属”和“确权”。另外，基于土地管理领域中行政裁决频发的经验性预判，通过检索“土地管理”题名关键词，再通过“裁决”、“处理”、“补偿安置”、“补偿标准”、“争议”、“纠纷”、“权属”和“确权”之内容关键词进行二次检索。在此基础上，我们剔除了其他国家机关制定的规范性文件、具有行政规范性文件外形的具体行政行为、因法律修改丧失裁决授权的行政规范性文件和外贸领域的行政规范性文件等，但保留了有权制定行政法规、规章的行政机关制定的行政规范性文件。
通过以上梳理，我们共获得527件行政规范性文件，详见表5。我们充分注意到基于上述设定条件而被遗漏的可能，但基本上可以反映行政主体对行政裁决的关注点。
(二)裁决类行政规范性文件的分布
表5中的“征地补偿”、“房屋拆迁补偿”、“征地房拆补偿”、“权属确认”和“环境污染赔偿”五项，都属于自然资源和环境领域。在527件裁决类行政规范性文件中，属于自然资源和环境领域的计有521件，占98.9％。
“征地补偿”，系指根据表1中的《土地管理法实施条例》(2004)第25条所制定的，有关征收农村集体土地并给予补偿的行政规范性文件。它在527件行政规范性文件中计有149件，占总数的28.3％，在自然资源和环境裁决类行政规范性文件中占28.4％。说明了征地补偿问题的普遍性，以及各地政府的普遍重视。不同层级的行政机关都纷纷制定了行政规范性文件，以规范征地、拆迁、补偿、争议处理的政策、程序和补偿标准。
“房屋拆迁补偿”，系指根据表1中的《城市房屋拆迁管理条例》(2001年实施，2011年废止)第16条而制定的，有关房屋拆迁补偿的行政规范性文件。它在527件行政规范性文件中计有174件，占总数的33.0％，在自然资源和环境裁决类行政规范性文件中占33.4％。这说明，随着城市化进程的不断推进，各城市的房屋拆迁工作大量涌现，因此产生的拆迁补偿争议非常普遍。房屋市场价值在不同的城市以及城市的不同区位不尽一致，同时安置工作在不同城市也千差万别，因此，不同的城市制定了大量的规定房屋拆迁补偿标准的行政规范性文件，并且这些标准随着时间的推移需要进行不断地修正，进一步增加了该类行政规范性文件的数量。同时，商业性拆迁和公益性拆迁在补偿上遵循不同的原则和标准，因此，对于商业性拆迁规定补偿标准的指导性行政规范数量很多；对于公益性拆迁，则往往需要针对个案的拆迁制定特定的拆迁补偿安置和补偿标准的行政规范性文件。
“征地房拆补偿”，系指同时根据表1中的《土地管理法实施条例》(2004)第25条和《城市房屋拆迁管理条例》(2001年实施，2011年废止)第16条制定的，有关征收农村集体土地并给予补偿和拆迁补偿的行政规范性文件。征地补偿和城市房屋拆迁补偿裁决，有许多共性。在既有城市又有农村的地方，有的把征地补偿和城市房屋拆迁补偿裁决，在一个行政规范性文件中加以规定。在527件行政规范性文件中计有107件，这类文件占总数的20.3％，在自然资源和环境裁决类行政规范性文件中占20.5％。
“权属确认”，系指根据表1中的《土地管理法》(2004)第16条、《森林法》(1998)第17条、《草原法》(2002)第16条和《矿产资源法》(1996)第49条所制定的，有关土地、山林、水利和矿产资源权属裁决的行政规范性文件。它在527件行政规范性文件中计有88件，占总数的16.7％，在自然资源和环境裁决类行政规范性文件中占16.9％。这一领域的行政规范性文件有下述特征：(1)注重对处理程序的规范，包括地籍登记和争议处理，为土地管理行政机关处理土地权属争议提供详细的操作规程。(2)国务院国土管理行政机关通过大量的批复或者函告，为土地权属争议的处理提供依据。(3)林木、林地权属争议与土地权属争议、水事争议等具有较大的相似性，因此，许多行政规范性文件将上述几类争议归为同一类型的民事争议进行一体规范。例如，《麻江县人民政府关于行政村改革后山林土地水事权属争议调解处理程序的通知》(麻府通［2006］9号)等。(4)林木、林地权属争议，往往涉及众多的利害关系人，并且关涉当事人的切身利益，因而容易引发群体性事件，因此，许多行政规范性文件专门规定了林木、林地权属争议处理中的群体纠纷应急处置办法。例如，《金华市重大山林纠纷应急处置预案》(金政办发［2007］16号)等。(5)林木、林地权属争议往往因历史原因而产生，相关的引致因素比较复杂，因此，很难以行政规范性文件的形式制定固定的争议处理程序来处理，而更多的依赖政策性文件以调解的方式处理。例如，《惠州市人民政府关于加强山林纠纷调处工作的通知》(惠府办［2005］91号)等。
以上四项行政规范性文件，在527件行政规范性文件中计有518件，占总数的98.3％，在自然资源和环境裁决类行政规范性文件中占99.4％。也许因行政规范性文件收集的充分性问题，上述数据并不准确，但裁决类行政规范性文件高度集中在农村集体土地征收补偿、城市房屋拆迁补偿以及自然资源的权属纠纷领域，却是事实。
“环境污染赔偿”，系指根据表1中的《环境保护法》(1989)第41条制定的，有关环境污染赔偿裁决的行政规范性文件。它在527件行政规范性文件中计有3件，在总数和自然资源环境裁决类行政规范性文件中都仅占0.6％。
(三)裁决类行政规范性文件的内容及制定主体
通过阅读527件裁决类行政规范性文件，我们发现在内容上大体可以分为三类。
1.补偿标准类行政规范性文件。包括具体项目的征地拆迁补偿标准和适用于一般征地拆迁的通用补偿标准。高位阶法律文件中对征地拆迁补偿标准的规定较为原则，甚至仅为指标性因素。同时，土地与房屋的市场价值在不同的行政区域，乃至同一行政区域内的不同区位不尽相同；商业性开发和公益性开发，情况也不一样。因此，规定补偿标准的行政规范性文件大量涌现。这类文件在表5中有153件，在补偿类文件430件中占35.6％。其中，中央行政机关仅为1件，仅占补偿标准类文件的0.6％。
2.程序类行政规范性文件。包括：(1)行政机关在处理民事纠纷时，规范裁决机关裁决活动的程序性规范，是与其它作为裁决依据的法律文件功能不同的行政规范性文件。例如，《天津市房屋拆迁行政裁决听证办法》(津国土房拆［2007］376号)等。(2)与行政裁决相关的其它程序性规范。例如，《新疆维吾尔自治区城市房屋拆迁补偿估价规则》(新建房［2002］4号)等。基于程序已由高位阶法律文件加以规定，程序类行政规范性文件并不多见，在表5中只有44件，占总数的8.3％。其中，中央行政机关制定的有1件，占程序类文件的2.3％。
3.政策类行政规范性文件。(1)对整个法律法规规章的实施性规定，涉及土地管理、房屋拆迁补偿、土地征收及补偿安置等内容，而并非专门就行政裁决制定的文件。例如，《江西省抚州市市本级土地管理办法》(抚府发［2002］3号)、《彬县城区国有土地管理和国家建设征用土地实施办法》(彬政发［1996］45号)等。但这类文件的数量极为有限。(2)与裁决有关的综合性规定，涉及房屋拆迁补偿、土地征收及其补偿安置等综合性内容。例如，《佳木斯市征收土地暂行规定(修订)》(佳木斯市人民政府令［5号］)和《宝鸡市城市房屋拆迁补偿暂行规定》(宝政发［2005］19号)等。这类文件在数量上非常巨大，内容也比较丰富。(3)指导争议裁决中法律适用的政策性文件，包括在上级政策发生变化和社会发展变迁时如何作出裁决的政策性文件。例如，《上海市房屋土地资源管理局关于贯彻〈土地权属争议调查处理办法〉有关问题的通知》(沪房地资权［2005］364号)等。(4)工作方案方面的行政规范性文件，内容涵盖了工作原则、分工、程序、补偿等各方面，甚至有些还兼具公告的意义。例如，《处理土地纠纷历史遗留问题工作方案》(海府办［2007］151号)和《关于加快国有农场土地确权与登记发证工作的通知》(粤府办［2005］97号)等。政策类行政规范性文件在表五中有330件，占总数的62.6％。其中，中央行政机关制定的有56件，占政策类文件的17.0％。中央行政机关的政策类文件集中于林权林地等权属确认，共49件。
总体而言，中央行政规范性文件只有58件，占总数的11.0％。也可以说，行政裁决制度的运行，主要为地方政府所调控。中央行政规范性文件集中于林权林地等权属确认领域(49件)和政策类(56件)，分别占权属领域的55.7％和政策类的17.0％。也就是说，中央对林权林地等权属确认领域的行政裁决制度运行，通过发布大量的政策，把握着较强的调控权。同时，在民间纠纷、知识产权和环境污染赔偿领域的中央行政规范性文件分别为1、1和2件，占各自领域的50.0％、25.0％和66.7％。因此，地方对行政裁决制度运行的调控，集中于征地补偿和房屋拆迁补偿两大领域，分别为147件和169件，占各自领域的98.7％和97.1％。
四、行政裁决的功能发挥
行政裁决的直接功能，是化解相对人间的纠纷。对此，我们没有相应的数据库可供利用。从概率上说，行政裁决次数越多，所引发的诉讼也越多。由此，我们借助北大法意案例数据库，搜索行政裁决诉讼案件来观察行政裁决的化解纠纷功能。当然，这一间接观察，并不能发现行政裁决制度化解了多少纠纷以及效果如何，而只能考察它是否按设计初衷在正常发挥化解纠纷的功能以及活跃程度。同时，通过行政裁决案件，我们还可以观察行政裁决所适用的法律规范。这些所适用的法律规范，对纠纷的化解具有决定性意义。也就是说，我们借此观察可以发现中央政府和地方政府在行政裁决功能发挥上的各自作用。
(一)行政裁决的纠纷化解功能
我们先以“案由：行政裁决”作为关键词组进行搜索，共得行政诉讼类案例933个(最后检索时间2009年9月26日)。在对这些案例进行初步梳理的过程中发现，有大量的案例虽然案由标明是行政裁决，但其实并非行政裁决类案件。因此，我们尝试增加检索条件，同时以“案由：行政裁决+全文检索：行政裁决”为关键词进行检索，共得行政诉讼类案例130个(最后检索时间2009年9月26日)。除去12件土地承包经营仲裁裁决案、2件专利权裁决案(系对行政行为异议程序上的裁决而非专利付费裁决)和1件教育纠纷“裁决”案，共获115件行政裁决类案件，并制作成表6。应当说明的是，从我们所搜集的行政裁决案件都是行政案件来看，表6中115件并非行政裁决案件的全部。这是因为，在1993年前，行政裁决案件到底是行政案件还是民事案件存有争议，各地法院可能有不同认定，民事案件也有自己的案由。①1993年，最高法院的司法解释确定行政裁决案件为民事案件，②1996年最高法院的司法解释改为行政案件。③117件案件都来自于1997年以后，都属于行政案件。
在表6中，裁判文书列明行政裁决所适用依据的有48件，未列明裁决依据的有67件，分别占总数的41.7％和58.3％。也就是说，有四成多的行政裁决都具有法律依据。当然，裁判文书没有列明行政裁决依据的，可能是行政裁决本来就不具有法律依据，也可能是行政裁决具有法律依据而裁判文书没有列明。从最高法院公布的判例来看，具体行政行为没有适用任何法律依据而在诉讼中又未补充证明确有法律依据的，属于适用法律错误。[7]339从裁判文书没有因为未列裁决依据而认定被告适用法律错误，以及没有支持原告诉讼请求两项因素来看，未列明裁决依据主要是法院没有列明，而不是行政裁决不具有法律依据。
在表6中，原告胜诉的案件有32件，占总数的27.8％，高于1987-2008年间行政诉讼案件原告的平均胜诉率17.9％，[8]63－64高出近10％。如果把原告部分胜诉和原告因诉讼请求得到满足而撤诉的案件也计算在原告胜诉之内，原告胜诉案件共有41件，占总数的35.7％。其中，撤诉率为6.1％，低于平均撤诉率约20多个百分点。[8]63－64
但在表6中，拆迁补偿类行政裁决案件有72件，占总数的62.6％；林地权属类行政裁决案件有39件，占总数的33.9％，其中没有草原和矿产权属确认裁决案件；征地补偿类行政裁决案件有3件，占总数的2.6％；专利权、环境损害赔偿、电力交易和民间纠纷类等行政裁决案件均为0件。也就是说，115件行政裁决案全部集中在自然资源类。由此可以发现，不少行政裁决制度并没有正常发挥化解纠纷的功能，处于名存实亡状态，而拆迁补偿裁决制度表现极为活跃。
表6中的征地补偿类案件数之少，与我们的想象相差甚远。基于表4中有把征地、拆迁和补偿等内容规定在一件规章中，以及表5中征地、拆迁和补偿等内容规定在一件行政规范性文件所占较高比例的认识，我们研读了48件有裁决依据的裁判文书。我们发现，有4件即江西省永修县人民法院(2006)修行字第02号、山东省东营市中级人民法院(2004)东行终字第34号、山东省东营市中级人民法院(2001)东中行终字第5号和山东省青岛市中级人民法院(2000)青行终字第48号裁判，虽认定为拆迁补偿但实际上还涉及征地补偿。在这四件案件中，被征土地的补偿费是作为被拆房屋的补偿费加以计算补偿的，因而征地补偿也就纳入拆迁补偿。由此，我们还注意到未列裁决依据案件中也存在将征地、房拆和补偿仅认定为拆迁补偿类的可能。但基于裁决机关和法院对当事人未经征地而拆迁属于违法的主张未予采纳，仍适用拆迁法律规范而没有适用征地补偿法律规范的情况，如果要把这件案件计入征地补偿类，就无法对裁决依据做归类统计。因此，我们仍将这4件案件统计为拆迁补偿类，但在分析中将充分考虑这一因素。
(二)行政裁决的法律适用功能
对48件列明行政裁决所适用法律依据的案件，我们制作成行政裁决法律依据表(见表7)。
在表7中，拆迁补偿类案件32件，占总数的66.7％；林地权属类案件13件，占总数的27.1％；征地补偿类案件3件，占总数的6.3％；其它均为0。
1.基于“裁决条款”和“非裁决条款”的分析。表7中的“裁决条款”，主要是行政裁决制度本身的法律规范，包括创设性条款和实施性条款，涉及行政裁决主体的权限依据和程序依据。表7中的“非裁决条款”，则是指裁决制度以外的法律规范，涉及土地征收、拆迁、补偿和权属等。专门性裁决规定，除了规定裁决制度本身外，也有少量关于补偿安置标准方面的内容。基于统计的困难，我们对专门性裁决规定中的补偿安置标准等条款没有列入“非裁决条款”，而一并列入“裁决条款”处理。在统计时，在同一个案件中对同一法律法规规章作2条以上引用的记为1件次，但所引用的2个以上条文分别系“裁决条款”和“非裁决条款”的则各记1件次。
表7说明，行政主体在行政裁决时既适用了“裁决条款”又适用了“非裁决条款”，既要说明行政裁决行为的合法性又要解决相对人相互间的纠纷。表7反映，所适用“非裁决条款”略多于“裁决条款”；同时，基于表5中程序类行政规范性文件仅占总数的8.3％，行政裁决中所适用的行政规范性文件也大多属于非行政裁决制度本身的行政规范性文件。如果从所适用的“非裁决类条款”和非行政裁决制度本身的行政规范性文件合计来看，则明显多于所适用的“裁决类条款”。这就说明，行政裁决制度运行的中心是相对人相互间纠纷的解决。
纠纷的性质而不是纠纷的解决机制决定法律的适用。只有同一性质的纠纷适用同一性质的法律规范，才能实现尽管化解机制不同而案件结果相同的目标，才能实现同类案件间的平等，才能实现行政与司法间的对接。否则就会出现，对一起医疗事故案件按《陕西省医疗事故处理办法》只能赔3000元，按《民法通则》却可赔50000余元的现象。[9]从理论上说，行政裁决所解决的是民事纠纷。但从研读所适用的“非裁决类条款”来看，在48件有裁决依据的行政裁决案中，适用私法的只有1件即江西省赣州市中级人民法院的(2008)赣中行初字第16号判决。法院认为：“被告在作出的具体行政行为中，一方面认定争议山场属林地，并依照《江西省山林权属争议调解处理办法》进行处理，同时，又引用《民法通则》第137条规定精神，适用《土地权属争议处理办法》中的实际使用原则，将两原告已实际使用的24.67亩土地处理归两原告所有。被告在一宗纠纷中，同时适用了不同的土地属性争议处理原则作出决定，导致被告对争议地的土地属性认定事实不清，适用法律错误。”另外47件行政裁决案，所适用的“非裁决类条款”都是征地、拆迁、补偿、安置和权属等条款。究其原因，首要的在于占总数66.7％的拆迁补偿裁决和占总数6.3％的征地补偿裁决，所处理的并非真正的民事纠纷，无法适用私法规范。
2.基于中央和地方作用关系的分析。在表7中，中央的法律、行政法规、部门规章和行政规范性文件被适用55件次，地方政府的地方性法规、地方规章被适用77件次，分别占总数的41.7％和58.3％，地方略有胜出。但中央和地方行政规范性文件的适用，分别为4和20件次，地方占83.3％，地方胜出明显。具体到各类行政裁决适用行政裁决的设定条款、实施规定、“非裁决条款”和行政规范性文件来说，地方政府规则被适用的百分比，详见表8。
表8说明：第一，地方政府在行政裁决机制建设上的积极努力，在裁决依据中得以明显体现，发挥了比中央实施规定更多的作用。第二，在林地权属纠纷的化解中，地方性法规和地方规章的作用比较有限，可能的原因是中央政府供给的权属规则较多而抑制了地方政府的作用。但在中央政府不予抑制的领域，地方政府有自己的偏好，在拆迁补偿和征地补偿中发挥着明显的作用，在专利权和民间纠纷等其他领域却不愿意发挥作用。第三，地方行政规范性文件在化解拆迁补偿纠纷中发挥了充分的作用，但在林地权属和征地补偿纠纷的化解中作用不明显。当然，基于前文所述的征地、拆迁和补偿相结合的因素，在征地补偿纠纷的化解中，地方行政规范性文件的作用也不应该是0。
3.基于制度设定、机制建设和运行调控的分析。在表7中，创设行政裁决制度的条款，除《城市房屋拆迁管理条例》(2001年实施，2011年废止)第16条被适用19件次、《森林法》第17条被适用4件次、《土地管理法》第16条被适用2件次和《土地管理法实施条例》第25条2件次外，其他均未被适用。实施性的法规规章被适用26件次，调控性的行政规范性文件被适用24件次。总体上说，三者大体平衡，也说明了机制建设、运行调控与制度创设同等重要。
五、行政裁决制度的存亡率和活跃度
(一)行政裁决制度的存亡率
从统计数据看，除了拆迁补偿、权属确认中的林地确认和征地补偿3项裁决制度都在运行外，其他行政裁决制度都处于名存实亡的状态。为什么有的行政裁决制度在发挥化解纠纷的作用，而多数行政裁决制度没有发挥作用？一种未经论证但可以合理推定的原因，是在城市化进程中，政府对拆迁补偿、征地补偿和林地权属具有极大的热情，纠纷大量涌现。那么，在法律上所要关注的是，政府的热情表现在制度设计、机制建设和运行调控的哪些环节或因素上呢？
我们试图从行政裁决制度的设计上找出原因。从制度设计上看，有的行政裁决是诉讼的必经程序；有的行政裁决只是公民、法人或其它组织可供选择的纠纷解决机制，即可以在诉讼和行政裁决间选择。但是，行政裁决作为诉讼必经程序的不止拆迁补偿裁决、征地补偿裁决、林权确认裁决和林地确认裁决，还有民间纠纷裁决、矿权确认裁决、草原确权裁决、商标纠纷裁决、专利纠纷裁决和电力交易裁决等，而它们并没有正常运行起来。
沿着从结果寻找原因的思路，我们对机制建设、运行调控和效果发挥中的数据进行不断的核实，以排除数据统计出错的因素。我们也反复不断地对数据展开了多角度的统计。到目前为止，我们所能观察到的耦合是，凡是机制建设中地方政府制定了专门规定的行政裁决，即拆迁补偿、林地权属和征地补偿裁决都处于运行的状态。凡是在机制建设中地方政府没有制定专门规定的行政裁决，如草原权属、矿产权属和环境损害赔偿等行政裁决，都处于名存实亡的状态。在知识产权和电力交易纠纷领域，尽管有中央政府的专门规定，却没有地方政府的专门规定。在民间纠纷领域，尽管有地方政府制定的专门行政规范性文件，却没有专门的地方性法规和地方规章。由此，我们可以谨慎地表达，决定行政裁决制度存亡(不包括废止)的是地方政府而非中央政府，是机制建设中的专门规定而非其他。
需要说明的是，上述结论只是我们基于现状的一种描述。也就是说，到目前为止的实际情况，是中央政府默许或放任地方政府对行政裁决制度作有选择的激活。但是，中央政府并非不能或无权改变这种状况。从理论和法律上说，中央政府都是能够指挥地方政府行动的。同样，地方政府对行政裁决的偏好是通过机制建设中的专门规定来实现的结论，也是基于对现状的描述。从当前的情况看，“条款类规定”过于简单，不足以为化解纠纷建立现实可行的通畅管道。专门规定内容全面、具体，为实现纠纷解决从司法的分流提供了可操作的机制。得到政府支持的拆迁补偿和征地补偿纠纷一方当事人，即建设单位和拆迁人，可以充分利用这一机制。当然，地方政府如果能把通过专门规定的内容在“条款类规定”中实现，那么我们的结论就需要调整，就要看地方政府的实施规定在所有实施规定中的细密程度及所占比例。
(二)行政裁决制度的活跃度
从统计数据看，拆迁补偿裁决制度处于异常活跃状态，林地权属裁决次之，而征地补偿裁决处于异常低迷状态。从制度设计上看，异常活跃的拆迁补偿裁决属于法定诉讼前置程序，但征地补偿裁决也属于法定诉讼前置程序。从机制建设统计数据看，征地补偿裁决、拆迁补偿裁决和林权确认裁决，无论从各类的总件数还是从各类中地方政府的总件数看，无论从专门规定的各类总件数还是从各类中地方政府的专门规定总件数看，拆迁补偿规定数并不是最高的。但所发挥的功能却大不相同。从运行调控的统计数据看，拆迁补偿类行政规范性文件的总件数和其中地方行政规范性文件的件数，能说明其异常活跃状态。但用同样的标准，却不能说明征地补偿裁决的活跃度比林地确认裁决低，尤其是比拆迁补偿裁决低那么多的原因。如此对各项数据进行不断比较分析后，我们发现，唯一与拆迁补偿裁决、林地确认裁决和征地补偿裁决活跃度成正比关系或达到耦合的，是运行调控中地方行政规范性文件被行政裁决适用的比例。也就是说，在行政裁决中所适用的地方行政规范性文件，占该类行政规范性文件的比例越高，该类行政裁决越活跃。否则，行政裁决就越低迷。
我们诧异于上述发现，为什么起决定作用的不是中央而是地方，不是“非裁决条款”而是行政规范性文件？一种可能的解释，是补偿标准和林地权属因区位、地段、历史和经济发展水平等各种因素的不同而不同。越是具体、细致的规则，对纠纷的化解越是有效。相对中央规则、“非裁决类条款”而言没有地方行政规范性文件具体和细致。也就是说，具体、细致的地方行政规范性文件可以被行政裁决所适用，则该类行政裁决就活跃。如果地方政府虽然开通了行政裁决机制，但只能更多地适用中央行政规范性文件，则行政裁决低迷。由此也可以说明，征地补偿之所以被拆迁补偿裁决吸纳，是因为有可被行政裁决适用的地方行政规范性文件的规定。
我们将上述发现制作成图1：
图1 行政裁决存亡率和活跃度
注：民间纠纷裁决线，代表所有类似处于名存实亡状态的行政裁决。
当然，对上述发现的证成或证伪，将需要另一项研究工作。
收稿日期：2011－11－29
注释：
①参见《民事案件案由规定》，最高人民法院2011年2月18日法发［2011］41号发布。
②参见《关于适用〈城市房屋拆迁管理条例〉第十四条有关问题的复函》，最高人民法院1993年11月24日(1993)法民字第9号。
③参见最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，最高人民法院1996年7月24日法复［1996］12号发布。
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