重新解读英国广播公司——英国政府对媒体管控之透视，本文主要内容关键词为：英国政府论文,英国论文,透视论文,广播公司论文,媒体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
英国的广播电视，报刊，杂志，堪称全球媒体先锋，英国广播公司(后文简称BBC)是全球最大的媒体组织之一，更被视为英国乃至全球广播电视的旗舰。不少文章认为BBC以其“独立，自由”的新闻报道而为世人称道。
但是，实际情况是：“英国政府通过各种手段干预所有媒体的各项活动”[1]。对于英国的印刷媒体，除了受到行业自律组织——报业投诉委员会(The Press Complaints Commission，后文简称PCC)的监管以外，还受到《欧洲人权法案》，英国国内多条普通法和专门法如：《藐视法庭法案》、《淫秽出版品法法案》、《诽谤法》等的管控。相对于印刷媒体，英国政府对广播电视媒体管控则更为严厉。英国采取的是双轨管理机制：商业媒体由英国通信办公室管理其市场竞争和频率分配；BBC作为公共服务媒体，其日常运营是独立的。但是其独立的日常运营并不意味其是独立，自由的代表。BBC是英国最大的广播电视商，但是其宗旨、组织架构和运营与一般的跨国媒体迥然不同。本文通过对BBC历史回顾，现状分析和未来展望重新解读，表明：BBC无时无刻不受到政府管控，是英国政府管控媒体的典型代表。
一、历史回顾：半国家电视台
在英国，要经营广播电视，首先需要的是许可证(licence)。否则，视为非法。许可证的颁布实际也是国家对电视媒体的一大控制手段。英国并非全球唯一对广播电视严格控管的国家。在美国这一被西方视为全球最民主，最自由的国家，广播电视商也需要先从国家获得许可证才可以合法运营。英美之所以对广播电视进行严格控制，有两大原因：首先，由于广播电视的频率有限，经营的频率需要获得本国政府的批准。因而“频率稀缺”就成为广播电视垄断最为自然而然的托辞。第二，政客们认为广播电视的影响力巨大，因而需要控制[2]。广播电视管理严格的原因，可追溯到电子媒体产生之初，当时人们普遍认为，电子媒体在社会上影响巨大，更容易被偏见所左右[3]。
BBC创立于1922年，当时是私营公司。1927年通过皇家特许(Royal Charter)成为公共事务法人团体，与政府签订财政和经营协议书。BBC创始人，其第一任总裁John Reith爵士认为，英国的电视广播作为公共设施的主要作用是为社会大众提供获取信息、教育和娱乐的服务。为此，“一个广播网络的节目应该设计成不但能为某些人提供某些服务，而且能为某些人提供所有服务。换言之，以尽可能多而广的节目内容来吸引听众。因此，每个网络都有不同类型的节目”[4]。所以，BBC的经营费用来源主要依靠国会拨款，而不是靠广告收入。因为如果经营依靠广告收入维持，将导致广播节目被听众最大化驱动，而忽略了那些没有经济效益的少数听众[5]。Reith认为，“BBC应该既不受政府控制，也不受商业利益驱动，为公众提供高质量的公共广播服务”。他的观点为BBC的发展定下了基调[6]：即从服务受众来看，服务大众而非小众；从服务内容来看，是高质量和各种类型的节目；从服务性质来看，是独立经营，日常运营和节目内容与编排都是BBC董事会(2006年的BBC宪章做出历史性变革，将BBC董事会变更为BBC托管委员会，详见本文第四部分)最终负责。时至今日，BBC在国际广播电视界仍以其高质量的广播电视节目而享有盛名。
1936年厄尔斯沃特委员会提出了BBC与政府之间关系的正式条款：BBC对其日常事务的安排是独立的，但政府保持着对它的最后控制权。这也说明了BBC的本质：半国家电视台。之所以说是国家电视台，是因为BBC获得国家特许进行经营，并且通过收取收视费做为运营经费的来源之一；说BBC是半国家电视台，原因是BBC是依据“皇家宪章”特许经营广播电视的公共企业，因此宪章基础是在法理上独立于国会和政府。英国政府受国会委托推荐BBC董事会成员，监管和发放执照给BBC，因此无疑有很大的权力[7]。
BBC在电视方面的垄断一直持续了近三十年。1953年，英国广播法的颁布促使公共电视广播业向商业性电视台转变，于1955年诞生了ITV(独立电视台)。ITV的诞生打破BBC的30年电视垄断格局。BBC在广播上的垄断则持续至1964年。但实际上，直至今日，BBC仍是英国最大的广播电视机构。反观英国的印刷媒体、唱片或电影，却从没有与BBC并驾齐驱的半国家机构的地位。而BBC的收视费(也是一种特殊税)也被视为英国历史上的最大单一税收。
二、现状：英国政府对BBC的控制
从Reith的精神来看，BBC模式是建立在将观众作为公民看待，而不是消费者的基础上的。其目的是建立一个公民的文化权力可以得到进一步拓展和提升的共享空间[8]。实际上，这种模式不断受到来自各种利益集团、现有机构、突发事件，甚至一段时间来自以意识形态为主导的政府方面的压力[9]。“英国政府对广播的控制远远多于对报业的控制”[10]。英国的广播电视媒体不仅受到国内多达50余种立法对媒体自由的限制，还受到《广播法》及各项内部监管法规的约束。而这些内部的监管守则很多时候是由政府机构进行制定和解释的。由于BBC是公共广播电视商，因而也受到BBC《制片人守则》的约束。英国国家(英国政府)也对电视广播进行直接干预。“政府对BBC的控制和干预尤为明显。”[11]
在BBC的许可协议书、BBC经营委员会决议书以及有关商业播放的《1990年广播电视法》第3个文件中，关于节目内容的一般规定如下：第一，排除品位低下、鼓励犯罪、扰乱秩序的内容；第二，保证新闻的正确性、不偏不倚性；第三，禁止播放社论；第四，照顾青少年视听时间段。此外，如果政府认为有必要，可以要求播放与任务有关的内容并拥有要求禁止特定事项播放的权利。虽然历届内阁为了尊重广播电视机构的独立性均未强制发布广播的命令，但1988年撒切尔内阁时曾采取措施，禁止播放支援与北爱尔兰恐怖活动有关组织的声明[12]。当年10月，英国内务大臣Douglas Hurd回应对内阁的支持，指出：“在访谈节目和讨论节目和其他任何其他方式在节目播出时，节目的声音或图像：(1)代表或支持特定组织；(2)支持或争取支持特定组织的情况下，都将被禁止播出[13]。此处所指的“特定组织”包括：爱尔兰共和军(IRA)、新芬党、民主新芬党和阿尔斯特抵抗组织(UDA)。非常明显，政府通过相关法律和法规对BBC进行控制。
BBC《制片人守则》指出“所有的BBC节目必须贯彻编辑和道德原则”，具体地讲，表现为：“为节目制作人提供广泛详细的指南，包括：准确性，公平，品位和庄重，隐私，对犯罪的报道，对政治的报道，及BBC的商业联系。守则还考虑到法律，成文法对BBC的要求，比如说：诽谤罪，国家安全，版权，广告和赞助商的规定，BBC自身的内部标准”[14]。这里我们也清楚地看到，除了相关法律和法规之外，BBC所受自身束缚可谓众多。
除了内部和外部的监管控制之外，BBC还受到英国政府任命的官方监管者的制约。英国通信办公室(后文简称Ofcom)就是广播电视的监管者。2002年的广播法(Broadcasting Act)设立了Ofcom，此机构从2003年12月29日正式成立，代替并整合了之前的五个机构的责任和职能：英国广播标准委员会(BSC)，独立电视委员会(ITC)，电信办公室(Oriel)，广播署和广播传播局。Ofcom的监管职责涉及电视，广播，通信和无线通信。具体的六大职能包括：确保电磁频率的优化使用；确保广泛的电子通信服务(包括高速电子数据服务)；确保高质和广泛吸引力的电视和广播服务；保持广播的多数性；提供观众免受攻击性和不良内容的适当保护；提供观众免受不公正和侵害隐私的适当保护。Ofcom认为在市场单方面力量达不到公共政策目的的情况下，将进行干涉。虽然Ofcom不愿意干涉，但是在有需要的情况下，其干涉的考量和结果将基于证据，并且适度、一致、负责、透明。干涉的态度会坚决、迅速和有效[15]。可见，英国政府对广播电视的重视是一方面确保其服务的提供，但另一方面是一旦出现其不愿见到的情况进行坚决迅速的干预。Ofcom主要是监管商业性质的广播电视媒体，对于公共广播服务商BBC的管理，则是有2006年新成立的BBC托管委员会进行。由于Ofcom仍然监管了BBC的节目标准，公平竞争交易，独立制作配额等领域工作，所以实际上，BBC还是处于Ofcom的监视之下。
仔细分析，英国政府对广播电视的控制更多的是出于政治方面的考虑。由于早期“频率稀缺”的托辞在现代数码广播电视的情况之下变得不令人信服，但政府又顾忌广播电视的舆论影响，因而不断出台法律政策或其他手段进行管控。虽然纵观英国历史，撒切尔政府倡导私有化和对市场放松管制，但是“当时的英国政府也并未放松对BBC的控制，实际上情况恰恰相反。政府对广播电视的态度无情，充满敌意，过分夸大公众对广播电视中涉及性、暴力和不良用语的担心，令BSC的执法非常严厉”[16]。1988年英国政府白皮书指出：“由于广播电视迅速传播力和影响力，因而应该不断通过法律和监管手段，就节目标准等出台规则”[7]。Rees Mogg爵士，BSC的首任主席认为，“监管者清晰地认为电视节目应该在被允许前，进行彻底地检查”。英国学者Geoffrey Robertson认为：“英国电视和广播的言论并不自由：电视和广播被监禁和被限制，重复设置的政府监管部门设计和执行了多如牛毛的行为守则……”[18]
三、个案分析——BBC创台以来最大的政治风波：赫顿事件
BBC历史上两任总经理的辞职都是迫于政府的压力，令BBC陷入危机。早有1986-1987年间的间谍卫星Zircon事件，后有2003-2004年间赫顿事件①。而赫顿事件则被视为BBC创始80年来最大、最具破坏力的政治风波。事件不仅导致BBC历史上首次主席和总经理的同时辞职，还导致BBC颠覆了之前的新闻培训体系。在BBC主席和总经理相继辞职后，BBC员工发动了声势浩大的罢工和抗议。BBC员工甚至自费在英国的《每日镜报》上刊登抗议信。
事件是由BBC记者Andrew Gilligan在2003年5月的报道引发。Gilligan在报导中指出，时任英国首相的Tony Blair夸大伊拉克大规模杀伤性武器威胁程度，误导观众认为伊拉克可以在45分钟之内部署大规模杀伤武器。Gilligan认为政府夸大伊拉克大规模杀伤性武器威胁程度。报道播出后，英国政府要求BBC道歉，但BBC表明：“我们不觉得BBC需要为任何事情道歉。”同年7月，接受BBC采访并提供新闻来源的武器专家David Kelly博士在被媒体曝光其姓名后自杀。自杀事件在英国引起轩然大波。英国政府于同年8月1日将此事交由独立大法官赫顿勋爵进行调查。赫顿传召多达22名证人，证人包括：时任英国首相Tony Blair、国防部长、BBC主席Gavyn Gavies和BBC总经理Greg Dyke等人。在历经5个月的调查后，赫顿于2004年1月发表了长达328页的报告。报告认为，BBC指英国政府“渲染”伊拉克武器文件的报道“没有根据”，BBC的新闻编辑工作“存在缺陷”，批评了BBC的新闻审查安排。他说，记者的报道应该是负责任的，但BBC编辑审查制度出现了问题。
然而，在赫顿调查过程中，有证据表明政府在武器专家Kelly博士自杀一事上并非没有失误。调查人员发现：时任英国首相Tony Blair的公关主管Alastair Campbell在日记中表明希望曝光Kelly博士是BBC记者Gilligan的新闻线索提供人，来令Gilligan蒙羞。而事实上，媒体曝光Kelly博士的确是其自杀的导火索。但是，之后发表的赫顿报告中却没有提及英国政府的失误，而是着重渲染了对BBC的指责。BBC主席Gavyn Gavies在报告发表数小时之后辞职，他形容赫顿报告“没有证据”，第二天，BBC总经理Greg Dyke在董事会的威胁下辞职，而Andrew Gilligan在Greg Dyke辞职翌日也提交了辞职信。他在信中说：“赫顿的决定不仅令BBC寒心，更是令英国媒体寒心”[19]。令人遗憾的是，代理BBC主席Richard Ryder在事件后，却急于修补与英国政府的关系，发表了一份声明：“BBC毫不犹豫且毫无保留地对BBC的错误道歉”。同时，代理总经理Mark Byford对BBC的投诉和新闻审查制度进行了影响深远的检讨：包括实行更为严格的新闻培训新制度，更为严格的BBC记者为报纸撰写新闻制度。Mark Byford还在2005年1月实行了新的对BBC投诉的程序。
赫顿事件充分表明BBC承受和面临的政治压力极其巨大。两次BBC总经理的辞职无不说明，英国政府希望牢牢控制BBC这一媒体巨头，BBC管理层如果“逆反”或坚持不受政府管束只有下台。赫顿报告中不提政府过错，只提BBC过错，表明就算是大法官赫顿勋爵也不得不顾全政府脸面，袒护政府，而不惜以BBC为牺牲品。在BBC主席和总经理辞职后，两人的继任都不仅不为BBC在事件中主持公道，反而急于修补与政府的关系，表忠心，更助长了“顺我者昌，逆我者亡”的气焰。这不仅是英国政府干预广播电视的极端铁证，也是对BBC创台宗旨(公共服务)的最大讽刺。BBC是以公共服务广播商的代表存在，而公共服务的意义在于：不受政府和商业干预，但是“一旦这种以民主的最大化参与为特征的公共利益与国家政权发生冲突，广播电视的公共性、独立性是否存在就变得非常可疑”[20]。
四、BBC的未来十年：政府加强控管，以娱乐为核心
未来十年，BBC的路如何走是由其皇家宪章决定的。BBC宪章是确定BBC经营模式和财政来源的最高法律文件，它将如何变更对BBC而言十分重要。在2006年出台的BBC皇家宪章(后文简称为：BBC白皮书)中仍确定在未来十年即2007-2016年中，收视费为其经费的较好的方式，这是对BBC创台宗旨的肯定。白皮书标题为：《数码时代的BBC》，更为BBC未来十年定下基调：向数码时代迈进。英国的模拟电视信号向数码电视信号的转换从2007年开始，到2012年转换完成。英国文化大臣Tessa Jowell形容这一电视信号的转换是“BBC未来面临的最大挑战”[21]。
同时，白皮书肯定Reith的理念“提供资讯，教育和娱乐”将得以持续，不过将其细化为六大具体功能。六大功能分别为：维系公民社会发展；提倡教育与学习；激发创意与优质文化；反映区域与国家特色；让英国认识世界，让世界看见英国及构建数码广播发展。同时白皮书做出历史性变革，将BBC董事会变更为BBC托管委员会。托管委员会的成立是BBC的内部管理机构，意图是保证BBC的独立性。但是，BBC在白皮书下是否真正的独立呢？
白皮书有两个重大改变：首先为BBC附加了新的“Triple Lock”体系(后文简称：三重控管)，其次，为BBC设定清晰目标，应更多地提供娱乐。英国文化大臣Tessa Jowell则说：“BBC应该继续提供健康的娱乐，令娱乐在其服务中根深蒂固”。她的这番话被平面媒体多次引用[22]。
白皮书对BBC未来十年设立三重控管：一重是BBC的每一个电视节目与广播服务将每年依照服务执照运营，内容包括：目标设定、服务范围、目标观众、及各类型节目的具体服务内容；第二重为各频道的内容将分别按照高品质(high quality)、原创性(originial)、创新(innoative)、吸引(engaging)和富于挑战性(challenging)，分别设立评估标准；第三重为新服务和现有服务重要变更须通过公共价值检测(Public Value Test)。该检测由BBC托管委员会负责，但是Ofcom将参与对市场冲击部分的调查。
有学者认为此三重控管实际上加强了Ofcom对BBC的管理。学者Granville Williams认为，白皮书削弱了BBC的独立性，白皮书的出台是因为更多地受到政府和商业机构的压力。我们应确保一独立的BBC。TomO' Malley教授指出：白皮书通过Ofcom为BBC穿上紧身衣，通过惩罚BBC，令商业机构得益[23]。香港资深媒体评论人张圭阳认为，“从白皮书思路来看，英国政府对BBC的政策显然是收紧而不是放松。新赋予的六项任务中，大多数任务BBC都要与政府密切配合，才能开展工作”[24]。可见，在数码时代，BBC仍摆脱不了半国家电视台的性质。同时也表明，Ofcom此举是对商业媒体要求加强对BBC管控的妥协。商业媒体之所以要求Ofcom对BBC加强控管，首要原因是BBC令人生畏的市场份额。虽然商业媒体的发展令BBC收视率有所下降，但是2005年第四季度，BBC广播听众仍占英国全国15岁以上听众的55.1％，全英国最受欢迎的五大广播台中，BBC就占了四个台[25]。同年BBC的观众占全国观众的35.57％[26]。在数码时代下，BBC进军数码市场，势必会危及商业媒体的利益，另外由于BBC的规模效益，也会令到竞争对手处于劣势。这也是Ofcom希望加强对BBC控制的重要原因。
事实上，英国政府一直在努力寻求BBC的商业化，虽然不少人担心“从追求社会效益为主变成追求经济效益为主，收视率成为各台的生命线。在利润的驱动下，电台电视台都纷纷迎合受众偏好，节目的娱乐化、生活化倾向加剧，广告时间增多”[27]更严重的是，“贫困地区将被忽略，人烟稀少的遥远区域则干脆被完全忽略”[28]。这必然会影响到BBC为社会大众提供服务的初衷。但这并没有改变政府推进BBC商业化的步伐。白皮书指出，提供娱乐是BBC创造最大影响力的重要原因，也是BBC对缴纳收视费观众的回报，令观众觉得物有所值。特别在数码多频的高度竞争环境，忽视娱乐性，将使BBC服务无法发挥影响力。
以娱乐为核心，是对BBC创台宗旨的最大讽刺。Reith把BBC的使命概括为：提供资讯、教育和娱乐(inform，educate and entertain)。在他看来，娱乐是处于最后位置的，而且，BBC的娱乐是用于教育听众的，是要提高公众品位的，无论是提供资讯、教育还是娱乐，都是志在训导公众的[29]。娱乐内容势必会令BBC创造更多的娱乐内容，压减BBC王牌节目——自然历史、时事新闻等节目和其他为大众喜爱的富有教育性质的节目的时间和经费。这将不是服务大众，而是出于讨好小众和小众利益(广告商等)，将违背BBC为公众提供高质量的公共广播服务的初衷。公共服务的理念也是Reith为BBC定下的核心价值观。其主要原则被总结为：A.普及(地理特点)；B.广泛需求(普遍兴趣)；C.对少数群体的特殊关照；D.对民族和社区特征认同感作贡献；E.与既得利益保持距离；F.直接和普遍付费(不通过广告中介)；G.就节目质量(“好”、“坏”)竞争，而非观众人数(“多”、“少”)竞争；H.对节目创作者的方针是鼓励创造，而非限制创造。[30]娱乐节目的加强不可避免地带来更多商业色彩以及对收视率的追逐，也是对节目质量，广泛需求的否定。
五、结语
BBC是独一无二的组织：它在公众生活中扮演的角色独一无二，它的经费来源方式独一无二，公众对它的感情独一无二。英国文化媒体和体育部的官方文件指出：“BBC为全球所知，是高质、操守和多元化的标杆”[31]。
但是，英国政府通过各种方式对媒体进行干预，而BBC则是最为极端的事例。从BBC史上首例主席和总经理的同时辞职的赫顿事件，到未来十年BBC白皮书的制定，无不表明，英国政府对BBC的管控非常严厉。“由于BBC在国家—社会关系结构中并不是完全独立自由的，在体制上仍然常常受制于国家，也不可能完全独立于行政架构，因此它承担的角色是模绫两可的”[32]。白皮书中，政府削弱了BBC的独立性，倡导BBC提供更多娱乐内容，忽视大众利益。
注释：
①1987年BBC总裁Alidair Milne的辞职是由于1986年BBC制作的质疑英国政府情报部门的系列节目引起。其中一集首次向公众披露，英国军事情报部门在议会不知情的情况下，动用五亿英镑建造间谍卫星Zircon。节目播出之前，英政府向Milne施加各种压力，阻止其播出。甚至派出英国政治保安处警察去到BBC苏格兰的办公地点，用几辆大货车运走整个节目制作资料。Milne拒绝妥协，认为节目只暴露了英国政府情报部门的弱点，并未危害国家安全。事件的结果是英政府迫使Milne在辞职书上签名，更换BBC总裁。而他的撤职被认为是BBC背离公众利益服务的转折点。