新宪政论视野中政府合法性维系与巩固的路径选择，本文主要内容关键词为：宪政论文,路径论文,视野论文,合法性论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方自由主义思潮的冲击、民众权利本位意识的觉醒、个性自由发展的诉求、现实与 理论的隔阂，使得意识形态所提供的传统合法性正在被削弱；政府通过经济高速增长与 改善民众物质生活所赢得的“政绩合法性”，其本身由于社会和自然环境的制约也不具 有可持续性，经济的增长将遭遇“增长的极限”而蛇行逶迤，然而“人类特定政治生活 的安排需要某种合法性的支持和证明，这几乎是所有社会的一个通则”[1]。如何化解 潜在的合法性危机，如何为未来的中国政府注入强劲的合法性支持?众多学者在沉思中 不约而同地将目光投向了以宪政为核心的制度基础，希冀通过民主化、制度化和法治化 的宪政建设来构筑政府合法性的坚实基础，维系社会秩序的稳定与可预期。本文将在简 要梳理政府合法性思想发展脉络、归纳中国政府合法性基础历史变迁及其所面临的挑战 的同时，尝试以新宪政论的观点来诠释构建中国政府合法性基础的宪政之道。
一、政府合法性思想梳理
合法性在英文中称为legitimacy，意思是指合乎法律的(lawful)或法治的(legal)。在 古希腊的政治思想里，亚里士多德在对城邦政治的合法性进行了研究后，认为“一种政 体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能参加而且怀抱着 让它存在和延续的意愿”，他进而指出“一条适用于一切政体的公理，一邦之内，愿意 维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”。[2]亚里士多德这里所说的“公理 ”实质上就是指政府的合法性。李普塞特从政治社会学的角度阐述“合法性是指政治系 统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”。[3]阿尔蒙德 认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且不仅仅是因 为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是 合法的”。[4]哈贝马斯则认为“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存 在物而被认可的政治秩序来说，存在一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合 法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。[5]
处于蒙昧状态和奴隶社会时期的人类，往往将合法性基础与血缘、超自然力量和神权 相结合，追求天人合一的境界。霍布斯在《利维坦》中将合法性的基础与自然法的同意 结合起来。卢梭则认为公意是合法性的基础。洛克在《政府论》中提出了“政府必须基 于被统治者同意的理论”契约合法性基础。之后，韦伯系统地论述了合法性理论，他认 为权威有传统、超凡魅力、法理三种类型。戴维·伊斯顿对合法性基础的阐述与韦伯的 观点非常相似，认为政府作为一个系统，其合法性可以归于意识形态、结构和个人品质 三个来源。马克思主义的观点更是明确地认为合法性最深厚的基础存在于一定经济关系 以及受其影响的社会关系之中，“对人类需求的优先考虑必然成为判断政策是否合法的 最终基础”。[6]
作者认为，政府合法性实质上是政府存在、稳定、持续与发展的基础和前提，体现为 社会和民众对政府、政治制度及其运行过程所构成的政治体系的自觉服从与认同，它是 在政府权力主体和客体的相互影响和作用下形成的，一方面，政府权力主体为强化自身 的政治统治或政治管理地位而运用法律、意识形态或道德伦理为自身作种种论证，另一 方面，社会和民众对政府权力持有一种认可和忠诚的态度。政府权力的合法性基础主要 包括三个方面：意识形态基础(政府权力从人们的认知、价值观、信仰等理念方面获得 支持)、制度基础(政府权力的获得和运作必须遵循宪政制度)、有效性基础(政府权力必 须取得实际成就)。近代以来，随着人民主权观念的日益深入人心，遵循宪政制度已经 成为政府权力合法性的根本性基础。
二、中国政府合法性基础构建的历史变迁
国民革命时期，中国共产党作为革命党，以其革命性、民族性和先进性赢得了全国各 族人民的真心拥护和认同。新中国成立后，中国共产党实现了由革命党到执政党的历史 转变，法理上的中华人民共和国中央及其地方各级人民政府的合法性基础的构建也大致 经历了三个发展阶段，即传统阶段、过渡阶段和成熟阶段。
(一)中国政府合法性基础构建的传统阶段(1949—1977)
新成立的中国政府的合法性基础与历史上各共和国政府成立初期的合法性基础具有惊 人的相似性，其合法性基础主要在于：(1)历史功绩。中国共产党领导的中国政府实现 了民族独立自主、发扬人民民主，国民经济迅速恢复与发展、人民生活水平的大幅提高 ，赢得了广大人民的真心拥护和敬佩；(2)民族主义。新中国成立初期，强敌环伺。毛 泽东同志充分利用抗美援朝、中苏对抗、中印之战等一系列的卫国战争，团结全国各族 人民；(3)个人魅力。以毛泽东同志为首的老一代革命家所具有超凡的个人魅力，使得 人们心甘情愿地服从其领导，也顺从于毛泽东同志组织的政权和由他默许和创立的制度 ；(4)意识形态。建国后，中国共产党和中国政府通过开展思想政治教育工作、宣传共 产主义社会美好前景、进行意识形态斗争等净化党和政府，赢得人民的认可和支持。
(二)中国政府合法性基础构建的过渡阶段(1978—1999)
1978年中国共产党的十一届三中全会的胜利召开，标志着中国社会主义现代化建设的 新纪元。长达十年的文化大革命对原有的政府合法性基础的破坏是空前的，而随着改革 开放蜂拥而入的西方现代性与后现代性思潮也消解着原有的合法性基础。面临消解与重 构双重压力的共产党人和中国政府将过渡时期的政府合法性基础有侧重地构建于三个方 面：(1)意识形态的重构。在修复传统政府合法性基础的同时，共产党人和中国政府不 断丰富和完善社会主义意识形态的内容，用新的、符合中国国情的意识形态——邓小平 理论和“三个代表”重要思想来为党和政府提供合法性支持；(2)“政绩合法性”的确 立。改革开放以来，“一个中心，两个基本点”成为党的长期基本路线。实践也已经证 明，国内经济持续、快速增长，人民的物质文化生活的显著提高，不断提升党和政府的 威望。“政绩合法性”维持了国内政治秩序的稳定，成功地度过了“六四政治风波”和 亚洲金融危机；(3)“民主法治合法性”的奠基。十一届六中全会通过的《关于建国以 来党的若干历史问题的决议》，使得废除领导干部终身制、成立纪律检查委员会、实行 民主集中制等一系列改革党和国家领导制度、加强人民民主与法治的措施得以贯彻实施 。党的十五大正式提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略，随后的九届 全国人大二次会议通过宪法修正案，“实行依法治国，建设社会主义法治国家”正式载 入宪法。在今天，法治中国与民主中国既是令人神往的宏伟蓝图，又是亲历其中的伟大 历史实践。
(三)中国政府合法性基础构建的日渐成熟阶段(2000—至今)
“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目 标”的科学论断与《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的郑重提出，标志着 中国共产党和中国政府的合法性基础构建方略的日渐成熟和构建内容的日益丰富。政治 文明作为人们改造社会所获得政治成果的总和，是人们在一定社会形态中关于民主、自 由、平等以及人的解放的实现程度的体现，是社会文明的重要组成部分。社会主义政治 文明是对人类一切政治文明成果的批判继承，是现代政治文明发展的高级形态，而其中 以宪政为重心的政治制度又是社会主义政治文明的核心与本质。在当代，政治文明与执 政党能力建设又是唇齿相依、相辅相成的。我们需要的政治文明，是以马克思主义为指 导，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的新型政治文明。中国共产党作 为社会主义现代化建设的领导核心，在社会主义宪政制度建设中发挥着不可替代的领导 作用。同时，全球化带来的西方意识形态的冲击、国内外环境的瞬息多变、民众权利本 位意识的复苏等挑战，使得中国共产党在领导各族人民建设以“良宪”为前提、以人权 为核心、以民主为基础、以法治为基石的社会主义宪政制度的伟大历史进程中，必须加 强党的执政能力建设，以适应中国共产党由革命党向执政党转变，适应执政并将长期执 政的社会现实。建设社会主义政治文明与加强党的执政能力建设的提出，标志着中国共 产党与中国政府已将发展与完善社会主义宪政制度作为构建政府合法性的基石。
三、政府合法性危机——来自全球化与社会转型的挑战
作为一个处于社会转型期的发展中国家，中国政府合法性基础遇到的挑战不仅具有全 球化的共性，而且具备特定历史时期富有中国特色的个性。
共性上，现代性的反思与批判、传统价值的叛逆与重构、全球化引发的意识形态认同 危机、经济发展遭遇“增长极限”的瓶颈、公共权力异化引发的政府权威的削弱、“超 载政府”的低效与僵化、利益分配失衡造成的社会分裂与摩擦，正在蚕食着传统的政府 合法性基础，造成了世界范围内的“政府合法性危机共振”。
个性上，随着传统价值的式微与全球化的冲击，中国政府原有的合法性基础正被逐步 侵蚀：首先，历史功绩不构成永久合法性基础，政府需要不断创造新的合法性基础；其 次，民族主义又是一柄双刃剑，民族危难时其赋予政府强大的合法性支持在和平环境下 将削弱，而泛滥的民族主义又会导致极端民族主义；再次，领袖魅力不能遗传，个人崇 拜的社会基础，随着社会成员现代意识的增强而逐步削弱乃至消失；此外，西方自由主 义思潮的冲击、民众权利本位意识的觉醒、个性发展的自由诉求、社会现实与理论宣传 的隔阂，使得意识形态所提供的合法性正在被削弱；最后，政府通过经济高速增长与改 善民众的物质生活，所赢得的“政绩合法性”，其本身由于社会和自然环境的制约也不 具有可持续性，GDP更不可能永远直线式高速增长，往往呈现波浪式螺旋上升趋势。
与此同时，中国政府推行的各项改革正在瓦解前二十年“人人受惠、利益均沾”的帕 累托改进模式，公民社会面临着前所未有的、利益在不同阶层之间的重新分配与组合， 然而利益分配的失衡必然导致社会的失和与摩擦，政府承担着巨大的道德压力和改革风 险。
面临着政府合法性的诸多挑战，共产党人和中国政府深切意识到其合法性构建的基础 必须与时俱进、吐故纳新，必须积极借鉴和汲取人类创造的优秀政治文明成果，为我所 用。中国政府合法性基础的构建必须积极探寻在意识形态基础与有效性基础之外的第三 条道路——以宪政为核心的制度基础。
四、变革时代中国政府合法性维系与巩固的新宪政论选择
“宪政是以良宪为前提，民主为基石，法治为载体，人权实现为宗旨的一种政治理念 、政治形态或政治过程”。[7]一个合法的政府应当基于被统治者的同意，这种同意应 在人们为建立政府而达成的社会契约——宪法中反映出来。在新宪政论者的眼中，宪法 作为宪政制度的核心，是一个国家的最高法律，规定了一个国家的政治架构和建制蓝图 。但一部宪法的意义绝不仅仅局限于此，它更主要的是指宪政(Constitutionalism)， 而宪政的目的是“为美好的社会设计政治制度”。新宪政论者“反对认为宪政的目标仅 仅在于通过限制政府的作用和权力来保护个人自由的观点”，“宪政设计要求不仅要考 虑国家，而且要考虑经济和社会”。[8]与古典宪政理论相比，新宪政论语境中的宪政 包含着更多的意义：一是宪政意味着政府的成立必须遵循宪法，也就是说，政府权力的 获得必须源于宪政民主程序，必须获得具备“宪政精神”的公民的积极认同；二是宪政 还意味着一种有效政府，新宪政论超越了“对专横地行使政治权力加以限制的古典主张 ，它应当并且能够通过人们的设计，实现经济效率、民主管理以及其他有益的政治目标 ”。[8]现实中的政府即是宪政设计中规模最大、系统最健全的制度安排。
因此，作为近现代民主政治发展的产物，宪政制度的设计与安排，一方面强调政府权 力获得必须遵从既定的规则，即程序性获得，这赋予政府权力以程序上的合法性。另一 方面，宪政制度还规定了经过程序获得的政府权力的具体运作，从而赋予了政府权力以 运作上的合法性，这种针对政府权力具体运作的规则要求“表明民主政府怎样能够既是 受制约的又是能动进取——也就是说，既能积极促进社会福利，又不陷于仅仅在其组织 得最好的公民之间分配利益的专制之中”。[8]
(一)民主选举——宪政政府合法性的程序性获得
近代意义上的选举与政府权力获得的程序合法性有着密切关系，它是政府权力合法性 在规则方面的一个充分必要条件，也是宪政民主的内在要求。在当今几乎整个立法生活 中，民主选举已被公认为权力获取的唯一合法手段。“在权力移交和权力行使中，也就 是说，就其合法性而言，社会的信任起着决定性的作用”。[9]新宪政论者基于对理性 重建的批评，十分重视公民在制度设计中的作用，并“从‘设计者的观点’出发去理解 人类的制度，将政治制度的功能定位从古典宪政主义的有限政府目标扩展到设计制度解 决社会问题和促进普遍的社会福利等方面”。[10]公民不仅通过积极地参与制度设计以 限制政府权力、保障基本权利，而且主动融入国家的政治生活、亲历制度与权力的运行 。通过民主选举、审议制、参与制等政治实践，行使民主权利，真正做到新宪政论者所 言的“负责任地行使权力也是公民的任务”。[8]在相应的宪政制度安排下，公民通过 选举行为选出的代表干预政治事务，选举制度使得公民通过选举的形式并在选举的范围 内有限且间接地参与政治事务的管理。这些代表是在民众同意的基础上通过选举而产生 的，其掌握的政府权力是在民众同意的基础上被授予的。民主选举成为政府权力合法性 的重要渊源，几乎每个政治体系内部的政府权力主体都通过选举行为来寻求自身的合法 性。也正是在公民通过民主选举，积极行使权利的伟大历史实践中，宪政民主的实践不 仅体现和维护了人的尊严与价值，而且推动了国家与社会之间的“双向民主化”。
发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，就有必要在巩固与完善现有的村民 委员会与居民委会选举制度、落实和提升现有的县级人民代表直接选举、尊重与肯定公 民政治首创精神和参与积极性的基础之上，有计划、有步骤、有试点地提升和扩大直接 选举的层次与范围，实现邓小平同志“在条件成熟的时候，将直接选举扩大至省一级” 的夙愿。同时，政府应以前所未有的人文关怀，培育新宪政理论所强调的具有健全心智 与独立人格、掌握现代政治参与技能与方法、具备参政议政资格与能力的“宪政公民” ；孕育和呵护公民社会中成熟的“宪政精神”；以戴维·伊斯顿所言的公民无功利性而 充满“善意”的“散布性支持”来推动政治体制改革，顺应人类社会宪政制度建设的历 史洪流，进一步增强在以制度化的、多数票制的选举为基础上产生的中国政府的合法性 。
(二)有效政府——宪政政府运作合法性的必然选择
新宪政论的理论基础主要来源于社会控制要素理论、多元民主理论与福利国家思想。 受其影响，新宪政论者认为宪政制度设计的目标应该是多元的——政府权力制约、经济 效率、民主管理以及其他有益的政治目标，并且要“将宪政关怀大胆地深入到社会的各 个领域，要求政治权力最大限度地促进社会福利”；[11]虽然政府权力饱受新保守主义 的抨击，但政府权力仍然具有理论上和现实操作上的为公民谋取福利的可能性，“宪政 政体必须不止是限制权力的政体，它还必须能有效地利用这些权力制定政策，提高公民 的福利”，[8]只不过政府权力这种谋求社会福利的行为应在宪政设计的框架的严格规 约下运作。
中国政府既要实现传统宪政道路所必须达到的目标，如控制国家权力、保障人权，同 时又必须顺应新的历史时期宪政发展的要求，如解决贫困问题、增进社会福利、扩大社 会民主等。中国政府面临的首要挑战在于：如何在维护宪法权威的前提下，既要控制政 府权力的积极、合理、正当行使，又要防止权力滥用与不作为；如何培育与完善市场经 济和公民社会，使得政府权力的运作在渗入市场和公民社会的同时，又必须接受其监督 与制约，最终在三者之间的良性互动过程中巩固和增强政府合法性。
然而，无为政府之市场失灵的隐痛、全能政府于政府失败的尴尬，已使人们日益意识 到“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的，有效的政府— —而不是小政府——是经济和社会发展的关键”。[12]超越两者的有效政府模式便成为 人们所期望的理想政府管理模式。有效政府是在宪政制约的前提下，以科学管理、行为 科学、系统论与权变管理思想为理论基础，以实现人性完善与可持续发展为核心价值， 注重政府运作的工具效率与结果成效的一种政府理念、政府形态和政府过程。有效政府 一改过去高高在上的姿态，积极融入与市场和公民社会的合作和协同之中，谋求在三者 之间的多方互动中巩固和增强自身合法性，最终实现人性完善与可持续发展的终极价值 。
不可否认，新宪政论语境中的有效政府理论受到了边沁功利主义思想的深刻影响，因 为新宪政论“来自福利经济。这种比较新的宪政理论的根源在于功利主义的传统，在这 种传统中，如何保证法治和个人权利的问题让位给了如何最大限度地增进社会福利的问 题”。[8]但也正是这种戴维·伊斯顿所言的、来源于政治体系的输出(即政策)，并给 予体系成员某些具体的满足而形成的功利性的“特定支持”，构成了政府合法性的有效 性基础。毕竟“即使一传统的政治体系完全拥有统治的合法性，但如其长久以来表现得 昏庸无能，也会慢慢蚀耗其统治的合法性”。[13]与此同时，新宪政论又主张通过精心 的制度设计与安排，将有效政府渗透到市场和公民社会中的政府权力置于宪政的监督和 制约之下，切实保障政府权力运作的理性化、民主化、制度化、规范化和程序化，以维 护公民合法权益和宪政秩序。因此，宪政制约下的有效政府将是构建政府合法性有效性 基础与制度基础的主导力量，是求解诺思“政府悖论”的利器与圭臬。
(三)执政党能力建设——宪政政府合法性构建的根本保证
新宪政论者非常注重宪政民主实践中公民的作用，不仅主张公民从“制度设计者”的 角度去理解和构建人类制度，而且还要通过公民的有序参与(主要是民主选举)来保证其 利益和价值取向在国家政治生活中得以体现。而在政治学的视野中，现代民主制国家所 普遍采用的政党政治形式(即民众对国家政权的控制是通过政党来实现的)正是在宪政框 架内实现公民有序参与以执掌政权的重要途径。在现实民主政治的实践中，执政党通过 赢得全国性的大选执掌国家政权、组建政府，获得执政的合法性。同时执政党将其自身 的价值与利益通过合法程序上升为政府政策，并通过政策的贯彻执行和施政成效来进一 步赢得政府合法性与执政党执政合法性的巩固。因此，通过执政党这个现代政治组织， 新宪政理论所言的政府合法性与政党执政合法性得以紧密结合。
勿庸置疑，政党作为民主政治的产物，是现代民主政治运作的主体，而执政党作为现 代政治体系中的核心主体，其执政能力高低不仅直接决定执政党的政治地位与前途，而 且事关民族国家的生死存亡。从现代政党学角度讲，执政能力指的是“特定执政党依照 所在国法律规定的程序和方式，执掌和行使国家政权以实现其既定治国理念、完成强国 富民社会使命的本领”，[14]其主要体现在以下四个方面，即社会价值理想目标体系的 构建、政治动员、社会整合、利益表达与利益综合。执政能力的提升和发展又直接受到 执政党价值理想目标体系的科学化水平、运作的制度化水平和组织系统的开放程度等主 要因素的影响。
在中国，社会主义宪政建设绝不能脱离最大的国情——中国共产党的领导。与时俱进 的中国共产党审时度势地将发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明确立为社会 主义现代化建设的重要目标，并高瞻远瞩地做出新时期加强党的执政能力建设的重要决 定。这标志着中国共产党开始有意识地通过执政能力建设将执政合法性与政府合法性有 机联系起来，并且将政府合法性基础构建的重点奠定在如何进一步发展与完善社会主义 宪政民主制度；如何在宪政的框架内依法执政；如何将坚持党的领导、人民当家作主和 依法治国有机地统一起来；如何通过指导有效政府的构建，“为美好的社会设计政治制 度”之上。
至于新形势下，作为执政党的中国共产党如何进一步提升和发展执政能力，国内学者 多有精妙论述，且不在本文重点探讨之列，故不再逐一论述。最后以毛泽东同志回答民 主人士黄炎培先生关于如何跳出执政党“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周规率”问题 的精彩论断与大家共勉：“我们已经找到了新路，我们能够跳出周规率。这条新路，就 是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政 息”。[15]
标签：政治论文; 制度理论论文; 公民权利论文; 历史政治论文; 社会主义民主论文; 人民民主论文; 民主制度论文; 社会主义制度论文; 国家社会主义论文; 政治社会学论文; 中国共产党论文;