新形势下PPP模式可持续发展研究
冯 洁
（贵州财经大学，贵州 贵阳 550025）
【摘 要】 PPP英文全称为Public-Private-Partnership，其表示政府同社会资本于公共基建领域形成的一种长久合作关系。PPP模式中可引进竞争机制，有效施展市场功效，并且施展社会资本方在运营管理与技术层面的优势，避免政府在公共产品供给上效率不高的问题。文章在对国内外文献进行评述的基础上，分析了PPP模式在国内发展的几个阶段，探讨了新形势下PPP模式发展中面临的困境（即政府方、社会资本方、金融机构方的困境），提出研究制定适用于PPP模式的资本金制度、价格机制改革、加强新建项目前期论证、完善监管体制建设4个方面的建议。
【关键词】 PPP模式；政府和社会资本合作；财政政策；投融资
1 概述
1.1 中国目前对PPP的定义
PPP表示政府同社会资本于公共基建领域形成的一种长久合作关系，其定义在不同文件中有些许差异。2014年，在国家发展改革委发布的文件当中对PPP的含义有这样的解释：PPP是政府为了提升公共产品的提供能力与效率，利用采购服务、特许运营及股权合作等不同形式，同社会资本形成风险共同分担、利益共同分享的长久合作关系。2015年，由国办推出的42号文件当中提到，PPP表示政府使用竞争性手段挑选拥有经营管理与投资方面能力的社会资本，两方依循公平协商的要求签订合约，确定彼此的权责利益，让社会资本负责供给公共产品，政府按照公共服务绩效评估情况支付给社会资本对应的费用，确保社会资本取得正当的回报。
1.2 研究背景
新常态下，我国经济增速由原先的高速逐步趋于平缓，财政收入也表现出增速放缓的现象，政府面临比较大的财政风险，同时负担较重的本息清偿压力。PPP模式能够让社会上分散闲置的资本实现高效的运用，降低政府所面对的收支负担，化解政府的危机。同时，PPP模式中可引进竞争机制，有效施展市场功效，并且施展社会资本方在运营管理与技术层面的优势，避免政府在公共产品供给上效率不高的问题。
针对本课题所研究得出的协同育人机制，将在厦门理工学院新丝路时尚学院学院进行试行实践，因为“实践是检验真理的唯一标准”，我们将在实践的检验中研究和探索出一套实际效果好、可操作性强且具有可推广性的一套协同育人机制。
在这一环境下，以国家发展改革委和财政部作为主导，我国努力推广PPP模式。财政部于2014年设立了政府和社会资本合作中心，随后PPP模式开始在我国加速推广。国家有关部门陆续下发了一系列政策文件，PPP模式进入规范发展阶段。2019年3月，财政部出台了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，进一步推动PPP模式的规范化。基于国内政策的努力助推之下，根据财政部PPP中心数据显示，截至2019年3月底，全国PPP综合信息平台项目管理库中入库PPP项目达8839个，入库项目金额约13.4万亿元。
2 PPP模式在国内的发展历程
2.1 探索阶段
探索阶段时间为1984—1993年，这一阶段为我国实行改革开放以后，开始引入BOT模式，国内没有直接相关的法规和操作模式，无经验可以依托，一切处于探索阶段。PPP模式主要是以BOT这种有外资参加的模式作为主体。当中，1984年香港合和电力同深圳特区电力两家公司使用合作运营模式建造了沙角B电厂，成为我国首个真正意义上的BOT项目。
UAV+RFID三维路径规划问题可以转化为对式(7)中的目标函数f求最小值。对于该最小值问题，需要确保UAV能够以一个安全的三维路径完成其飞行任务，同时能够读取每个信息采集点的数据信息。
作为金融机构方面，遭遇改革滞后的瓶颈。金融服务体系难以适应PPP项目的融资需求，金融机构难以基于项目本身收益和风险做出客观评估，项目融资少，基金、ABS等与PPP项目缺乏有效对接。
2.2 试点阶段
试点阶段时间为1994—2002年，这一阶段为分税制改革之后，国内开始重视PPP模式在基础设施市场化投融资改革中的重要作用，开始推动PPP模式试点发展。在这一阶段，相关部门下发了一系列指导性文件，PPP模式的试点工作由国家计委有组织地推进，虽然仍以外资参与、特许经营BOT为主，但民营资本已经开始尝试性进入PPP市场。这一阶段也为PPP模式的发展积累了难能可贵的经验。1995年，法国电力公司及阿尔斯通公司联合体获得广西来宾B电厂18年的特许经营权，为国家批准的首个BOT项目。
2.3 推广发展阶段
四旋翼飞行系统作为一种欠输入系统，其在四个输入力的作用下可以产生垂直运动、俯仰运动、滚转运动、偏航运动、前后运动、侧向运动这六种输出状态[16]。其飞行动作皆可通过控制电机转速来实现，本文着重介绍垂直运动、俯仰运动、偏航运动。
2.4 调整阶段
根据财政部PPP中心数据显示，截至2019年3月底，全国PPP综合信息平台项目管理库中入库PPP项目为8839个，入库项目金额约13.4万亿元。在去杠杆的大背景下，PPP被视为地方政府加杠杆的措施，在国家出台系列政策规范PPP模式发展，PPP模式在“既要规范、也要发展”的新形势下，仍存在一些发展困境，主要有政府方、社会资本方、金融机构方的困境。
2.5 新一轮推广阶段
作为社会资本方面，存在资源上限的问题。很多PPP项目签约后未能完成融资，由社会资本方垫资或赊欠下游企业进行建设，导致社会资本方的资源快速消耗，难以可持续发展。
2.6 规范发展阶段
规范发展阶段时间为2017年至今。2017年以来，地方政府债务已经引起国家的高度重视，相关部门相继出台了一系列文件监管、规范和整顿PPP模式在发展中存在的各种乱象。此阶段的规范文件并不是针对PPP模式本身，而是对PPP实践中出现的滥用PPP模式、借PPP名义变相举债及超出财政承受能力上项目等一些增加地方政府隐性债务风险隐患的突出问题。2019年3月，财政部出台了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金（2019）10号），在“四个不得”及前期一系列规范要求的基础上，采取正负面清单相结合的方式，细化了规范的PPP项目应具备的条件及不规范的PPP项目的具体表现形式，进一步规范推进PPP项目的实施。
推广发展阶段时间为2003—2008年。2003年，党的十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，加速了PPP模式的推广运用。2005年，“非公经济36条”颁布，其中明确指出准许非公有资本投放在基建与公用事业领域，这在某种意义上助推了不同地方政府使用PPP模式，并且在此阶段民营资本与外资大量地流入公用设施领域。社会资本同样利用PPP模式投入到高速、地铁等交运设施及体育馆等建设项目中。此阶段，PPP模式以BOT和TOT项目为主，其中北京地铁4号线、国家体育场均属于本阶段的典型案例。
3 新形势下PPP模式发展中存在的困境分析
调整阶段时间为2009—2012年。在金融危机的震荡影响下，中央政府主张积极的财政政策，同时制订施行了增加经济活力计划，2009年之后，公共产品与服务的投融资重任主要交由地方性的融资平台公司完成，项目的营运模式以政府委托代理建设、BT模式为主导。但地方政府手中有钱愿意自己主导建设，在公共产品与服务领域，社会资本所发挥的力量有所弱化，很多前阶段的PPP项目直接转化为政府投资，PPP模式的关注度、重视度、推广度都有所下降，但仍有PPP项目实施。期间，兰州七里河安宁污水处理厂项目、西安市第二污水处理厂项目属于本阶段的代表性PPP项目。
财政部出台的规范性文件中明确了本级全部PPP项目每年度从一般公共预算列支的财政支出不能超过本级当年一般公共预算支出的10%。作为政府方面，受到10%的财政承受能力上限瓶颈约束。事实上，经过前期几年的PPP高速发展，大部分地区政府已经基本达到或接近了这可支配财力上限，继续做PPP项目的空间受限。
3.1 政府方面临的困境
由于两线之间采用地下站换乘，且正在施工的上林路站未考虑预留节点，如果换乘的两线呈T型,则需对1号线二期车站进行站台加宽及换乘部分改造，对车站和区间影响过大。受1号线二期整体工期控制，16号线实施时考虑两线设置单向通道换乘，并尽可能缩短换乘距离，以减小对换乘功能及舒适度的影响。
3.2 社会资本方面临的困境
新一轮推广阶段时间为2013—2016年。2013年，国务院不断出台文件鼓励与引导社会资本更大规模地渗透到公共产品与服务领域，党的十八届三中全会也释放了积极信号。在这个阶段，PPP的模式主要以BOT、BT等方式实施，并且许多文件的出台也进一步明确了PPP模式的适应领域和范围。虽然PPP模式的发展仍然存在一些绕不开的问题，但是在全国范围内还是掀起了新一轮的PPP模式发展热潮，PPP模式得到了新一轮的推广发展。此阶段PPP模式涉及的领域较广，包括水利、能源、交通、市政、医疗等主要领域。
3.3 金融机构面临的困境
该模式依托于学生自主科研，规范化的对学生进行培养，从多维度拓展了学生的科研素质，在教学教育改革中具重要意义。然而，该模式仍然存在自身无法克服的问题，将从以下几方面进行说明：
4 新形势下PPP模式可持续发展建议
根据对新形势下PPP模式发展中存在的困境分析，本文从研究制定适用于PPP模式的资本金制度、价格机制改革、加强新建项目前期论证、强化监管体制4个方面提出相关建议。
4.1 研究制定适用于PPP模式的资本金制度
现有PPP模式中，项目公司后期将存在大规模资本金的沉淀，但这部分资金不允许投资给项目外的事项，造成资源浪费，缺乏灵活退出的方式，项目公司唯有依靠高频次减少资金或者购入理财产品抵消沉积资金、时间、成本的尴尬问题。而项目资本的比重过高是造成小股大债的本质原因，是PPP项目资金融通痛点的关键影响因素。因此，需要研究制定适用于PPP模式的资本金制度。PPP项目资本金需要与永续经营公司的资本金区别开来，放宽PPP项目资本金的占比门槛，为资本金预留一个理性收回通道。
4.2 建立合理的价格调整机制
本着社会资本方获利但非暴利的原则，需要建立合理的价格调整机制。首先，主动深化完善公共事业与服务的定价制度和价格调整机制，明确市场预期，为社会资本指明投资方向，激活社会资本的参与热情。其次，进一步完善PPP项目決策机制，以防止地方政府盲目投资上项目后，通过价格上涨转移政府不当决策导致的付费压力。
4.3 强化新建项目的前期论证工作
当前，很多已中标的所谓PPP落地项目，因为土地、环评等前期工作不到位，无法获得施工许可证，合同无法进一步实施，陷入违约甚至终止的困局。从这些陷入僵局的PPP项目中可吸取宝贵经验，即忽视了前期工作的重要性。前期工作简略虽然会节省时间，但也会导致项目实际执行期限的大幅延长；在前期工作中一味追求简略和省钱会导致项目投资浪费远高于前期工作投入。因此，要强化新建项目的前期论证工作。
4.4 完善监管体制建设
完善PPP项目的监管体制，是吸引民营资本和外资积极参与PPP的根本。就PPP模式而言，市场与社会资本要想有效发挥作用，必须建立在实施全方位的政府行政监管与合同监管为基础支撑，不然就会产生一系列问题。现阶段，地方政府都倾向于与央企形成战略联盟，某种意义上也是因为对央企监管的制度保障成本相对民企与外企的监管成本要低。随着中央三令五申要发展民营经济、引进外资，地方政府只有加强监管能力、完善监管制度，PPP模式才有可能真正愿意接纳民企和外企的合作。
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【中图分类号】 F283
【文献标识码】 A
【文章编号】 1674-0688（2019）10-0017-03
【作者简介】 冯洁，女，贵州龙里人，贵州财经大学研究生在读，研究方向：会计实务。
标签：ppp模式论文; 政府和社会资本合作论文; 财政政策论文; 投融资论文; 贵州财经大学论文;