公共性旅游资源开发与保护的政府规制研究，本文主要内容关键词为：资源开发论文,规制论文,政府论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003-2398(2010)06-0150-04
1 引言
公共资源是指自然形成或人类社会创造的资源，它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与社会基础，这些资源的所有权归全体社会成员共同享有。所谓公共性旅游资源就是指具有公共资源特性的旅游资源。本文研究的公共性旅游资源泛指世界遗产地、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然保护区、博物馆、民俗文化和温泉资源、海岸资源等自然与人文两大类具有某种公益性特征的旅游资源。
由于这类旅游资源的“公共性”、稀缺性和负外部性的特点缺乏商业利益的驱动，导致了价格之手无法引导利益主体对其实施有效的保护而出现“市场失灵”；又由于地方政府过于关注地区经济利益的最大化，导致了本应在旅游资源开发与保护中发挥重要作用的政府，亦存在行为异化或弱化等现象，没有在机制与制度层面对开发利用旅游资源的利益主体进行有效规范与约束，因而出现“政府失灵”。因此，对于公共性旅游资源开发与保护问题的研究，很有必要突破以往的局限，由生态环境的视角，转向制度经济学与公共管理的视角，通过合理的制度安排和创新，构建具有内在制约和活力的机制体系，以杜绝制度性缺位，并调动与激发各利益主体对公共性旅游资源开发与保护的自觉性和社会责任感。本文主要从政府规制的视角，剖析政府在公共性旅游资源开发与保护中的重要作用以及目前存在的问题，并探索性提出政府规制的内容体系与执行体系框架，以期有效实现公共性旅游资源的保护性目标和可持续利用。
2 文献回顾
Hardin(1968)较早注意到“公地悲剧”的现象，描述公共资源强烈的负外部性和搭便车的诱惑所引发的不良后果[1]，从而引起人们对于公共资源问题的普遍关注。Healy(1994)率先将公共资源的概念引入到旅游研究中，针对文化景观等资源的过度开发和毁坏问题，运用产权理论，从资源私有化、政府管理以及公共产权制度三个方面探讨公共性旅游资源困境的应对措施[2]。通常政府在公共性旅游资源的开发和保护中扮演重要的引导角色，Shackley(1999)提出建立旅游景区网站以及加大主管部门执法力度等措施，可以有效缓解大流量游客对旅游资源造成破坏的压力[3]。Vail和Hultkrantz(2000)认为实力弱的旅游经营主体不能全面、高效地开发公共性旅游资源，导致了地方旅游业的发展滞缓[4]。另外，国外学者较多关注公共资源开发与旅游可持续发展的研究，Briassoulis(2002)强调公共旅游资源在旅游可持续发展中扮演的关键作用，加强政府规制管理，避免公共旅游资源的过度开发[5]。Healy(2006)阐述旅游景区官方或者半官方的组织机构行使管理职能，能够突破公共资源的过度利用和投资不足的瓶颈[6]。更多的学者从公众参与、环境影响及动态监测、资源开发与经营模式创新等角度研究了公共性旅游资源开发与保护问题。从国外文献来看，无论是公共性旅游资源还是政府规制的研究，起步都是比较早，较多偏重于公共性旅游资源的可持续利用研究，理论研究和实践应用也比较成熟，因而很多的研究理论和研究方法都为国内所熟知和借鉴。
国内学者更多关注公共性旅游资源始于新世纪以来。随着大众旅游的深入发展，公共性旅游资源的“公益性”特征日益凸显，越来越多的学者加入到研究公共性旅游资源的队伍中。围绕如何合理利用公共性旅游资源这一主题，国内学者主要以某一类型旅游资源、某一区域或景区为背景来研究其开发与保护问题，或者从可持续发展、管理体制和政府作用等角度展开相关研究。就公共性旅游资源开发保护中的政府规制研究领域，张守艳[7]、章尚正和马贤胜[8]、王华和梁明珠[9]等的研究具有较好的参考价值。总体来看，国内学界所提出的观点多集中在某一具体开发项目的旅游影响、存在问题和建议措施等层面，较少深入到旅游资源开发保护中的体制与机制体系的研究，而从政府规制的角度研究公共性旅游资源也是一个少有涉及的领域。因此，对于如何构建政府规制以解决公共性旅游资源开发与保护的有效性问题，刚刚进入研究的视野。
3 公共性旅游资源特性与政府规制作用剖析
3.1 公共性旅游资源特性
公共性旅游资源除了具备旅游资源的共同属性外，还具有公益性、负外部性的特殊属性。
(1)公益性。资源的所有权属于全体社会成员所共同享有，具有很强的公共性与公益性。如：温泉旅游资源的开发，不仅要获取经济价值，还要谋求社会价值和体现公益性，尤其要强调开发者必须承担起惠及全体国民的社会公益责任。
(2)负外部性。公共性旅游资源具有强烈的负外部性，即一旦旅游资源遭到破坏，对其它使用者来说会产生一种额外支出，会影响当地居民或企业正常的利益。一般来说，公共性旅游资源的负外部性主要表现在两个方面：一是公共资源的拥挤效应和过度使用。二是公共资源周边环境的污染。实践中，部分旅游企业为了获取更多的经济收益，不惜以破坏环境为代价，由此导致对他人产生了负的外部性。这种长期存在的资源利用的负外部性，过度使用和环境污染现象，将会使整个资源系统面临退化或毁灭的局面。如：在广东温泉旅游开发中，旅游开发者在获取温泉资源的开采权和使用权的同时，往往一并获得了土地使用权，这就为其不限量使用温泉水资源提供了条件。导致温泉水资源过度使用问题在旅游旺季时表现得更为突出，相应的环境污染问题也日益严重，而这一切均无法通过市场机制实现有效调节。
3.2 公共性旅游资源政府规制的作用
政府规制是在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制问题并实现某种公共政策为目标，政府对微观经济主体(特别是企业)的经济活动进行规范和制约，干预经济政策的一种重要制度安排[10]。作为对“市场失灵”最通常的反应是引入政府规制，以解决市场机制本身无法有效调节的问题，进而维护公共利益，提高资源使用效率，实现帕累托改进，增进社会福利水平。因此，公共性旅游资源的政府规制作用具体表现在如下方面：
3.2.1 限制过度垄断
公共性旅游资源的稀缺性决定了旅游景区经营的垄断性，由此导致经营者可能滥用其垄断权限而获取垄断利润，从而损害旅游者的利益。只有对其实施必要的政府规制，才能保证全体国民能够享有公平进入公共旅游景区游赏的机会与社会福利。
3.2.2 迫使负外部性内部化
为了避免公共性旅游资源过度开发产生的负外部性，可以利用经济规制手段来实现公共资源的合理配置。而公共旅游景区的环境污染所产生的负外部性，正是缘于这种环境污染的治理成本并未纳入旅游企业的经营成本之中，而存在于经营者与消费者交易之外，市场机制难以对这种外部不经济行为进行制衡。因此，只有通过严格的政府规制，譬如征收环境污染税等措施，将外部不经济行为所引发的费用转化为企业内部成本，才能有效规避公共资源的负外部性，才能迫使旅游企业考虑如何降低外部成本或外溢效应，确保社会边际成本与旅游景区边际成本相接近。
3.2.3 提高公共产品供给
公共性旅游资源的公益性特征导致旅游投资成本难以得到补偿或者回收周期较长，仅依靠市场调节机制，旅游企业并不自觉自愿生产和提供旅游公共产品。因此，政府有义务通过某种措施，提高公共产品生产和供给数量；或运用规制手段补偿和激励旅游企业积极投入旅游公共产品的建设。
3.2.4 平衡不对称信息
在市场交易中，旅游企业与旅游者交易双方所获取旅游景区的信息是不对称的，而占有信息优势的旅游企业，往往会利用自己所掌握的完全信息，提供虚假信息或掩盖不利因素而导致旅游者利益的损害，从而引发“逆向选择”和“道德风险”。由此，政府采取一定的信息披露措施，是维持旅游市场公平交易和良性运转的前提条件。
4 公共性旅游资源的政府规制现状分析
目前中国旅游业正处于快速上升时期，公共旅游景区的开发也取得了长足发展，但是公共性旅游资源开发与保护、公平与效率之间难以调和的矛盾日益显现，因而出现了以下一系列需要强化政府规制的问题。
4.1 管理体制紊乱，规制力量分散
我国公共性旅游资源名义上属于全民所有，由国家代表人民统一管理。而实际上，类型丰富的公共性旅游资源的管辖权分属在建设、文物、林业、地质、海洋、环保、水利、宗教等不同部门[11]，或实质性管辖权落在地方政府手上。长期以来，公共旅游景区处于多头领导、条块分割、各自为政的管理困境之中，由此造成了政府规制重叠或者规制真空，也为寻租活动留下了隐患。
4.2 法律保障体系建设滞后
我国除了加入《保护世界文化与自然遗产公约》、《生物多样性公约》等一些国际公约外，在自己的法律体系中也建立了一部分与公共性旅游资源相关的法规，如《中华人民共和国自然保护区管理条例》、《风景名胜区条例》等。但是在具有全国效力的旅游法缺位的情况下，我国旅游法律法规体系的建设显然存在着许多盲点，并明显滞后于公共性旅游资源保护的实践；同时造成了各地区、各省市旅游法律法规体系零散和缺乏系统性。
4.3 监督机制缺位
目前，我国执行旅游景区监督职能的政府部门众多，如旅游部门从旅游开发和规划角度进行指导；海洋部门偏重于滨海资源利用的监管；林业部门主要从森林资源开发与保护方面进行监督等。但是从严格意义上讲，我国缺乏独立行使监督职能的监督机构，影响了监督的公正性和有效性。另外，政府规制体系外的监督力量不足，公民监督的话语权表达微弱，这势必导致政府规制中监督机制的缺失。
5 公共性旅游资源的政府规制体系
要实现公共性旅游资源开发与保护的政府规制目标，首先应构建一个合理的政府规制内容体系，同时拥有一个有效的政府规制执行体系，才能确保目标的实现。为此，有效的公共性旅游资源政府规制体系框架(见图1)，应有利于调动资源开发的积极性，也有助于激发利益主体保护资源的自觉性和社会责任感，只有这样，才能实现公共性旅游资源的保护性目标和可持续利用。
5.1 政府规制内容体系
政府规制包括经济性规制和社会性规制。科学合理地运用价格规制、进入规制、环境规制、税费规制、信息披露规制等方式，是实现公共性旅游资源开发与保护的重要保证。
第一，价格规制是政府规制的重要内容，关系到资源优化配置和社会公平分配，因此，既要考虑社会公益性目标，又要保障经营主体利益，协调好各方的利益诉求关系。同时，价格规制需要获取立法支持和法律制约，规范旅游市场价格秩序，真正将公共性旅游资源经营企业的利润规范在合理的范围。
第二，进入规制是为了防止公共性旅游资源过度开发和利用的有力措施。可以通过资信许可、注册制度、申报制度等规制手段，挑选规模大、实力强、信誉好的旅游企业介入公共性旅游资源开发，限制资质低劣的旅游开发商进入，防止“小老板占大资源、占优资源”等现象发生，同时对于公共性旅游资源开发利用的规模和开发程度做出明确规定；对于公共性旅游资源的保护性要求做出下限规定；以避免地方政府为谋求短期经济发展，降低旅游企业资信要求和资质审查的门槛。
第三，环境规制有利于促进旅游开发的负外部性实现内部化。公共性旅游资源的科学开发，往往存在着一个游客最大承载量阈值，超过这一阈值，旅游资源将遭受不可逆转性的破坏。大部分公共性旅游资源由于其具有不可再生性、脆弱性特点，表现为对这一阈值较为敏感。环境规制不仅要规范旅游景区小环境，也要营造旅游区外大环境；不仅要规范旅游景区赖以生存的生态环境，也要规范与社区居民利益相关的人文环境。通过合理确定景区最大游客容量，征收环境污染税，加大环境破坏处罚力度等，禁止一切毁坏植被、水体生态环境和人文环境的活动发生，提高旅游企业和公众保护资源及环境的自觉性。
第四，税费规制有助于激励公共性旅游资源的保护和约束其破坏。由于公共性旅游资源的准公共物品属性无法引导旅游企业对其实施有效保护。政府可运用灵活、适当的财政政策和税收制度，对旅游经营主体进行一定数量的税费补偿，降低企业的经营风险，增强旅游企业自觉保护旅游资源的力度。同时，政府还可安排专项资金，定期评估旅游景区经营状况，对于积极保护资源的旅游企业给予奖励；制定和完善社会捐赠和赞助的政策措施，组织和动员社会力量支持从事公共性旅游资源经营的企业；减免部分经营公益性较强的旅游景区的企业税收，调动旅游企业保护资源的积极性，提高公共性旅游资源保护效率。
第五，信息披露规制是促进旅游市场公平交易的有效途径。在信息不对称的情况下，市场机制调节受到限制，因而政府有必要构建旅游信息披露机制，实施旅游景区质量等级标准或其他规范性标准等，以弱化旅游交易中双方信息不对称程度，维护良好的旅游市场秩序与风气。
5.2 政府规制执行体系
5.2.1 构建多部门协作的旅游管理体制
针对目前我国旅游管理体制不能适应急速发展需要的局面，有必要在旅游资源开发与保护的政府规制体系框架内，着力构建一个由旅游、建设、林业、水利、环保、宗教、文物、海洋、国土资源等多部门协作的旅游管理体制，以统一各方面共同管理的步伐，统筹协调和规范引导公共性旅游资源开发与保护工作。
5.2.2 建立健全旅游法律法规体系
政府干预和调节公共性旅游资源开发活动，必须要有完善的旅游法律法规依据，同时受到社会监督的约束和限制。因此，我国需要加快旅游法律法规体系的建设，提高政府依法治旅的管理水平。首先，要抓紧制定一些现实急需的旅游基本法规，将成功的旅游管理经验与做法条文化、制度化、法制化；其次，根据旅游资源类型的不同，制订一系列针对性的旅游专门法规，丰富旅游法规谱系；最后，清理现有旅游法规体系中不合时宜、相互冲突的条款，及时修订完善，使之符合公共性旅游资源开发与保护的需要。当前可从积极制定各类公共性旅游资源开发与保护的标准着手，逐步向法律法规过渡。
5.2.3 构建全面覆盖、全员参与的内外部监督机制
监督机制是政府规制的重要内容，只有建立完备的监督机制才能避免政府规制偏离正确的轨道。监督机构的设置要充分发挥旅游主管部门、旅游企业、社会公众之间多领域、全方位合作，营造政府自律、社区参与监督的良好氛围，健全政府内部、行业组织、公众和舆论监督机制，以杜绝监督力量弱小、监督力度不强问题。随着人们监督意识逐步增强，监督成本逐渐降低，政府规制还应采取双管齐下的内外部监督措施：①来自政府渠道的政府监督部门的内部监督机制；②来自政府外部渠道的人大代表、政协委员、决策咨询、新闻媒介、民众团体、旅游企业、旅游行业协会、旅游从业人员、社会组织等构成政府外部监督机制。相较而言，伴随话语权的日益加强，政府外部监督力量在政府规制过程中扮演着越来越重要的监督角色。
需要指出的是，完善的政府规制体系下的监督机制还包括对公共性旅游资源开发行为的监督，建立公共性旅游资源多级互动的动态监控体系，定期进行跟踪监测，严格履行监督职责等。
图1 公共性旅游资源开发与保护政府规制监督机制关系图
6 结语
公共性旅游资源存在着开发与保护、公平与效率的矛盾，其公益性特征决定了需要借助政府规制对公共性旅游资源实施有效保护。目前公共性旅游资源在市场调节机制失灵的情况下，发挥资源保护职能的政府规制显得至关重要。构建比较合理的政府规制体系框架，从而促进公共性旅游资源的积极性开发与自觉性保护，进而确保公共性旅游资源的利用既注重资源配置效率，又兼顾社会福利和可持续发展。
此外，有效实施公共性旅游资源的开发和保护，推动政府规制的建设并非唯一的选择，获得2009年诺贝尔经济学奖的Elinor Ostrom从自主治理理论已给出了可供借鉴的研究路径。