中国空间规划体系：现状、问题与重构，本文主要内容关键词为：空间规划论文,中国论文,重构论文,现状论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1000-8462(2012)05-0007-09
修回时间：2012-03-15
城乡规划长期被认为是局限在一定区域范围内的针对土地利用和建成环境的物质空间形态规划[1]，世界各国的原有空间规划体系基本均是这种观念下形成。1980年代以来，随着理论上空间的社会意义被认知和实践中空间与非空间因素的相互作用在各种尺度上均日益普遍而复杂，空间规划逐渐被意识到是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达[2]，应具有多尺度、综合性的特征和相应的规划体系。在此背景下，世界各国原有的空间规划体系亟待改革和完善，国际规划界也逐渐引起重视和产生共鸣[3]。在德国，空间规划涵盖(或架构)了城市、区域及国家层面的规划内容，是一种整体性、综合性和全面性的规划途径[4]。在英国，空间规划已成为包含规划改革、政策整合、战略治理等内容的综合进程[5]。在我国，随着计划经济时期形成演化来的传统规划问题逐渐暴露，空间规划体系的改革与完善也逐渐被一些学者作为重要议题提出和研究[6-10]。
在现代，空间规划已具有日益重要的地位和作用，它已成为政府实现改善生活质量、管理资源和保护环境、合理利用土地、平衡地区间经济社会发展等广泛目标的基本工具。然而我国空间规划体系的改革发展仍步履维艰，落后于时代要求的问题已日益突出和严重，且已经对经济社会发展产生了深远的不良影响。为此，考察我国空间规划体系现状，分析其存在的问题，探究其未来的发展出路，具有重要的意义。
1 我国的空间规划体系现状概述
针对不同地理区域和不同问题，我国已经制定了诸多不同层级、不同内容的空间性规划，组成了一个复杂的体系共同进行经济、社会、生态等政策的地理表达，主要包括城乡建设规划、经济社会发展规划、国土资源规划、生态环境规划、基础设施规划等系列(表1)。
城乡建设规划系列以《城乡规划法》为主要法律依据，以众多部门规章、规范性文件、技术标准为指导①，由不同层级、不同深度、法定与非法定规划类别构成，是我国体系相对完善、管理比较规范、技术成熟、研究较多、公众与企业关心、实施措施相对有效的规划系列。
发展规划系列在我国具有较高权威性。其中，国民经济和社会发展总体规划由《宪法》授权，其他规划系列都被要求与其衔接或以其作为依据；国民经济和社会发展区域规划常被作为国家战略以跨行政界限的城市群地区、重点开发或保护地区等为规划区域编制实施②；国民经济和社会发展专项规划则涵盖众多领域、涉及众多部门；主体功能区规划发展历程较短，但一开始就被定为战略性、基础性、约束性的规划而推进。
国土资源规划系列是由不同部门主管的关于国土资源开发、利用、保护等的各类规划组合而成。其中，国土规划虽被寄予厚望但仍处于研究和试点探索阶段③；土地利用总体规划以《土地管理法》为法律依据和若干部门规章、规范性文件、技术标准为指导④发展起来，因相对技术成熟、管理规范、实施有力等而具有重要地位；在国土部门的推动下，基本农田保护、土地整理复垦开发等土地利用专项规划和全国性、地区性和行业性矿产资源规划获得了较大发展。草原保护建设利用规划、林地保护利用规划、水资源综合规划等的编制实施也在农业、林业、水利等在多部门努力下得到较快推进。
以上三大规划系列构成我国空间规划的主体，其他规划在可能的情况下往往被要求纳入其系列中。然而由于三大规划系列自身的局限等原因，生态环境规划、基础设施规划等仍有相对独立的发展。如环境保护部门倡导下编制实施的生态示范区创建规划，国土部门编制实施的矿山地质环境保护规划和地质灾害防治规划，交通部门编制实施的公路网规划等。此外，作为实施有关规划和针对特殊区域的特殊举措，功能园区规划也是一个重要类型，如风景名胜区、自然保护区、地质公园、重点生态功能区、森林公园、湿地公园、水利风景区、工业园区、经济开发区、历史街区等的规划；针对特殊问题，根据需要进行的非常规性规划也较常见，如优势农产品区域布局规划、汶川地震灾后重建规划、十大产业振兴规划、粮食安全中长期规划等。
2 我国空间规划体系存在的问题分析
2.1 总体上过于庞杂
德国的空间规划体系由国家、州、地区、地方四个层次组成，每层次分别对应相对的规划类型，总体上层次清晰、相互衔接，而且所有对土地和空间的设想都成为这一体系的有机组成部分。与德国相比，我国的空间规划总体上种类繁多、体系庞杂，且城乡建设规划、发展规划、土地利用规划等在不同部门主管下自成体系，每一体系又有诸多不同层级、不同深度的具体规划类型。由此，我国的空间规划体系既不易理解难以获得公众的认同与支持，又复杂繁多而缺乏效率和效力。
我国空间规划体系过于庞杂的原因主要有两个因素：一是长期计划经济的影响，一方面原有计划经济时代形成的很多规划类型保留发展至今，另一方面为应对新形势下的新问题各部门因习惯于计划管控思维而形成了很多新的规划类型；二是条块分割管理体制的制约，各部门将编制规划作为争取权利和利益的一种重要手段因而争相编制“自己部门的”规划，各层级综合性、统筹性的规划因此也难以发展成型、协调性的规划体系难以建立。
2.2 整体发展不均衡
一是作为规划体系基础的详细规划发展不牢固。作为城乡建设规划基础和核心的控制性详细规划，从发展历程来看只是香港法定图则、美国分区制的简化，引进了其技术外壳，然却无其法治化与民主化管理之实质，存在规划编制审批职能合一、程序约束力极弱、规划行政部门裁量权过大等问题，且大多城市尤其是小城镇未实现空间全覆盖；在乡村地区，村庄(集镇)建设规划普遍技术薄弱、操作性和指导性差、覆盖面不广；发展规划系列并无详细规划这一层次，主体功能区规划仅是面向国家和省级层面；国土资源规划系列也缺少针对农地、林地、草地等的更详细性可操作的规划设计。
二是跨行政区的区域规划发展较弱。城镇总体规划与详细规划间缺乏次区域规划作上下承接，《城乡规划法》取消了大中城市编制城市分区规划要求后这一问题更加突出；跨省级的区域规划多集中在东部沿海地区而中西部地区较少；跨县市的省内区域规划编制实施较少，尤其是经济落后地区。所有跨行政区的区域规划基本是一次性编制实施而缺乏连续性，且都缺乏相应的管理机构和实施机制作支撑。
三是规划体系内容不平衡。城乡建设规划偏重于物质性空间领域，对于非空间因素考虑不足。经济社会发展总体规划以经济社会等非空间内容为主而空间方面的内容较少。土地利用总体规划基本以耕地和基本农田保护规划为主，对生态用地、非耕农地、城镇用地等利用的研究深度不够。
造成规划体系整体发展不平衡的主要原因是规划管理体制与规划真实需求不相匹配。如缺乏跨区域的常规性规划管理机构、土地利用总体规划所要求的许多内容已超出了国土部门的权限和职责、基层规划技术和资金投入与其需求相比十分薄弱；其次要原因则是由于我国各规划类型发展历程不同、大多数仍处于发展完善中，不平衡是发展过程中的产物。
2.3 法制化和规范化建设落后
与德国每层次的空间规划均有坚实的法律基础比较而言，我国的空间规划法制化建设十分滞后，规划编制实施与管理等的规范性差，现有的有关法律内容也不甚成熟完善。
在我国空间规划体系中，以《城乡规划法》为主要依据的城乡建设规划系列法制化相对领先，然而仍存在诸多问题：并未明确城镇总体规划、控制性详细规划等国家法定规划的法律性质[16]，缺乏对公民权益保障和救济的规定，对于实践中广泛编制实施的城市发展战略/概念规划、市(县、镇)域总体规划、市域城镇体系规划、县(镇)域村镇体系规划等缺乏法律规范，实行城乡分割规划管理且仍以城镇规划为重而对乡规划、村规划等的法律规定很不充分。地位较高且战略性、纲领性强的发展规划系列，其规范性和法制化却很滞后，国民经济和社会发展总体与区域规划除《宪法》少数条款和国发[2005]33号文外几乎无其他法律、法规、规章与规范性文件依据，定位为国土秩序基本依据的主体功能区规划仅是依有关文件编制实施而缺乏法律、法规、规章依据。其他规划类型也存在类似问题，规划体系和内容、规划的编制与审批、规划的实施与修改等最基本的问题都缺乏规范和依据。
一方面规划法制化和规范化问题受制于我国整体的法治和行政环境，另一方面这一问题也是其他规划体系问题导致的部分结果。出于后一种原因的考虑，在没有理顺各规划相互关系及其管理体制的前提下，片面强调各种规划的规范化和法制化建设却可能会适得其反。
2.4 规划层级间关系不尽合理
一是城乡建设规划系列和发展规划系列均存在上级规划对下级规划约束性较弱、指导性不强的问题，如经济社会发展的总体规划、区域规划对下级总体规划、城镇体系规划对下级城镇总体规划，缺乏相应的约束引导手段是其主要原因。
二是虽然土地利用总体规划通过自上而下的指标分解实现了上级规划对下级规划的约束控制，然而却付出了较大的经济、社会和生态成本，如由此带来的“寻租”和腐败、耕地占优补劣、过度开荒围垦等不良现象。
三是规划层级间差异性未能充分体现。一般情况下，上级规划应侧重战略性、政策性，下级规划侧重操作性、适应性，但我国规划实践中存在上级规划战略性、政策性不足和下级规划简单模仿上级规划而操作性、适应性不强的问题。
规划层级关系不合理是由于：一是受政府层级关系不合理的影响，上级政府相对拥有更多的职权(包括财权)而下级政府需要处理更多面向公众的事物，由此造成上级政府过多参与地方事务而对于战略性和政策性问题的研究不足，地方规划更多面向上级而非公众需求；二是规划科学性不够，实践中对于规划层级差异的认识和把握仍十分不足。
2.5规划类别间的协调性差
不同规划类别间协调性差的问题突出，包括不同规划系列之间(尤其是三大规划系列之间，被戏称为“三国演义”[17])和同一规划系列内部不同类型之间(尤其是专项规划与总体规划之间)。诸多原因造成了这一问题：一是缺乏协调的数据基础，各部门采用不同的土地分类和数据成果，无实现基础地理数据和社会经济数据共享的有效机制；二是不同规划类别的编制时期和规划期限不同，编制实施进度迥异；三是有关规划协调的法律规定不够充分，各规划的法律性质和定位不明确；四是缺乏具体有效的协调机制和平台；五是主管部门不同，对部门利益和规划权力的追逐使不同部门间不愿妥协。
2.6规划错位、越位、缺位问题突出
不同规划间职能和内容交叉重叠问题突出。在相同空间尺度，发改部门、国土部门、建设部门“三面出击”而形成了经济社会发展规划、国土与土地利用规划、城乡建设规划等并存的态势。然而，经济社会发展规划必须落地，但由此就进入了土地利用规划与城乡建设规划的范围；国土规划涉及的重大基础设施、产业布局、资源配置等事项，却是国家发改委和发展规划的职能；为强调区域协调和城乡统筹，城市建设规划系列逐渐发展出城镇村体系规划甚至县市域总体规划的类型，但这却与土地利用总体规划职责和内容相交叉。
规划过多、过死的管控使市场作用受限的问题严重。规划领域大而全、刚性有余而适应性不足、政府职责与市场界线不清的问题长期存在，如发展规划存在对于竞争性行业的过度管控问题、城市详细规划存在“管的多、管的死”问题、土地利用总体规划存在过于依靠指令性方法而市场激励机制利用不足的问题。
统筹性空间规划缺位的问题突出。实践中也曾有多次建立统筹性规划的努力，然而在部门权利之争下，发改部门将土地利用总体规划、城乡建设规划纳入发展规划系列的努力不成，国土部门将城乡建设规划纳入土地利用总体规划控制的梦想实已告吹，建设部门组织编制的全国城镇体系规划终未能审批实施。
规划的错位、越位、缺位问题某种意义上讲是以上各问题的综合反映，其原因也是诸多因素相交织，然而总体上可归结于规划管理问题和规划认知问题。
3 我国空间规划体系的重构
我国空间规划体系存在的诸多问题，初看起来相互交织、互为因果、错综复杂而似乎难以解决，然而若仔细分析其间的关系和问题的优先性，则会逐渐发现解决之道。
3.1明确重构的目标
我国规划体系诸问题产生的一个根本原因是缺乏统一的价值和目标指导，规划体系的重构应改变这一状况。在现代，可持续发展作为规划的终极目标已成为诸多国家和学者的共识，我国规划体系的重构也应以可持续发展为终极目标，注重经济发展、环境保护、社会公平的协调，具体涵义可参见表3。
3.2确立规划体系重构的基本策略
规划体系按功能基本可分为两类：经济社会发展规划和空间规划，其中德国以空间规划为主体，法国以经济社会发展计划为主，日本、我国等则两种并重，美国则两者均相对薄弱。遵循继承与发展结合的原则，我国规划体系近期仍由经济社会发展规划体系和空间规划体系两大部分组成，远期因空间与非空间因素日益相互影响、密不可分而逐渐寻求两者的融合；经济社会发展规划体系继续沿用目前以国民经济和社会发展总体规划为统筹的做法，我国近期规划体系改革的重点应放在统筹性空间总体规划的建立和空间规划与经济社会发展规划的协调上面。
空间统筹性总体规划建立的路径：由于引入新的规划类型只会进一步增加各规划间的冲突和矛盾，因而空间统筹性总体规划的建立最好是通过对现有某一规划类型的充实完善而实现；考虑到作为空间统筹性总体规划应具有全覆盖、综合性、多尺度、约束性、统一的数据基础等特征，目前规划类型中土地利用总体规划最为合适⑥。
规划体系重构的基本策略是：在各行政层级，以现有的土地利用总体规划为基础，充实内容、提高地位成为统筹性、基础性、综合性的空间总体规划，与国民经济和社会发展总体规划并行成为我国规划体制的基础和主干，其中前者主要是空间性的、后者主要是非空间性的，前者为后者定位、后者为前者定性、两者相互协调，两大规划均以可持续发展为指导；在以上两大总体规划的指导下进行各专项规划、次区域规划、详细规划的编制实施。
3.3空间规划体系重构的基本框架
在“两大体系、两大总体规划”的基本策略下，为建立统筹协调的空间规划体系，首先对主要的规划类型进行如下改造和功能定位：主体功能区规划不再作为规划而是以主体功能区划形式同生态功能区划、自然区划、农业区划等一同作为规划编制的理论依据；对土地利用总体规划、国土规划职能进行分解整合，改造为作为空间规划体系基础与骨干的土地利用总体规划⑦和作为国土部门主要职责范围的耕地和基本农田保护专项规划；城镇体系规划，仍定位为城乡建设规划体系的最高层次规划类型，但同时也是空间总体规划的专项规划。
在改造后的土地利用总体规划的统筹协调下，城镇体系规划、基础设施规划、农地保护利用规划、林地保护利用规划、矿产资源规划、水资源规划、生态环境保护规划等均作为综合性专项规划进行编制实施，跨下级行政区的规划作为次区域规划进行编制实施，各专项规划、次区域规划可根据需要进一步编制行业性专项规划、详细规划、年度计划等，由此建立空间规划体系，统筹协调生产、生活、生态等用地需求和农业、国土、水利、财政等部门关于土地利用的各种政策；国民经济和社会发展总体规划、各类产业发展规划、科教文卫发展规划等以非空间因素为主要内容的规划类型均在空间规划体系所确定的用地布局和范围内进行。在近期，经济社会发展总体规划与土地利用总体规划并行并相互协调，两者赋予同等的地位共同指导下级规划与专项规划的编制实施；远期考虑两大规划的合并统一。
在符合以上空间规划框架定位的基础上，尊重目前各部门的规划系列，如城乡建设规划系列，以土地利用总体规划指导下的城镇体系规划为上级规划，编制实施城镇总体规划—城镇次区域规划—城镇详细规划。此外，应强化各种次区域规划和详细规划，以加强规划的协调和实施。
3.4合理确定规划职责与权限
应借鉴以往的教训，空间总体规划的建立必须破解部门权利冲突，为此建议各级政府成立常设的由相关部门人员、技术人员、公众代表等组成的规划委员会，负责各规划间的统筹协调和两大总体规划的编制调整等事宜，部门抽调人员采用流动制以更好地代表各部门利益，技术人员和公众代表采用常任制以更好地完成有关任务和代表公众利益。为充实次区域规划力量，规划委员会中可根据需要成立专门小组，负责次区域规划的编制实施和有关协调事宜。
国土、发改等部门的职责进行相应调整。如国土部门不再负责土地利用总体规划、国土规划的编制实施，而是主要负责土地调查和基础地理信息系统的建立、农地保护综合性专项规划、矿产资源综合性专项规划、基本农田保护行业性专项规划、土地综合整治行业性专项规划、矿产资源调查勘测行业性专项规划等任务；发改部门不再负责国民经济社会发展总体规划、主体功能区规划。
3.5 理顺空间规划层级关系
在欧洲，英国的规划政策陈述、德国的空间发展报告等本身没有约束力，主要是发挥间接的引导作用；在美国，联邦主要是通过环境政策、资金资助、技术支持等来间接影响各州和地方政府的规划编制实施。我国也应借鉴欧美经验，在国家和省级规划层面更加注重战略性和政策性，逐渐弱化指令性指标而强化资金资助、政策导引、法律规范、技术支持等手段。在县乡级规划层面，注重规划操作性和适应性，加强规划创新、注重规划特色，进一步强化城镇详细规划、村庄建设规划等基层规划的编制实施和公众参与，城镇控制性详细规划等应逐渐向法治化、民主化方向改进。
在英国，《规划政策陈述》强调所有的规划编制和政策决定都要在地方层级做出；在美国，对土地利用的控制和规制主要是州政府尤其是地方政府的权利和职责。我国的规划体系也应逐渐向地方政府放权，在中央政府除强化间接引导机制和保留必要强制办法外，应将规划的编制审批实施等权力下发给地方政府，使规划更加面向公众、企业、市场和地方的需要。
3.6 进行规划法制化建设
在上述规划体系重构和功能定位基础上，加强法制化建设。制定《规划法》，建立以经济社会总体规划、土地利用总体规划为统领和以城乡建设、生态环境保护、资源保护利用、产业发展、社会民生等专项规划组成的规划体系。明确两大总体规划相互关系，前者主要管“定性”，而后者主要是“定位”；规定规划的编制审批程序，建议两大总体规划均由各级人民政府组织编制，并须经上级人民政府和规划委员会的审议，最后由同级人民代表大会审批；各综合性或行业性专项规划在总体规划的指导下由各部门组织编制，并须经上级政府有关部门的审议，最后由同级人民政府审批；两大总体规划均五年一次小或大的调整并同步编制、相互协调、同步报批，各专项规划必须在总体规划批准后才能进入审批程序；规定各级政府设立规划委员会，明确其职责、权限和人员组成等。《城乡规划法》、《村庄和集镇规划条例》相应整合为《城乡建设规划法》，建立包括城镇、乡村、基础设施等的城乡建设规划体系，明确各法定规划的法律性质和法律定位，对有关非法定规划的编制实施也做出一些规范和指导；颁布《土地利用总体规划法》、《经济社会发展总体规划法》，明确两总体规划的法律地位和法律性质，对其编制主体、规划层级和主要内容、审批程序、修改、实施等问题进行详细的规范；制定《生态环境保护规划法》，建立包括水污染防治、大气污染防治、土壤污染防治、地质灾害防治、生物多样性保护、湿地保护等在内的生态环境保护规划体系，或单独编制实施规划，或对有关规划做出相关内容要求；制定《林地保护利用规划法》、《水资源保护利用规划法》、《矿产资源保护利用规划法》等法律，统筹协调各种资源的保护利用规划；制定《规划公众参与条例》等行政规章。严格依法行政，所有规划编制必须首先明确其规划权力的法律来源、规划审批修改的程序和条件、规划的法律效力等。
注释：
①部门规章有《建制镇规划建设管理办法》、《省域城镇体系规划编制审批办法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》、《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市黄线管理办法》、《城市蓝线管理办法》等，技术标准有《城市规划基本术语标准》、《镇规划标准》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《城市居住区规划设计规范》、《城市道路交通规划设计规范》、《城市排水工程规划规范》、《城市工程管线综合规划规范》等，规范性文件有《关于加强和改进城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号)、《关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号)、《转发建设部关于加强城市总体规划工作的通知》(国办发[2006]12号)等。
②目前已编制实施有长江三角洲地区、珠江三角洲地区、黄河三角洲地区、东北地区、图们江区域、辽宁沿海经济带、关中—天水经济区、中部地区、成渝经济区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带、江苏沿海地区、海峡西岸经济区、广西北部湾经济区、浙江海洋经济发展示范区、河北省沿海地区等十几个国家级区域规划；浙江省编制实施有环杭州湾地区、温台沿海地区、金衢丽地区等省级区域规划。
③国土资发[2001]59号和国土资发[2003]178号文件选择以天津市、深圳市、新疆维族自治区、辽宁省为国土规划试点，广东省于2004年9月也被纳入试点范围。在试点基础上，国土资源部2009年启动了福建、重庆、山东、广西、浙江、上海、贵州以及河南中原城市群、广西北部湾经济区、湖南长株潭经济区等10个省区市或经济区的国土规划编制工作，2010年9月通过了《全国国土规划纲要编制工作方案》而正式启动全国国土规划前期研究和纲要编制工作。
④部门规章有《土地利用总体规划编制审查办法》，技术标准规范包括市级、县级和乡级土地利用总体规划的制图规范、编制规程和数据库标准等，规范性文件有国土资厅发[2009]51号、国土资发[2009]27号、国土资厅发[2009]79号、国土资发[2010]8号等。此外，浙江省有地方法规《浙江省土地利用总体规划条例》对于规划的部门职责、制定、审批、实施、修改、监督检查等做了详细规定。
⑤其中国民经济和社会发展总体规划、区域与专项规划虽以经济社会发展等非空间内容为主，但考虑到其在我国的特殊地位和其诸多具有空间意义的内容，此处将其纳入空间规划体系进行讨论。
⑥“主体功能区规划”侧重国家和省级大中尺度层面，对于县乡级的中小尺度其适用性和指导性堪疑；“国土规划”如引入后有可能造成更大的部门权力冲突，其与土地利用总体规划的关系也难处理。目前“土地利用总体规划”纵横全覆盖的体系、以土地调查和地理信息系统为基础的数据技术支撑、“指标+分区+管制”的规划模式使其适合作为统筹性和基础性的空间规划。
⑦为避免混淆，也可称之为空间总体规划、国土总体规划等；此处强调的是，其应以目前土地利用总体规划实践为基础经内容充实、地位提高而来。