《审计法》修订：代理视角的解读《审计法》，本文主要内容关键词为：审计法论文,视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《审计法》修订：修订的主要内容
概括起来，修订后《审计法》的主要变化有以下四个方面：
1、强化了立法机关———各级人民代表大会及其常务委员会，对相应人民政府的监督权力
原《审计法》的第四条为：“国务院和县级以上人民政
府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。”新《审计法》第四条除保留该内容外，还规定：“审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”并增加了第二款，规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”这实际上强化了各级人民政府对人民的代议机构———各级人民代表大会常务委员会报告受托责任的义务，强化了人民代表大会常务委员会对相应人民政府的监督权力。
2、提高了审计机关和审计人员的独立性，强化了审计机关对审计中发现的问题采取纠正措施的权力
在提高审计机关和审计人员的独立性方面，原《审计法》第十一条规定审计机关履行职责的经费应当列入预算，第十五条规定“审计人员依法执行职务，受法律保护”。新法除保留这些内容外，在第十五条增加的第四款，规定：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”原《审计法》第四十八条改为第五十一条，修改为：“报复陷害审计人员的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
在强化审计机关对审计中发现的问题采取纠正措施
方面，第三条增加的第二款规定：“审计机关依据有关财政
收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审
计评价，在法定职权范围内作出审计决定。”增加的第三十
七条为：“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监
察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协
助。”原第四十四条改为第四十五条，修改为：“对本级各部
门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违
反国家规定的财政收支行为，审计机关、人民政府或者有
关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规
定，区别情况采取下列处理措施：责令限期缴纳应当上缴
的款项；责令限期退还被侵占的国有资产；责令限期退还
违法所得；责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行
处理等。”增加的第四十七条规定：“审计机关在法定职权
范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行。”
3、强化了被审计对象主要负责人的受托责任
《审计法》新增的第二十五条明确规定：“审计机关按
照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监
督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、
本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活
动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”第三十一条
修改为：“审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的
规定提供预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财
务会计报告，运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务
收支电子数据和必要的电子计算机技术文档，在金融机构
开立账户的情况，社会审计机构出具的审计报告，以及其
他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得
拒绝、拖延、谎报。”该条新增的第二款明确规定“被审计单
位负责人对本单位提供的财务会计资料的真实性和完整
性负责。”
4、强化了对审计机关的权力约束
新《审计法》增加的第四十八条规定：“被审计单位对
审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依
法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该条第二款规定：“被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定
不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人
民政府的裁决为最终决定。”
《审计法》修订：代理视角的解读
由于代理问题的普遍性，政府审计的作用也可以从代理问题的角度来进行分析。
国家无疑也是一种组织，必然也存在着代理问题。在
现代国家中，公民通过让渡部分公民权给政府，成为政府
的“公权力”，公民通过直接或间接选举代表组成国家权力
机关——在我国是各级人民代表大会及其常务委员会，来
监督行使“公权力”的政府。同时，公民通过税收等方式给
政府机关履行职能提供财政支持。为什么公民不自己行使
权力来处理社会公共事务呢？这可以从交易成本和专业化
分工的角度来进行解释。如果公民对所有社会事务都通过
投票表决的方式决定，这种交易成本无疑是非常高昂的。
另外，不是所有的公民都具有政治家所具有的管理社会公
共事务的专家才能。所以，通过选举政府和人民代表来管
理社会公共事务，是符合成本效益和分工原则的。但另一
方面，这也产生了代理问题———首先，人民选举的代表能
够忠实的代表人民的意志和利益吗？其次，政府能够忠实
的履行其受托责任（包括对权力的受托责任和公共资金的
受托责任）吗？对于第一个问题，公民可以通过定期选举代
表的方式来解决，公民可以将那些不能忠实代表其利益的
代表通过投票的方式清除出去。另外，这也可以激励代表
们通过忠实行使职权，建立信誉，从而长期当选公民代
表。对于第二个问题，可以通过公民选举的代表机构对政
府实行监督，抑制其偏离公民利益的行为，维护公民的整
体利益。其中一个正式的制度安排是建立国家审计机关，
进行审计监督。
审计要能发挥作用，必须具有起码的独立性。所谓独
立性，就是发现审计对象的违规行为并报告这种行为的可
能性。审计机关的独立性越高，其作用也就越大。如同最高
审计机构国际组织（INTOSAI）在1977年通过的利马宣言
中所说的，其首要目标是呼唤独立的政府审计。政府审计
要保持独立性，必须有独立的经费来源，还要保证其权威
性和人员独立性。1995年《审计法》规定，各级政府应将审
计机关履行职能的经费列入预算予以保证，此次修订仍然
保留了这条规定。同时，新《审计法》规定审计机关负责人
的任免要事先征求上一级审计机关的意见，由此增加了审
计机关对同级政府的独立性，从而增强了审计机关更好履行监督同级政府的可能性。要使审计更好的发挥作用，还
必须要使审计部门的决定具有一定的权威性。新《审计法》
规定，审计机关可以在法定职权范围内作出审计决定，还
规定审计机关在履行审计监督职责时，可以提请公安、监
察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协
助。这些措施在提高审计独立性的同时，提高了审计的权
威性，为更好地发挥审计的作用提供了保障。
政府与公民代议机构存在着“委托－代理”关系，政府
应当对公民代议机关履行受托责任。这种受托责任包括两
个方面：一是政府是否恰当地执行了政府职能，这由代议机
构进行监督；二是政府是否恰当地使用了公民通过税收等方
式交付的公共资金，这由政府审计来进行监督，并向公民代
议机构进行报告，这种报告还应向全体公民进行公告。
目前，世界上主要有三种模式的政府审计架构，一种
是国家审计机关直接向议会负责，第二种是国家审计机关
从属于行政机关，第三种是从属于司法系统。理论上，既然
议会是公民的代议机构，审计机关直接对议会负责是最理
想的模式。我国由于历史、文化等诸方面的原因，目前采取
的是审计机关对政府负责的架构。《审计法》规定：“国务院
设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工
作”，并规定地方县级以上政府设立相应的审计机关，接受
同级政府首长和上一级审计机关的双重领导。但此次修订
的《审计法》规定：“审计工作报告应当重点报告对预算的
执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以
对审计报告作出决议”。以前，人民代表大会对政府工作报
告作出决议，这一修改实际上强化了政府对人民代表大会
的报告责任，客观上强化了审计机构对公民代议机构的报
告责任，实际上也一定程度上提高了审计的独立性。
此外，新《审计法》还强化了政府有关机关负责人的受
托责任。《审计法》新增的第二十五条规定：审计机关应当
按照有关规定，对国家机关主要负责人在任期间受托责任
的履行情况，进行审计监督。国家机关主要负责人的受托
责任是国家机关对公民受托责任的自然延伸。这一规定在
强化政府对公民代议机构受托责任的同时，强化了其负责
人对公民代议机构以及公民的受托责任。
审计机构也是公民的一个代理机关，政府可能存在着
履行职责不当从而背离公民利益的情况，审计机关同样也
存在着这种可能性。因此，必须对审计机关的权力作出必
要的限制，这样才能更好地维护公民权益。此次《审计法》
的修订，在扩大审计机关的权力的同时，也强化了对审计
机关的约束。新《审计法》规定：审计机关在提出审计报告
时，必须同时以审计组的审计报告和被审计对象对审计组
审计报告提出的意见为依据。还规定，审计机关及审计人
员如滥用职权、泄漏知悉的商业秘密应承担责任。另外，被
审计单位如不服审计机关的审计决定时，可以依法申请行
政复议。这些规定都能有效限制审计机关滥用权力，从而
更好维护公民利益。