集体领导原则与委员会制的内在冲突，本文主要内容关键词为：冲突论文,集体论文,原则论文,委员会论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一百多年来共产主义运动的历史表明：在共产党长期一党执政的国家，无论领导者的初衷多么良好，追求的社会目标多么正义，对国民的道德诉求多么崇高，但几乎无一例外地都出现过个人崇拜、个人专权以及官僚主义等恶行。国情不同，文化传统存在巨大差异，党的领导人个人品质似乎大都无可厚非，为什么在这些不同的国家，都先后出现相似的现象呢？笔者在对政党概念阐述的基础上，用现代政治学、组织管理学的一般原理，分析研究共产党的组织形成发展过程以及组织制度特点，阐述在通常情况下委员会组织体系内的权力产生程序、权力结构和权力平衡约束机制等，分析和探讨党内产生个人崇拜、个人极权的制度性原因，指出集体领导与委员会制在行使国家政权时存在着不可避免的内在冲突。
一、政党概念与无产阶级政党产生过程及组织特点
“政党”一词的现代含义是代表一定阶级、阶层或集团的利益，旨在执掌或参与国家政权以实现其纲领的政治组织。政党的基本特征或要素主要是：有明确的政治主张和方针政策，以执政为目的；有较为定型的从中央到基层的组织系统；有一定数量的党员和各级领导人；有党员的行为规范；通过党组织和党员的各种活动，广泛争取非党群众的支持，竭力争取执掌或参与国家政权的运作，以实现自己既定的目标。目前在发达国家，许多政党已成为开放性的政治组织，只要认同该党的政治主张、治国方针就可以成为该党的成员，入党不需要组织批准，党员也无需缴纳党费。在这些国家，政党已发展成为整合政治观点，便于民众选择，争取选举胜利的一种机制。各党派在宪法的框架下，通过竞选而获取政治权力，行使管理国家事务的公共权力，承担相应的政治责任。
政党这种政治组织形式，是人类社会经济和生产力发展到一定历史阶段，社会自由契约关系普遍化、市场经济体制确立以及公民社会发展的产物。在封建社会，没有现代意义上的政党存在，统治阶级为了强化专制君主制，不仅剥夺被统治阶级的结社自由，也不允许本阶级的成员享有结社的权利。以瓦特发明蒸汽机为标志的工业革命发轫后，人类社会开始从农业社会向工业社会转型。随着市场经济原则和新型的生产关系的普遍确立，封建等级制度和宗教神权制度逐渐被资产阶级的议会民主制取代，自由结社和自由建党便成了工业化社会中保证公民享有民主权力的基本法律制度。
现代社会政党政治使社会政治斗争和政治决策公开化、团体化、群众化、程序化、法治化、制度化。这些新的政治形式和政治规则，有利于扩大民众参与治理国家和社会，减少和消除危害国家的各种滥用权力的现象；有利于政局稳定、社会进步和协调发展。
无产阶级政党比资产阶级政党产生得晚。从政党发生学看，1848年马克思、恩格斯合写的《共产党宣言》和《共产主义者同盟章程》是马克思主义政党学说形成的标志，共产主义者同盟则是世界上第一个无产阶级政党。无产阶级政党的政治理念是：私有制是产生阶级对立、人压迫人的根源，所以要消灭私有制，人类社会才能在政治、经济乃至各方面实现人人平等、自由，进入共产主义。
在马克思建党思想指导下，早期建立的无产阶级政党具有明显的国际性和阶级性。政党在组织形式上，大都选择了由党员代表大会选举出来的委员会制，实行一人一票、少数服从多数的原则。这种政治组织选择和设计有其思想历史渊源。从共产主义运动起源看，无产阶级政党是在资产阶级剥削和压迫，追求共产主义社会的思想背景下产生的，所以强调每个组织成员的平等权力也就成为党的一大特点，而委员会制最能体现平等、民主的价值观。因此，在党的组织章程中，为了防止个人独断专权，一直忌讳在委员会中设置党的最高领导人的职位，党的最高领导权由最高委员会全体成员集体担当。但是，这种具有平等、民主特点的组织形式往往使党难以形成思想统一、意志统一和行动统一的政治局面。因此，早期无产阶级政党组织比较松散，常常因政治主张或政治斗争策略不同而发生分裂。
列宁的建党学说和建党实践解决了这个问题。针对1905年俄国革命形势的发展及布尔什维克力量的壮大，党内出现政治主张分歧和纪律松懈等现象，为了统一思想，保证党的团结一致，列宁提出和论述了民主集中制原则。认为这是保证党成为坚强战斗集体不可缺少的最基本的组织原则，也是党取得革命和建设事业胜利的根本条件，因此党内绝不允许有任何派别存在。在这个思想指导下，列宁对俄国早期的无产阶级政党进行了较全面的改组。从此，民主集中制原则便成为党的一项基本组织原则在党章中确立起来。
按照列宁建党学说改组后的布尔什维克党，依然保持了委员会制的组织形式。根据党章规定，党的最高领导机关是党的全国代表大会，党的各级组织的权力产生有相应的组织制度和一定的程序，党的各级委员会由各级代表大会选举产生，党的各级常务委员会（执行委员会、政治局等名称常有变化）由各级委员会选举产生。在党代会闭幕期间，党的各级领导权由党的各级常委会集体行使。但是，由于党长期处于非法时期，党组织经常处于秘密或半公开状态，为了争取民众，不断扩大自己的队伍，同时又要保持党的团结统一，没有时间和条件采取民主选举，所以“党的各级委员会都是通过从上到下的指定或指派的方式组成”[1]，党章确立的选举程序无法贯彻落实。党的组织建设这种实践结果，使党内权力体系形成过程走了一条与党章规定的程序完全相反的路径。党的各级领导集体不是由民主选举自下而上逐级产生，而是自上而下的层层任命或指派。由于党的各级代表大会不是常设机关（实际上形同虚设），不能随时发挥最高权力机关的职能作用，所以对党的领导集体就无法实行有效的监督约束。虽然党章中确立了各级委员会的选举程序和产生办法，但由于对民主集中制原则的片面理解以及革命时期特殊的社会环境，党章中一直缺乏党员对各级委员会、下级委员会对上级委员会制度化、程序化的约束机制。长期以来，党的民主原则无法坚持，集中原则成了党保持高度统一的利器。当党内一旦出现民主的呼声或不同意见时，很快就以分裂党或搞宗派活动为名义加以消除和整肃。这种做法，使党在委员会制度的框架下，很快演变成一种权力高度集中、特别能战斗的政治组织，但党内的民主制度却因此大大弱化，在委员会组织体系内，原本追求平等、民主的特点也随之削弱缺失。在革命年代，党为了集中全部力量推翻反动政府的统治，这种高度集权的组织制度和权力自上而下的产生方式有其历史的必要性和合理性。如不这样做就无法保持全党的高度团结统一，就不能形成特别能战斗的政治集体，就不可能集中全部力量，用革命的暴力推翻旧的反动政权。
但是这种以民主集中制为基本原则的委员会组织，在获得团结统一、战无不胜的力量后，却丢失了党内的民主传统，产生了新的矛盾和问题。列宁在晚年已察觉到这方面存在的突出问题，认识到一些体制性的弊端。
首先是如何在党内扩大民主、发扬自由精神的问题。在1921年3月党的第十次代表大会通过的列宁起草的决议中，列宁强调：“党将继续不断地争取采取一切手段并试验各种新方法，来反对官僚主义，扩大民主，发扬自由精神，检举、揭发和驱逐混进党内的分子。”[2]然而，既要保持党在思想和行动上的高度统一，又要扩大党内民主自由，在这两者之间的界限是很难严格划分的。因为在扩大党内民主自由时，持有不同思想观点的人很自然要互相沟通，交换意见，商议办法，进行活动。但这些作法很容易被视为党内的派别活动，而派别活动是党的纪律绝对不允许的。直到列宁逝世时也未能解决在民主集中制的委员会组织框架内，如何扩大党内民主、发扬自由精神这个难题。其次是党夺取政权后出现的党政不分、以党代政问题。列宁在晚年发现这种体制的弊端，认为非改不可。1922年3月，他在写给党的中央委员会的信中指出：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职责……党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是象目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干扰。”[3]但是，这是一件两难的事，既要实现党政分开，又要党对所有国家机关的工作进行总的领导，如何在法理上确定这一原则，对权力边界进行明晰的划分，列宁生前也未能解决这个历史性难题。
俄国十月革命的伟大胜利，大大鼓舞了各国进步知识分子和工人阶级。随后，列宁的建党理论被广为宣传，列宁的建党实践和建党模式逐渐成为各国无产阶级政党效仿的榜样，委员会制、民主集中制和集体领导原则几乎成为各国共产党政治组织的共同特点，然而，隐含在这种委员会组织内的制度性缺陷却没有被人们察觉和认识到。
二、委员会制的组织形态特点分析
在通常情况下，委员会制这种组织形式的最高权力体系到底是如何形成的，适应于哪些范围，组织体系内的运行机制和特点是什么？
从现代政治学、组织学原理看，委员会制实质上是一种代议制，如西方国家的议会、立法院等。这种组织形式具有追求平等、民主价值的内在机制。当委员会人数增多时，平等机会和民主化程度也相应地增加，但议事成本也随着人员的增多而增加，议事效率却随着人员的增加而减少；委员会人数减少时，平等机会和民主化程度也相应减少，但议事效率却大大提高，议事成本也大为降低。因此，确定最高委员会（或常务委员会）往往要寻找出一个大家都能接受的合理人数。由于委员会制这种追求平等、民主的特点，所以该种组织形式较多地运用在对政治、经济及社会事务的决策、评议中。在进行决策、评议时，委员会所有成员的地位一律平等，实行一人一票、少数服从多数的原则。所以委员会成员人数一般都规定为单数设置，主要原因是为保证少数服从多数原则的顺利实施。委员会的领导人只扮演会议的召集人或会议组织者的角色，不再拥有更多的权力。
如果决策权（议事权）和事权（行政权）都由委员会行使，就会出现不可调和的矛盾和冲突。因为按委员会组织的平等原则要求，事权也应由委员会全体成员共同分享，而不能由一人独占。一人独占最高权力，就完全背离了委员会成员人人平等的游戏规则。另外，如果将委员会制这种组织形式运用在行使公共权力上，就容易出现许多意想不到的问题。如果将事权置于委员会的组织框架中，委员会成员之间就不可避免地出现紧张关系，严重影响事权的行使和运用。有一典型事例足以说明这一点。在20世纪上半叶，各国为了追求社会公平、平等原则，委员会制曾受到广泛欢迎。例如，为了解决日益复杂多变的市政管理问题，美国许多州的市政府曾由选举产生的委员会来执掌管理市政事务大权。委员会通常由3～7人组成，每个委员分管一个或几个政府部门的工作。但实际情况却出乎大家的初衷。因市政委员会没有最高权威的设置，最高权力和最后责任无法具体化，所以市政委员会委员之间互相扯皮，推诿责任，合作性差，工作效率低下。最后，风行一时的市政委员会这种组织形式不得不被由议会选举的市长负责制代替。但是，委员会制除在各国议会被采用外，还被广泛用于管理公园、学校、水利和机场等非行政权力的专门单位或组织[4]。此外，一些具有行业特点的组织或国际组织，往往也采用委员会这种组织形式。如，项目评估委员会、职称评定委员会、国际奥林匹克运动委员会、联合国安理会等。在这些组织中，所有成员的地位一律平等，没有至高无上的权威，实行一人一票、少数服从多数的原则。
以上事例还进一步说明：用委员会组织来行使政府行政权力、管理公共事务时，组织内的冲突就不可避免，其紧张关系直接影响到组织稳定和施政效率。分析产生这种现象的原因，不难得出以下认识：委员会制不适宜于行政事权，对治理国家、行使公共权力的组织，必须设立最高权力职位，最高权力意味着最高责任和最后责任的担当，靠委员会成员集体领导这种方式，是很难有效地行使和运用公共权力的。政治学、管理学的一般原理也说明了这一点：即在任何一个执掌事权的组织中，都存在着最高权力，最高权力具有不可分割性，最高权力意味着最后责任，其实质是权力和责任不可分，即所谓的行政首长负责制、总统制、责任内阁、责任政治等。所以最高权力一定要人格化、具体化，因为最高权力由集体共同分享的方式是无法落实最高责任的。从政治学的角度和发达国家的国家权力运作经验看，现代社会国家政治的核心问题，是如何掌握、运用和控制公共权力。具体讲就是，凡涉及到全民利益的公共权力必须进行有效的分割，使不同属性的权力机构独立、平行地行使各自的职权，从而在权力之间形成有效的相互制衡关系。如果对国家权力不进行合理的分割，权力没有有效的监督约束，没有法律对它的范围、程序和规则加以规定，就会出现公共权力的滥用。历史经验多次证明，绝对权力必然导致绝对腐败，这已成不争的事实。
另外，从发达国家政治组织、经济组织和社会团体的成长发展经验看，一般情况而言，委员会组织的权力形成过程是自下而上的，委员会制的组织对权力的约束能力与委员会成员的人数成正比，即委员会人数越多对最高权力的约束力就越强，反之就越弱。如果委员会的权力形成是自上而下的，则代表大会和下级委员会基本失去了对最高委员会权力的监督约束能力。此外，最高委员会成员应保持一定的人数，只有保持一定数量的人数，才能有效地维系委员会权力平衡约束的关系。当委员会人数太少，委员会成员之间的平衡约束关系极易遭到破坏时，会出现委员会解体重组，出现个人专断，或个人独占委员会的最高权力。
三、产生个人专权的制度性原因
依据上述分析，笔者从以下几个方面探究在共产党执政的国家普遍出现个人崇拜、个人极权及官僚主义的制度性原因。
党执掌国家政权后，原有委员会的制度性缺陷很快就暴露出来。党夺取政权后要按照自己的政治理念治理国家、管理社会，这时就必然面临如何处理党组织的权力和国家行政权力的关系问题。用党既有的组织体系和组织制度来推动社会改造和国家现代化建设，便成为用暴力革命推翻旧政权后合乎逻辑的结果。例如，十月革命后，由于革命党刚刚夺取政权，新建立的政府机关（也称为人民委员会）还很不完善，许多工作不得不由布尔什维克直接发号施令，由党的组织和领导人直接处理本该由政府部门管辖的事，为此党不得不将自己的组织设置到国家机关、企事业和社会各个基层单位，于是就逐渐形成了以党代政、党政不分的政治模式。加之，由于暴力革命焕发出来的巨大政治热情，在消灭私有制、改造社会、重塑一代新人的政治理念指导下，也加速了以党治国模式的形成。由于党的各级组织直接承担管理国家事务的任务，所以党的工作领域急剧扩张，党的权力得以极大的膨胀，党所要承担的任务也日益繁重。
那么，由党的各级委员会构建的全国范围的组织体系，在和国家政权直接结合后，能否有效地管理国家事务，公正地行使和运用公共权力呢？从各国共产党执政的经验教训看，采用夺取政权前建立的政治组织形式来管理国家事务，行使公共权力，结果几乎都出现了个人崇拜、个人集权专断、官僚主义等恶行。在这些国家，或党内的斗争不断，或政治运动频繁，经济建设和社会发展历经波折，党和国家为此遭受了巨大的损失，同时也严重败坏了共产党的声誉。
为什么会出现这种与共产党人追求的美好愿望大相径庭的结果呢？
从制度层面看，党执政后出现的这些现象，是党为执行管理国家这一职能而建立各种机构的必然产物。由于党政不分，党在代表人民行使管理国家事务、行使公共权力时，党的各级组织也就向政权化、行政化方向发展。当党独占国家政权后，旧有的法律体系被摧毁，新的法律尚未建立起来，党章对党的权力边界又没有具体的界定，于是治理国家和社会的全部权力被以委员会的组织形式高度集中起来。
这种作法的必然结果是：议事权和事权（即立法权、行政权和司法权等）都被统一到委员会的组织体系内。如前所分析的，委员会这种组织形式不适用于对国家公共权力的掌握和运用。对于立法、议事或决策机构而言，这种组织制度比较稳定，一般不会出现最高委员会权力平衡约束关系被破坏，也很难出现个人极权专断、个人崇拜等现象。但是将行使和运用所有的公共权力也包揽进来，委员会的组织内部权力平衡遭到损害，组织便开始出现不稳定。从委员会制的组织形态分析可知道，在这种组织框架内，即使是管理一个城市，权力也无法有效运转，对于一个国家而言，其难度和复杂性可想而知，因此，委员会在制定政策或处理具体事务时，往往只因为委员之间分管的工作不同，观点、意见不同，就容易在委员会成员之间出现紧张关系，而此时委员会外部又无其他的平衡约束力量或制约机制，最终极易导致委员会内部冲突逐渐升级或扩大化。这也间接说明，为什么在共产党执政的国家，高层领导集体经常发生权力斗争和组织清洗、整肃；为什么党经常通过整党整风来保证令行禁止和党的团结统一，通过不断进行思想教育和开展批评与自我批评等活动，来克服和防止官僚主义、腐败现象。
另外，按党章中确立的集体领导原则，委员会领导成员要求共同分享事权是符合规定的，可是，行使和运用事权又要求承担最高责任，然而党章中没有党的最高权力的岗位设立，因此，在这个组织体系中，委员会制和集体领导原则一直处于紧张状态中。于是，在党的最高领导集体中，通过隐性或公开的内部权力斗争，最高权力便以人格化、权威化的形式出现，并开始向个人极权化方向发展。由于委员会这种制度中缺乏对最高权力的制衡机制，因为权力靠同一等级权力之间的相互约束是十分有限和乏力的，最后，原有的最高权力共同分享的平衡机制被打破，最高权力人格化便凸显出来，最终演变成不断神化党的领袖，全党上下违心地参与个人崇拜和造神运动，使个人专权者终生无约束地占有最高权力。历史经验也证明：在党的委员会组织体系中，当个人专权出现后，整个党都束手无策，无能为力，许多人不得不随波逐流。直到领袖的生命终结，才能拨乱反正，全面纠正错误，平反冤假错案，重启国家建设发展航程。同时，为了防止个人崇拜、个人专权再度出现，于是党的集体领导原则不得不又一次被反复强调。
较为复杂的问题是，党章没有确立党的最高领导人的岗位，也未对其权力范围做出制度性的规定，当然更无相应的权力监督约束机制，只是会议召集人、主持工作人。但现实生活中实际上却存在着“一把手”，如书记、总书记、主席等。这种制度规定和实际情况之间的内在矛盾，为滋生个人崇拜、个人极权和官僚主义提供了迂回空间和制度性温床。从党的章程看，党内个人独断专权在党章中是没有法理基础的，因为，党章确立的集体领导原则一直对个人崇拜、个人专权构成直接挑战。于是，为了维护个人至高无上的权威不被动摇，今天揪出“野心家、阴谋家”，明天挖出“定时炸弹、叛徒内奸”，党内的政治生活逐渐恶化，“残酷斗争，无情打击”开始盛行，频繁的政治运动最终演绎成领袖为了维护个人权威、肃清异己的杀手锏。
正如前面所分析的，共产主义运动的起源是在反对专制主义的思想背景下产生的，因此，无产阶级的政治组织从一开始就非常重视组织成员的平等权利。为了体现成员之间的平等关系，在组织设计上委员会制受到格外的偏爱。因此，党一直忌讳在自己的组织机构中为各级委员会的最高权力者设置一个权力边界明晰的岗位，而是把集体领导作为一项重要的组织原则在党章中确立起来。集体领导原则不仅仅意味着党的最高权力由若干委员共同分享，而且还隐含着党试图通过对最高权力的分割，形成权力之间的相互平衡约束关系，藉此防止党内出现个人极权专断，个人凌驾于全党之上的恶行发生。所以，不管是主席、总书记还是各级委员会的书记，只是党领导集体的代表、会议召集人，没有更多的特权，在表决时，大家一律平等，一人一票，少数服从多数。
对一个政治组织或社会团体而言，如果采用委员会制这种组织形式，权力是自下而上形成的，那么这个组织对最高权力具有较好的监督约束力；如果权力是自上而下形成的，那么这个组织对最高权力的约束能力就大为降低，甚至不能发挥作用。在革命时期，由于特殊的历史环境和社会条件，使党的权力形成方向自上向下地传递。党执掌政权后，由于巨大的制度惯性，这一作法不可能在较短时间内得到纠正，不可能很快恢复到党章规定的自下而上的程序上来。因此，在党的政治生活中，党对各级组织权力的监督约束机制，一直没能有效地建立起来。这也是导致产生个人崇拜和个人专权的原因之一。
党追求的政治目标之一是让人民当家作主。可是，当党用高度集权的委员会制管理国家事务时，就产生了党的政治理念与组织制度上的内在冲突。没有相应的一整套组织形式和法律程序、法律制度作保证，在委员会制度框架内是无法真正做到使人民当家作主的美好目标的，于是“假、大、空”等形式主义便逐渐盛行，成为一种风气。显然，将公共权力囊括于委员会制的组织框架中，又没有对其进行合理的分割，仅靠同一组织的委员会成员是不能形成有效的权力制衡机制的。
另外，党包揽了政府管理国家的事务后，面对纷纭复杂多变的内政外交事务，就需要最高权力人格化、具体化，需要有一个能承担重任的人来总揽全局。但党章没有最高权力人的法定设置，作为与个人崇拜、个人极权相对立的集体领导制度则又长期掩盖了最高权力政治责任的担当，致使最高权力人和最高政治责任虚位化。于是，体现组织最高权力的个人便以个人崇拜、个人专权的形式突显出来。党在野时期，即使出现个人崇拜和个人专权，只会给党本身带来损失，但当党成为执政党时，出现个人专权就会给整个国家和社会带来灾难性后果。历史经验教训也证明了这一点。
早在上个世纪80年代初期，邓小平针对“文化大革命”的严重教训，通过总结党和国家政治生活的历史经验指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分地做好事，甚至走到反面。”[5]同时他还极为深刻地认识到：“领导制度、组织制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[6]邓小平这些宝贵的思想观点，也为从组织制度层面上分析研究政治体制存在的弊端，提供了最有说服力的理论依据。
综上所述，在委员会制组织框架内的集体领导原则存在着不可回避的制度性缺陷。在没有实现真正意义上的党政分开的情形下，不从党章法理基础上明确党的最高权力岗位和政治责任担当，明确最高权力的边界和权力监督约束机制，单靠对最高权力的分享而形成权力平衡的约束关系，是难以防止个人崇拜、个人专权现象发生的。
历史经验表明：革命是人类社会历史发展中的一种非常手段，促进国家的经济社会发展，建立公正、和谐的社会秩序，人民安居乐业，才是人类社会发展的常态。在人类进入21世纪的今天，经济市场化、政治民主化、社会生活法制化已是当代世界的潮流。用委员会制这种组织形式领导和管理国家事务，已不能适应社会发展的要求。如何使革命党向执政党转变，将党的政治领导和组织领导纳入国家法治化的轨道；如何在党政分开的思路下，通过立法规定和具体的实施方案，对党的权力范围做出明确的规定和约束性的限制，既实现真正意义的党政分开，又保证执政党的领导地位不变，这是在全面建设小康社会历史时期，贯彻落实“三个代表”重要思想，促进我国社会主义政治文明建设，关系国家长治久安的一项重大课题。
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