中国劳动力市场演化与政府行为，本文主要内容关键词为：中国论文,劳动力市场论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2007)03-0013-09
1 研究中国劳动力市场问题的重要性
中国是世界第一人口大国，有着世界上最庞大的劳动人口。根据世界银行统计，1999年，我国劳动力人口总量为7.51亿，占世界总量的26%，相当于高收入国家劳动力人口总量（4.35亿）的1.73倍，相当于美国劳动力人口总量（1.43亿）的5.3倍，相当于欧盟国家劳动力人口总量（1.36亿）的5.5倍[1]。而中国的各种资源极为贫乏，与美国不可同日而语（见表1）[2]。
2005年，中国的劳动力人口总量已上升到7.78亿，到2030年，中国人口总量将达到高峰，预计为16亿，劳动力人口总量超过9亿。在这样的资源条件下，要为如此多的劳动力创造就业机会，无疑是中国面临的最大挑战。
中国的经济改革是从计划经济走向市场经济的过程，劳动力市场的培育是改革的中心环节。改革的目的是要创造出一种新的制度环境，以解决资源的有效配置和经济发展的激励机制问题。人是经济发展的主体，制度规则只有通过改变经济行为才能促进经济发展。因此，只有正确理解中国劳动力市场的变迁，才能解释改革以来中国的经济发展并预见中国今后的发展趋势。
本文拟粗略地描述中国劳动力市场变迁的基本轨迹和大概图景。着重探讨以下问题：(1)如何看待中国劳动力市场的演化过程与运行特征？(2)如何把握劳动力市场改革与中国经济增长的关系？(3)如何看待中国政府在劳动力市场培育中的行为？
2 中国劳动力市场改革的起点：城乡隔绝的中国式计划经济管理体制
众所周知，改革开放前的中国经济，既非前苏联、东欧式的计划经济，又非刘易斯描述的发展中国家的二元经济，而是一种独一无二的城乡隔绝的行政命令经济。20世纪五六十年代建立的户籍制度、劳动制度以及相关的其他制度，如粮食购销、农产品定价制度等，造成了人口和劳动力的城乡分割、区域分割。由此造成了城市与乡村、企业职工与农民在身份、经济社会地位上的巨大差异。人们常常用“大锅饭、铁饭碗”来形容中国的旧体制。实际上，这种旧体制只覆盖了总人口中不到20%比例的少数城市劳动力。他们一方面享有比农村劳动力优越得多的生活、工作条件，“生老病死有保障”，而且被誉为领导阶级，政治上享有很高地位；另一方面，又同时受到“统包统配”制度的禁锢，不能挑选工作岗位，不能自由流动，跨单位、跨地区调动难如上青天，有的夫妻两地分居几十年，到退休才能团聚。更令人不满的是工资水平低，而且长期停滞不前。从1957-1976年，长达20年的时间里，中国职工工资水平几乎没有任何上涨，扣除物价水平，实际工资还下降了0.33%[3]。而农民的情况更为悲惨，他们只能终身在本地参加集体生产劳动和收入分配。由于人口增长导致人均耕地面积不断减少，同时，集体生产制度导致生产积极性下降，农业产出水平停滞不前，大多数农民仅能勉强解决温饱问题，有相当部分农民要靠国家救济才能生存。文化大革命期间，由于城市无法安排中学生就业，把1500万知识青年以“接受贫下中农再教育”的名义送到农村，这种反向的劳动力流动更加剧了农村劳动力的富余。
这种城乡隔绝的经济体制从两方面造成效率损失。(1)国有部门人浮于事，冗员过多，估计占全部职工人数20%～30%的劳动者属于“在职剩余劳动力”。而一旦进入国有部门，就捧上了“铁饭碗”，单位不能解雇。分配上的平均主义，造成“干与不干一个样，干多干少一个样”，劳动者的积极性不断下降，使国有企业的劳动就业制度成为“养懒汉的制度”。据调查，改革开放初期，国有企业的制度工时为每天8小时，而实际工作时间只有6小时左右，有效工时只有4小时。97.5%的企业领导人和97.3%的职工认为职工劳动积极性不高[4]。这就使国有企业大量的人力资本和物资资本得不到有效利用。(2)农村劳动力被隔离在国家工业化的进程之外，30%以上的农村过剩劳动人口不能及时转移到非农产业，由此带来极大的浪费。从1960-1978年，农业剩余劳动力不能转移造成的总产出损失相当于GDP的20%～60%之间，最高时几乎与整个GDP相当（见图1）。
图1 1957-2000年农业剩余劳动力造成的总产出损失相当于GDP的比重[5]
3 中国劳动力市场的渐进改革：努力与进步
正是由于中国国情的特殊性，1978年开始的劳动就业体制改革一开始就具有两种不同的思路和目标：对城市而言，改革的目的是要“治懒”，要在城市国营企业中引入竞争性就业体制和激励性分配体制，以消除冗员，调动职工的生产积极性。对农村而言，则是要“治贫”，要通过放松管制，允许农民自由生产、自主投资、自行择业，转移剩余劳动力，找到增产增收致富门路。在这一过程中，逐步打破城乡隔绝的旧体制。
中国的经济改革是在共产党的领导下，由政府自上而下逐步推开的，是一个渐进的过程。劳动力市场改革同样如此。1978年以来，中央政府、部门和立法机构颁布了数以千计的各种法律、法规和文件（1995年《劳动法》颁布后，仅由劳动部政策法规司编印的《实用劳动法规全书》中就收录了相关法律文件60多件，各种行政规章和规范性文件500多件，并废止与《劳动法》相抵触的法规文件130多件），从不同方面对劳动力市场的形成予以推动，并对改革中出现的各种问题进行规范。其中最重要的里程碑事件是1994年颁布，1995年起实施的《劳动法》，这一法律所规范的对象包括了不同所有制的企事业单位中的雇佣关系，从法律上规定了所有劳动者的平等权利，其规定的劳动者权益，比之国际上的SA8000标准也毫不逊色。近10年来，根据《劳动法》的实施要求和经济运行中出现的新情况，国家又出台了一系列新的法规、文件，尤其是从2005年开始，《劳动合同法》《促进就业法》《劳动争议处理法》三项立法工作先后进入正式立法程序，《社会保障法》《企业工资条例》等重要法规也正在进行论证和起草。
分别而言，对城市和农村劳动力市场形成具有重要意义的改革措施。
城市：
(1)扩大企业自主权。1980年，国务院发布了《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》；1984年，发布了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，赋予企业包括工资分配在内的10项自主权，从而恢复了文化大革命期间终止的奖金、加班工资等激励手段，并使企业的工资增长开始进入正常状态。
(2)实行劳动合同制。1983年，劳动人事部发布了《关于积极试行劳动合同制的通知》；1986年7月，国务院正式颁布了《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》。在国有企业全面推行劳动合同制，打破了国营企业职工能进不能出的“铁饭碗”制度，开始实施企业—职工双向选择的劳动制度，并开始接纳来自农村的农民工。
(3)国有企业产权改革。1994年11月，国务院召开全国建立现代化企业制度试点工作会议。根据1993年通过的中共中央《关于建立社会主义市场经济体制的决定》的精神，开始国有企业改制，即股份化、公司化改造的试点。此后从试点到全面推行。国有企业职工的“生产资料主人公”身份在改制中发生根本转变，有的获得股份成为股东，有的成为下岗工人，在岗的也成为与其他工人一样的普通员工，工作岗位成为竞争才能获得的稀缺资源。至此，国有企业劳动力的市场化配置基本实现。由此引起下岗、失业的浪潮，先后有3000多万国营企业职工下岗。为了缓解这一矛盾，中共中央、国务院于1998年召开国营企业下岗职工生活保障和再就业工作会议，部署实施“再就业工程”。
(4)企业保险制度改革。改革前，国有企业职工的退休养老、医疗保险等保障名义上是国家实施，实际上都由所在单位负责，是一种企业保险制度。随着改制的深入，有很多企业亏损、倒闭，或者破产、兼并，已无力实施保障功能，这就迫使政府改革社会保障制度，把企业保险社会化。在试点探索的基础上，国务院先后颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年），《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998年），《失业保险条例》（1999年），以及其他一些行政法规；1997年，国务院又发布了《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，形成了城镇社会保障体系的基本框架。
农村：
(1)实行联产承包责任制，赋予农民生产经营自主权。1978年，安徽凤阳小岗村农民自发秘密签订协议分田到户、分户承包经营，得到省委领导的支持。后来得到了中央的正式认可。1982年，在中共中央下发的一号文件中宣布已有90%的生产队实行了这一制度。但鉴于粮食问题的重要性，粮食生产还是继续进行计划管理，直到后来才逐步取消管制。
(2)允许创办乡镇企业和私营企业。1980年，国务院就颁发了《加速社队工业发展的决定》，后来在一系列文件中都鼓励乡镇企业和股份合作制企业发展。1986年，《中华人民共和国私营企业暂行条例》颁布，农民投资创业的法律地位得到了认可。
(3)农民进城务工的权利。1981年，国务院发布了《关于严格控制农村劳动力进城务工和农业人口转为非农业人口的通知》，但鉴于城市对农民工的客观需求，不久就改变了政策导向；1986年，国务院颁布《国营企业招用工人暂行规定》，允许国营企业从农村招工；1991年，颁布《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》，进一步明确，不仅可以招收农民工，而且“农民工在企业工作期间，与所在企业其他职工享有同等的权利。”
(4)户籍管制逐步放松。户籍制度是城乡隔绝的基本手段和突出标志。尽管至今尚未消除，但已逐步放宽限制。1984年，国务院发布了《关于农村进入集镇落户的通知》；2001年，批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，正式认可农民向小城镇迁徙。虽然农民进入大中城市的权利并未得到正式承认，但一些大城市如上海、北京等均颁布了农民进城的户口管理规定，至少部分认可其进城的实际权利。从2005年起，已有江苏、辽宁等12个省市自治区宣布取消城乡户籍差别。
从以上措施可以看到，政府在破除城乡隔绝的二元体制方面已作了不少努力，使中国的劳动力市场从无到有逐步发育。从中国劳动就业的结构变化可以看到，这种努力应该说取得了积极的成效。就业的市场化、多元化正在成为现实，城镇就业、非农产业就业比重已有较大增长（见表2和表3）。
注：1990-2000年，就业人员合计、城镇和乡村就业人员小计资料是根据第五次全国人口普查资料重新整理；2001年及以后资料是根据人口变动抽样调查资料推算，因此，地区、类型、行业的分项资料相加不等于总计。表3相关数据同表2。
资料来源：参见《中国统计年鉴》相关数据。表3相关数据同表2。
更需要指出的是，劳动力市场化改革对中国经济增长起了十分重要的，甚至是决定性的作用。人力资源是经济发展最重要的资源，中国改革开放前的旧体制的最大弊端是遏制了劳动者的积极性和创造性，阻碍了劳动力资源的合理配置和充分利用。劳动就业体制的改革过程，就是被束缚的生产力得以释放的过程。改革是渐进的，生产力的释放也是逐步的。这也许就是中国高速经济增长能持续20多年的奥妙所在。
劳动力市场改革对经济增长的推动作用，具体表现在：
(1)改善了劳动力的配置效率。据估算，中国城镇从业人员的比重提高1个百分点就能够使GDP增加近2个百分点。每1%的农村劳动力转移到非农产业，将使GDP增加0.5～0.85个百分点。每1%的乡村人口转移到城镇，将使中国居民消费总额提高0.19～0.34个百分点[6]。世界银行估计劳动力部门转移大约可以实现16%的GDP增长；蔡和王德文[7]的估计更高，他们认为劳动力转移对GDP增长的贡献率为20%。
(2)降低了企业成本，提升了经济竞争力。中国已成为制造大同，中国的制造业主要依靠低价竞争优势，而制造业工人的主体是农民工。这一亿多农民工辛勤劳作、加班加点，工资却十分低廉。正是因为他们的贡献，才有了中国产品的低成本优势。据国际劳工组织资料，2002年，一些国家和地区的制造业相对工资水平，如果以美国为100的话，墨西哥为11.2，巴西为12.0，韩国为42.9，中国台湾为25.4，中国香港为27.3，新加坡为34.1。而同年中国正规部门的工资水平仅为美国的2.9%，非正规部门的工资则更低，仅为美国的1.9%左右。
(3)提高了国有企业的经营效率。国有企业职工劳动生产率低、积极性差，脑体倒挂现象在劳动力市场化配置后迅速改变。科技人员、管理人员的人力资本定价机制开始趋于正常，使其创造能力、创新能力得以发挥。国营企业改革后的盈利能力比改革前大为提高，可资证明。
(4)涌现出大批企业家。允许工人和农民自由创业、自主创业，使其潜在的企业家精神得以弘扬，才能得以发挥。中国数以百万计的民营企业就是靠他们发展起来的。浙江作为民营经济最发达的省份，1800万农民中有600多万是企业家、个体户或投资者。100多家企业跻身全国民营企业500强，有些已蜚声国内外，而企业主就是以前被束缚在土地上的普通农民。如果没有市场化改革这根“魔杖”，很难想像出他们身上蕴藏着如此巨大的潜能。
4 劳动者的权利结构与劳动力市场的运行特征
中国的劳动力市场化水平到底如何，不同学者和机构的研究结论迥异。国家计委课题组1994年估计已达70%，而顾海兵1996年认为只有35%，陈宗胜等1997年测算的结果为65%[8]。不同的测算结果与选取的指标变量和估算方法有关。笔者认为，对劳动力市场化程度的看法，不能只看某一两个指标，而要考虑劳动力市场的总体运行状况；不仅要看政府是否放开，更要看市场对劳动力资源的配置功能和交易双方的利益实现机制是否健全。中国劳动力市场恰如有的学者所比喻的“如同玻璃杯里的半杯水，你可以说已有了半杯，也可以说只有半杯。”[9]一方面，中国的劳动力市场培育确实有了很大进展；另一方面，这一市场远未达到完善的地步。从经济现象观察就不难发现：
(1)劳动力市场的平等就业权利远没有实现，身份歧视、性别歧视、年龄歧视、相貌歧视等等普遍存在[10]。
(2)劳动力市场的法律规范没有得到有效遵守。侵犯劳动者权利，尤其是农民工权益的现象大量存在[11]；尤其是合同签订率、履约率低，拖欠赖付农民工工资现象屡禁不止。据新华社2006年10月份调查，有20%左右的农民工被欠薪，最长的达八年之久。在最近召开的“两会”上为农民工权益呼吁的声音仍不绝于耳。
(3)劳资矛盾突出，争议案件大量增加。2005年全年劳动争议案件立案受理31.4万件，比上年增加5.3万件，增幅达20.5%，是自2000年以来除2003年外增幅最大的一年。集体争议案件也呈快速上升势头[12]。有些劳资矛盾冲突加剧引发暴力流血事件，带来生命财产损失和社会不稳定。
(4)劳动就业服务机制不健全，信息不畅通。目前，发达地区和城市的劳动力市场服务机构与劳动力流出地区的信息联系较少，稳定的联系渠道更为缺乏。不少地区、城市的公共就业服务机构、民间职业介绍组织、职业培训机构相互分割，有的是局部地方的劳动力市场，有的是等人上门的孤立的职业介绍场所，距离形成为农民跨区域流动、进城就业提供信息、职业介绍等服务的城乡一体的劳动力市场体系，还相差甚远。
(5)社会保障覆盖率低。我国社会保障体制改革起步晚，且分散试点，统筹层次低，整合的难度大。目前城镇覆盖面仅在1/3～1/2之间。农村社会保障体制则几乎是空白，不能为劳动力市场运行提供防护功能（见表4）。
劳动力市场一体化本质上是市场主体的平等权利的实现问题。图2显示的是20多年来我国城乡劳动力的权利演变过程和现状。由于改革开放前城市劳动力80%以上在国营企业就业，还有17%在集体企业就业，因此，用国营企业职工权利来代表城市居民权利。从图2可以看到两个特点。
图2 劳动者权利的演进过程
(1)职工与农民的起始权利差异极大。职工的权利呈扭曲状态，应有的奖金、加班工资、正常的工资增长、自由择业的权利却没有（用负号表示），而有些不应该独享或不是劳动者身份应有的权利却有。比如，过去宣传的“工人阶级领导一切”，工人宣传队可以进驻学校、文化单位当“钦差大臣”；还有所谓“工人是生产资料的主人、企业的主人”，实际上企业财产是全体人民的，不应该是企业职工的；固定工身份，能进不能出这种现象在市场经济体制中也是不应该存在的；社会保险、城市福利是职工应有的权利，但不应该由他们垄断。这些权利在改革过程中逐步改变或取消（对应的年份是改革的时间）。而改革开放前农民的应有权利几乎丧失殆尽，左边所列权利基本上都没有，连作为农民最起码的自主生产、自主经营土地的权利也被剥夺，只能听命于行政领导。消除这种巨大差异是一个双向调整、逐步接近的过程。这符合改革的实际，也符合市场经济的本质要求，是进步的表现。
(2)名义权利与实际权利的差别。改革近30年，农民和国营企业工人的名义权利和实际权利都发生了反差，而且都是名义权利大于实际权利。但性质不同。对国营企业职工而言，通过改革，他们实际上已经是劳动力市场上的一个正常劳动者了，但头上还有“光环”。例如，仍然强调他们是企业的主人，改制后的国营企业还在推行职工董事、职工监事制度，民营企业却没有；宪法上也讲工人阶级是领导阶级，但农民工好像不是正宗的“工人阶级”；在城市福利享受、固定工身份转换方面，国营企业工人名义上还会得到一些特殊关注。正因为这种反差，所以常听到国营企业工人抱怨改革后地位下降了，“主人不像主人了”。前几年这些议论尤其多。而农民工的名义权利与实际权利的反差，是指法律上规定的他们应该享有的权利大于他们目前实际获得的权利。例如，法律规定企业必须与他们签订合同，但很多老板不签，他们也不敢抗议，否则要被“炒鱿鱼”；法律规定的加班工资、最低工资、准时发放工资等，事实上没有完全兑现；虽然名义上也是国家的主人，但没有代表他们意志和愿望的组织，户口的城乡差别未完全取消，市民待遇中的经济适用房、福利房、低保、子女上学、医保等许多权利自然与他们无缘（农民工子女上学问题今年有所好转）。于是，他们也觉得迷惘，“怎么法律规定的也不算数？”
这种反差现象给我们的启示是：
(1)劳动力市场一体化是一个长期的演进过程，特别是从中国城乡隔绝的起点出发，要实现城乡劳动者的平等就业权利还有很长的路要走。“罗马不是一天建成的。”印度的种姓制度废除了几十年，至今仍在发挥其实际作用。
(2)劳动者平等权利的界定本身还要研究，还有很多相关问题要搞清楚。比如，主人翁地位，社会成员的政治权利实现机制，等等。
(3)深化改革的着力点应定位于采取实际措施消除名义权利与实际权利的反差，实现城乡劳动者事实上的平等，而不是仅仅满足于发文件、定法律。
5 劳动力市场构建中的政府行为
劳动者权益的反差现象，有其历史的、客观的多种原因，但与政府行为有密切关系。特别是农民工权益保护与实现问题本来可以做得更好，但有些政府部门和官员往往采取能拖就拖、能躲就躲的态度，甚至不闻不问、麻木不仁，很多报道的案例都令人气愤。政府的决策，很多时候也不把劳动者权益保护放在应有地位，其中的机理值得研究。
体制改革决策是受多种因素影响的。就劳动力市场政策而言，增长、公平与稳定是影响政府决策的三个主要变量。回顾劳动力市场变迁的实际过程，可以看到，政府决策的首要考虑因素是经济增长的需要，其次才是公平，“效率优先、兼顾公平”已经很清楚地表达了这种指导思想。社会稳定则是约束条件，改革措施若要影响社会稳定、政治稳定，则宁可推迟或放弃改革。就劳动力市场改革而言，率先推出的改革措施都是对增长有利的：如实现激励性的工资、奖金制度，允许农民工进城打工等，都是因其对增长有利。而影响社会稳定的事件主要在城市，因为农民组织程度差，又分散在农村地区。因而在考虑政策的社会效应时，主要顾及的是市民的利益及其反应，这就不难理解为什么国营企业改革时很多地方政府要推出“清退农民工、安置下岗职工”的政策了。
近年来，中共中央提出了转变发展观念、构建和谐社会的方针，把解决民生问题、实现社会公平推到了前所未有的高度。这表明中央决策的目标函数已经开始调整。笔者认为，这不仅是因为新一届领导班子希望获得民众更多的认可与支持，更主要是由于中国发展环境的变化与发展阶段的推移。
(1)原有的靠投资推动的增长模式难以为继，新一轮经济增长需要实现动力机制转换。中国经济以前的高速增长主要靠大量要素投入实现，而现在过度投资引起水、电、煤、地等生产资料短缺。国内消费不足引发产能过剩，产品廉价出口又遭到国外抵制。因此，需要调整战略，启动国内消费。这就需要增加低收入者尤其是农民、农民工的收入，以提升其消费能力，支撑经济增长；同时改善收入分配状况（见表5）。
(2)农民问题始终是中国的重要问题。20多年的城乡差距不断拉大，导致农民不满，社会不稳，而外出打工已成为农民增收的首要渠道。据推算，2004年，农民工外出打工收入在13 229亿元～15 980亿元之间[6]，已占到农民家庭纯收入的1/3以上。通过保护农民权益、提高其收入水平，有助于农民增收和新农村建设。
(3)城市化面临“两难选择”。新一代农民工已越来越不愿意回农村，农村也越来越容不下这么多劳动力。对农民工采取“经济性接纳、社会性排斥”的模式已无法继续，如果不通过正式的制度安排妥善解决，让其融入城市生活，就可能出现拉美、印度那样的城市贫民窟。
(4)中国在复杂多变的国际环境中希望和平崛起，推出了建设和谐世界的建议。但国内和谐是其国际地位的保障，而劳资和谐、企业和谐又是和谐社会的基础。中国已有越来越多的人认识到，国家安全不是靠军事武力，而更多地靠本国经济、社会制度的吸引力、竞争力。改善民生、增强制度的竞争性是国家长治久安的重要条件。
因此，和谐社会构建的政策导向为解决城乡劳动者平等就业权利、推进中国劳动力市场一体化提供了契机。但要解决劳动者的平等就业问题，不仅要实现劳动力市场上的劳动者竞争平等，而且要在全社会范围内实现生产要素所有者平等，即劳（劳动力所有者）资（物质资料所有者）之间的平等，以及公民权利的平等，消除对农民和其他弱势群体的歧视。只有这三重平等均得以实现，才能真正保障城乡劳动者的平等权利。
结合以上对城乡劳动者实际权利不平等的分析，政府对劳动力市场的管理和调节应突出以下方面：
(1)尽快全面放开户籍管制，允许城乡劳动者充分自动流动；同时，制定相关迁徙政策，引导人口在大中小城市间分流。
(2)加强法治建设，坚决纠正侵犯农民工权益的违法行为，尤其是拖欠、赖付工资的行为；确立法律的权威，建立起公众对法律和秩序的信任。
(3)强化对政府自身行为的约束机制、制衡机制，树立责任政府的良好形象。目前，中国社会诚信缺失，三角债、工程款拖欠严重，而其中工程款有近40%是政府拖欠的，对这类问题，中央政府要下决心纠正。
(4)加强农村基础教育、加大对农民工的技能培训是有效转移农村劳动力的根本性措施，否则只是贫困人口大搬家；过去对农民的人力资本投资严重不足，这是中国公共政策最严重的失误之一。
(5)改善公共支出结构，建立城市公共资源共享机制，让农民工真正享受市民待遇；扩大社会保障覆盖面，从“社会性排斥”转为“友好接纳、平等融入”，推进中国的城市化进程。
(6)调整初次分配关系，改变国民收入分配格局中劳动者报酬比例不断下降的趋势；尤其是要调整不合理的计税工资制度，使劳动者的报酬水平与经济发展水平同步增长（见表6）。
收稿日期：2007-04-04
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