参与性治理与代议制民主的张力与平衡--欧洲地方民主改革的实践与借鉴_代议制论文

参与式治理与代议制民主之间的张力与平衡——欧洲地方民主改革实践及其借鉴，本文主要内容关键词为：代议制论文,民主改革论文,欧洲论文,民主论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       20世纪90年代以来，以公民参与决策过程为取向的参与式治理成为欧洲国家地方民主改革的主要实践策略。很多欧洲国家都把参与式治理作为地方民主改革进程的起点，但在实践过程中也同样遭遇了如何将参与式治理与原有代议制民主体制相衔接的困境。西方地方民主建立于代议制民主体系基础之上，那么传统的代议制民主能否适应参与式治理改革的挑战?参与式治理是否有助于代议制民主的复兴?在参与式治理与代议制民主之间是否存在着紧张关系?地方政府如何不断调整与变革以促进地方治理?这一系列问题成为欧洲国家地方民主改革亟待解决的谜题。近年来，西方参与式治理的理论与实践引起了我国学术界的浓厚兴趣，同时也为我国很多地方政府的社会管理创新所采用。梳理西方学者关于参与式治理与代议制民主关系的研究，可以为我国地方政府治理改革提供一些借鉴与启发。

       一、参与式治理与代议制民主之间的关系推断

       参与式治理(participatory governance)是西方民主化“第三次浪潮”中最为重要的创新模式。[1](P666-682)不仅在西方发达国家付诸改革实践，而且在很多发展中国家也得到积极推行。参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。作为参与式民主的具体运用，参与式治理通过扩展公民参与的规模和深度来扩大民主。在参与式治理中，利益相关者“全程”参与决策过程，使公共决策更加审慎、参与、透明。[2]在很多西方文献中，参与式治理常常与多中心治理、协同治理、协商治理、网络治理、合作治理、公民治理等概念在同等意义上使用①。各种“自下而上”的公民参与形式、圆桌会议、公民陪审团等协商治理形式、自治协会参与公共服务供给形式、地方公投、公民行动等形式都属于参与式治理的范畴。[3](P17)

       自参与式治理兴起以来，它与代议制民主的关系问题就进入西方学术界的研究视野。众所周知，作为西方民主体制的基础，代议制民主建立于公民与代表之间分工的基础之上，由选举出的代表组成代议制机构(议会)，作为合法性权力机构的最高决策者，监督行政机构的运行绩效。[4](P13)20世纪90年代以来，西方国家的地方民主改革大多没有直接针对代议制民主本身，而是以参与式治理的方法和手段来丰富代议制民主，或者说主要的改革实践都发生在传统代议制民主的外围。[5](P146)因此，参与式治理与代议制民主的同时并存形成了复杂的互动关系，也带来了参与式治理与代议制民主之间能否兼容的问题。很多西方学者对参与式治理与代议制民主的关系进行了研究。荷兰学者埃里克-汉斯·克里因(Erik-Hans Klijn)和克里斯·斯克彻(Chris Skelcher)对这些研究进行了归纳，提出了参与式治理与代议制民主之间关系的四种推断，即不相容推断(the incompatibility conjecture)、互补推断(the complementarity conjecture)、转型推断(the transitional conjecture)和工具性推断(the instrumental conjecture)。[6](P587-608)总的看来，这四种推断可分为两种不同的类型：互补或者紧张。

       (一)参与式治理与代议制民主之间的互补关系

       克里因和斯克彻的互补推断认为，参与式治理是促进代议制民主中公民参与水平的一种手段和方式。两者之间的互补关系主要建立于参与式治理对代议制民主不足与缺陷的弥补作用之上。由于建立了政府、市场与社会之间的连接，参与式治理能够灵活地代表各个利益群体，因而克服了代议制民主和政党政治存在着的内在局限性。

       参与式治理缘起于现代政府管理所面临的复杂性：一是政府所面对的公共事务的复杂性，需要政府开辟新的领域，建立新的关系；二是政府需要解决以往自由主义所造成的社会分隔。宗教、种族、文化与性别等社会鸿沟对作为代议制民主合法性基础的共享公民理念提出了挑战。[7](P9-26)参与式治理是一种与公民和其他政党建立紧密关系的制度设计，它的积极作用主要体现在以下几个方面：第一，创新的体制为公共政策过程创造更广阔的参与机会，既提高了公民参与的水平，也有助于政府掌握公民的诉求和倾向。第二，通过协商产生超越个别利益的政策结果。第三，提高社会资本，建设具有政治效能感的政府。[8](P5-41)参与式治理是代议制民主最为有价值的补充。正如美国学者布莱恩·沃姆勒(Brian Wampler)指出，参与式治理不是摒弃代议制民主，而是克服代议制的弊端，但同时又保留了其选举程序与责任性的优势。[1](P666-682)

       互补与兼容是参与式治理与代议制民主之间关系的主调。我国学者对这一问题的引介与研究也主要倾向于此。如，有的学者认为从目标、形式、作用和地位来看，协商民主与选举民主在本质上统一于人民主权，只不过两者在落实人民主权的形式上是不同的。这两种民主形式的作用是互补的，但地位上又是有差别的。在现代民主体制下，协商民主处于辅助位置，而选举民主处于主要位置。[9]从我国学者的研究旨趣来看，更看重作为协商民主形式的参与式治理与代议制民主之间的互补关系，而对两者之间相互冲突与矛盾的紧张关系缺乏应有的关注，而西方学者对此则有着更多的研究。实际上，在克里因和斯克彻的四个推断中，有三个是关于参与式治理与代议制民主之间紧张关系的分析。

       (二)参与式治理与代议制民主之间的紧张关系

       1.参与式治理与代议制民主之间的制度差异。

       克里因和斯克彻的不相容推断认为，由于参与式治理和代议制民主建立于不同的制度基础之上，两者之间不可避免地存在着差异甚至冲突。这种观点强调参与式治理实践和代议制民主规则之间固有的张力。丹麦学者埃娃·索罗森(Eva S

rensen)对于治理网络与代议制民主之间的这种不相容性进行了如下分析：第一，治理网络所形成的多层级体系对于政治的首要地位是一种挑战。第二，治理网络重构了政治代表性的概念，从人民政治意愿表达转变为众多行动者之间的地盘争夺。第三，由于在促进和协调治理网络中的作用，政府行政人员在政策制定过程中变得更加活跃，因而在民主过程中的作用也需要重新认识。第四，传统的代议制民主理论强调在政治体系和公民社会之间存在着一定的分离，而治理网络则对这一观点提出了挑战。[10](P693-720)总之，不相容推断强调参与式的治理网络在一定程度上影响了代议制民主中政治的首要地位以及政府官员的政治责任性，公民群体能够在政策决策过程中发挥稳定有效的作用。

       2.参与式治理与代议制民主在转型过程中的矛盾与冲突。

       克里因和斯克彻的转型推断认为，参与式治理从根本上影响了代议制民主的功能。由于全球化、信息技术推广以及社会联结的缺失，传统意义上的政治系统正在失去它的重要性，代议制民主不再是具有优势的统治模式。由于参与式治理的灵活性和效能，参与式治理正在取代代议制民主，成为占主导地位的决策模式。但在从垂直的代议制民主体系向扁平的网络治理体系的转型过程中，不可避免地会出现新旧民主治理模式之间的矛盾与摩擦，参与式治理模式难以与代议制民主的机制相衔接。[11](P7-38)参与政策过程的公民会发现，他们与议会或市政委员会等代议制机构常常处于相互冲突的关系之中；而最初发动参与式治理议程的政客也不愿意支持公民参与或者在他们自己的决策过程中采用参与式治理。因此，从转型推断的视角来看，民主不再仅仅局限于代议制的模式，而日益成为一个社会模式，一个需要精心组织和引导、不断提高开放程度的协商过程。参与式治理与代议制民主之间的紧张关系正是政府统治向网络治理转型过程中的一种表现。

       3.参与式治理成为强化当权者利益的工具。

       克里因和斯克彻的工具性推断认为，参与式治理网络旨在提高政府在复杂条件下的公共决策能力。工具性论断基于以下假设，在任何情况下，政府的利益总是优先于其他参与其中的利益相关者，因而治理网络只是提供了强化这些利益的手段而已。在工具性推断看来，参与式民主只能实现和增加当权者的利益，治理网络为代议制中的政治家提供了构建其政策平台的手段与方法。比如，促进纵向连接的网络有利于政府越过多个层级，在地方层面有效实现政府的政策目标。治理网络使政府获得了扩展与创新其政策议程的资源。[6](P587-608)从工具性推断的视角来看，治理网络是代议制民主制度所运用的工具，代议制下的政府由此获得了合法性以及通过构建网络达到其目标的特权。

       参与式治理与代议制民主的关系，实际上是参与式治理在传统的代议制民主体系中的定位问题，即参与式治理对于代议制民主的作用及其所占据的相应位置。西方学者对于两者关系研究的关注焦点有所不同。相对而言，美国学术界不太重视两者之间的紧张关系，认为参与式治理与代议制民主的关系问题只是在于两者之间的协调，即如何有效连接不同的参与者，如何使相异价值观的不同参与者相互沟通。而欧洲学者则更为关注参与式治理与代议制民主之间的紧张关系，更注重分析政治决策过程中的利益相关者以及参与的预期结果。他们认为，参与式治理网络更难与代议制民主垂直的管理体制保持一致，参与式治理并不总是能够带来利益相关者之间的合作，也不是总能解决问题或者促进民主的进程。[12](P505-525)作为一种新的民主治理方式，参与式治理不可避免地与代议制民主体制产生矛盾与冲突，两者之间的制度衔接存在着诸多障碍。由于地方层面的公民参与较其他层面的公民参与来说更为普遍和集中，这种紧张关系在很多欧洲国家的地方民主改革实践中表现得尤为突出。

       二、地方民主改革中参与式治理与代议制民主之间的张力

       地方民主是西方政治体系中备受诟病的领域。公民投票率降低、民众对政治和公共事务兴趣锐减、代议制政体的衰弱、地方政府与官僚制的统治地位，这些现象被称为地方民主的“合法性危机”。为了解决代议制民主的困境与问题，很多欧洲国家的地方政府采取了很多改革策略。有的通过改进选举体系、简化投票程序、改进市议会工作绩效来强化代议制体系；还有的通过与公民对话来扩展代议制民主的范围；也有地方政府通过公民参与公共服务的决策或评价服务质量推行所谓“顾客民主”(customer democracy)。[7](P9-26)在欧洲地方政府的民主改革中，以公民参与决策过程为主题的参与式治理是最为重要的改革策略。如果说其他的改革策略只是对代议制民主进行修补，仍然把代议制民主作为合法权威的唯一资源，那么参与式治理改革则是将一种新的民主形式附加于代议制民主之上。在参与式治理改革策略中，一部分决策权从议会转向了公民社会，公民个人或群体。[13](P27-54)

       荷兰的“互动式治理”是西方地方参与式治理改革的一种典型模式，其基本内涵是政府吸纳公民、社会组织、企业和其他利益相关者参与到政策制定过程之中，尤其是城市规划、基础设施等决策过程。荷兰学者朱力安·艾德伦伯斯(Jurian Edelenbos)对荷兰恩斯赫德市的一项内城改造工程进行了实地研究。通过这一案例研究，我们可以了解西方国家地方参与式治理改革的基本过程。斯塔德舍夫(Stadserf)是恩斯赫德市的历史文化中心区，市政府认为它已不适应现代社会的要求，需要对其进行彻底的改造。从1997年开始恩斯赫德市政府在这一项目工程中采用了“互动式治理”的改革方式。其具体实施过程参见表1。[14](P111-134)

      

       参与式治理的改革实践一般形成多主体、多层次的网络治理结构，恩斯赫德市的“互动式治理”涉及了市议会成员、市政部门与官员、市民、企业等各种治理主体，形成了“咨询团”、“项目工作组”、“核心组”、“财务工作组”和“指导小组”等政府部门之外的多种组织形式。然而这一治理结构能否与原有的政府决策制度之间相互兼容并有效衔接，却不是顺理成章的事情。朱力安·艾德伦伯斯的研究认为，在互动式治理与正式的政府决策之间存在着“制度连接的缺失”(missing institutional link)，即互动式治理过程与现实的制度环境是相互分离的。不仅荷兰“互动式治理”改革中存在着参与式治理与代议制民主之间的张力，在欧洲其他国家，以参与式治理为导向的地方政府民主改革都遇到了同样的问题。梳理近年来西方学者的诸多案例研究可以看出，参与式治理与代议制民主之间紧张关系在地方政府改革实践中主要有以下表现。

       (一)参与式治理与代议制民主各自为政

       由于参与式治理的改革创新所采用的程序与方法具有临时性，且具有独特的发展轨迹，因而与原有的政府管理体制之间存在着很大的差异。参与式治理改革在实施过程中很难既符合公民参与的预期，又顾及政府政治的首要地位。荷兰“互动式治理”的案例研究发现，在改革的初始阶段，互动式治理往往能够起到决定作用，然而随着时间与政策进程的推移，原来的管理程序与方法又占据了上风。互动式治理往往作为非正式的组织过程，具有与原有决策体制不同的规则与角色设置，与其平行或具有优先的地位。在真正的决策之前，互动式治理被作为一个附加的阶段或过程，而正式的决策程序常常无法适应互动式治理非正式的游戏规则。[14](P111-134)英国学者德夫·亚当森(Dave Adamson)对英国威尔士城市复兴项目的研究也表明，在城市复兴议程中存在着参与式治理与代议制民主的张力，这种紧张关系影响了“社区赋权”政策的实施效果，削弱了地方政府的协调能力。[15](P190-202)

       (二)政府决策者难以适应参与式治理改革

       在参与式治理的改革实践中，原有统治体系中的决策者并不想为新的治理改革做出任何变化，由此形成了“最适宜选择”(cherry-picking)的行为特征。当参与式治理的项目结束后，大量变革便随之“蒸发”，而原来的决策模式依然如故。[14](P111-134)克里因和科彭加(J.F.M.Koppenjan)的研究认为，这是由于地方政治家害怕互动式的决策方式威胁他们作为首要决策者的地位。一方面，他们将参与式治理方式作为积极促进改革的象征，以此获得更多的支持和解决问题方法，加强其决策的合法性；另一方面，却不愿接受参与式治理方式对他们权力的限制。反过来看，参与式治理的倡导者与实践者也将代议制民主看作自治和治理能力的威胁。[16](P365-387)英国学者斯图尔特·戴维森(Stewart Davidson)等人对于英国参与式治理的研究发现，华而不实的口头宣传没有带来实质的变革，政治精英并不愿意将更多的权力让渡给公民。特别是当参与式治理限制了代议制权力的时候，政府并不情愿扩大公共协商。[17](P367-385)

       (三)地方议会在参与式治理中的两难处境

       地方民主改革对议会与政府的关系产生了重要的影响，使得地方议会处于政府与公民社会之间尴尬的两难境地。在一些地方民主改革中，参与式治理导致了地方议会在政策决策过程中的边缘化。有些参与式治理的改革实践，实际上在诱导地方利益相关者和公民绕开议会，直接与政府行政部门讨价还价，同时这也使政府更为重视吸纳利益相关者和公民参与决策过程。这对地方议会提出了挑战，地方议会需要采取一定策略应对这种“边界冲突”。[18](P105-123)英国城市复兴的改革案例研究也表明，在参与式治理与代议制民主之间存在着交叉与重叠的组织设置，而地方议会常常无力将这些参与渠道有效整合起来。而社区合作伙伴组织由于不是选举产生而缺乏应有的代表性，地方政府官员往往不会优先考虑由其所交办的事务，这对城市复兴项目中的社区参与产生了消极的影响。[15](P109-202)也有学者研究发现，越是积极参与到治理变革中的地方议会，越有可能处于参与式治理与代议制民主的紧张关系之中；而一个与治理过程保持一定距离的议会，则会使议会与政府行政之间的二元分离转向政府行政与公民社会，在某种程度上转化成“议会—政府—公民社会”的三元对立。[19](P55-79)

       (四)地方民主改革实践中公民参与的局限性

       在西方国家的地方民主改革中，公民参与治理的实践也表现出诸多局限性。荷兰学者安克·米歇尔斯(Ank Michels)对西方国家20个参与式治理改革案例的研究发现，在参与式治理改革中存在着以下局限：第一，公民参与的过高期望与真实效果之间的落差。在大多数参与式治理改革项目中，公民都具有很高的参与热情，并认为通过参与能够解决本地社区的问题，但随着改革进程的推移，失望情绪也随之而来，甚至放弃参与以后的改革项目。第二，参与式治理的开放性与代表性之间的差距。一般认为，参与式治理比代议制民主有着更广的代表性。但在很多案例中发现，参与式治理并没有更大范围的代表性，如，青年群体以及少数族群人口的代表人数不足，这种对特定人群的排斥造成了公众对于政府的不信任，并降低了参与式治理的品质。第三，公众协商的质量不佳。尽管参与式治理对所有的公民开放，但有些参与者由于缺乏参与的能力和技巧而难以发出自己的“声音”。[20](P285-292)公民参与本身的局限性进一步加重了参与式治理与代议制民主之间的不适应与紧张关系。

       三、构建参与式治理与代议制民主之间新的平衡

       西方地方民主的基础仍然是代议制民主，而地方政府创新则是大量采用参与式治理的实践策略。因此，西方地方民主改革面临的最大挑战在于找到两种不同的民主理念和形式之间新的平衡。[21](P191-204)而要解决这一问题，不仅要重新审视代议制民主中的政治角色，而且要对政府职能变革给予更多的关注。从近年来西方学者的地方民主改革研究来看，构建参与式治理和代议制民主之间新的平衡主要从以下几个方面入手。

       (一)地方议会与政府行政之间的权力平衡

       参与式治理与代议制民主之间的紧张关系主要体现于政府行政与地方议会之间。为了解决两者之间的紧张关系，地方议会应在地方治理实践中发挥出民主的中介作用。亚瑟·爱德华兹(Arthur Edwards)对挪威、英国和荷兰的三个城市的参与式治理的个案研究，分析了地方议会在应对参与式治理与代议制民主之间的紧张关系时所采取的具体策略。[19](P55-79)挪威克里斯滕森(Kristiansand)的城市议会为了适应参与式治理的改革方式和公民社会的强大参与，采取了在加强指导与扩大参与之间寻找平衡的策略。地方议会扮演了双重角色，一方面，通过界定优先权与治理过程保持着一定的距离；另一方面，又积极地投入公民参与的实际工作之中。既不过多介入参与式治理，以免干扰最后的决策；也不过分游离于参与过程之外。地方议会在开放公民参与空间和指导参与进程之间形成平衡，紧张关系就有可能得到避免。而在英国刘易舍姆(Lewisham)和荷兰阿尔梅勒(Almere)的案例中，参与式治理中的权力博弈发生于政府行政机构与公民社会之间。尽管议会也参与这一过程，但是议会在最后的决策中处于相对弱势的地位，议会更多地充当了“选民的支持者”的角色。总之，在参与式治理改革实践中，地方议会处于地方政府和公民社会之间，承担着权力的中介者、选民利益的倡导者、政府决策的监督者的职能。

       (二)参与式治理改革中地方议员的角色平衡

       西方地方民主改革使得地方议员不得不处于两种民主模式：传统的代议制民主和创新的参与式民主的紧张关系之中。大卫·斯威廷(David Sweeting)等人研究了地方议员在代议制民主和参与式治理中承担的不同角色。代议制民主强调议员角色的重要性以及公民社会赋予的合法权力，而在参与式民主中议员的角色则有了很大的变化。他们认为，地方民主的协商过程对于议员的精英角色提出了挑战，甚至是一种威胁，但同时也带来了新的机遇。地方议员不得不面对这样一个现实，代议制民主的合法性不仅仅来自于选举，而且取决于其能否明智地参与到治理过程之中。参与式治理不是要削弱或最终替代地方议员在决策过程中的作用，但在两种民主模式并存的情况下，地方议员需要做出积极的回应和改变。他们的研究发现，欧洲国家的地方议员对于参与式治理都表现出积极而慎重的态度，力求不断学习以适应新的参与式治理模式，在传统角色和民主创新之间找到新的平衡，塑造地方议员新的“治理角色”。在参与式治理中，地方议员不再是处于中心地位的政治领导者和高高在上的决策者，而应当成为参与治理的合作者，在地方治理的各个组织和治理主体之间发挥着促进互动与连接的作用。[22](P121-137)当然，不同国家的地方议员对于参与式治理改革持有不同的观点。伊兰·拉辛(Eran Razin)等人对欧洲15个国家的11000个地方议员进行了问卷调查发现，地方议员对于参与式治理改革议程的态度与地方政治文化有着密切的关系。[23](P264-291)

       (三)治理创新与过程管理之间的体制平衡

       为了协调参与式治理与代议制民主的紧张关系，地方政府仍然是最为重要的平衡支点。很多西方学者认为，政府对于参与式治理过程进行有效的管理关系到参与式治理的改革创新能否取得成功。如果没有有效的过程管理，参与式治理无法取得实效或者仅仅在启动阶段短暂地发挥一些作用。政府对公民参与的过程管理，包括对于公民参与期望的管理，政府要明确参与式治理改革的真实效果以及公民参与所发挥的作用，从而保证公民持续地参与治理改革项目。同时要提高拥有较少代表的公民参与率，为弱势群体创造更多的参与空间。[24](P417-446)政府的过程管理还包括对不同的参与机制进行整合，在治理改革实践中充分考虑原有制度体系的影响。有学者研究表明，具有高度嵌入性的参与式治理过程更容易产生制度创新。[25](P281-290)地方政府还需要对参与式治理过程进行有效的组织和监督，注重培育治理网络，激发各个参与主体的活力，维持并发展各个参与主体之间的利益关系，为参与主体提供更多的互动机会。

       四、欧洲地方民主改革实践的借鉴与启示

       即使在欧洲成熟的民主政体背景下，参与式治理改革与代议制民主体制之间的融合也不是一蹴而就的，两者之间也存在着差异、摩擦、矛盾甚至是冲突，在很大程度上影响了参与式治理改革的实效。近年来西方学者对于西方民主改革的“承诺与结果”、“宣传与现实”之间的落差提出了诸多质疑。有的学者认为，参与式治理只是在抚慰那些不再相信代议制体制下的专家或政府官员的公民，或者说只是给代议制民主贴上参与式治理的标签。[26](P63-86)因此，我们应当清醒地认识到西方民主政治体制的内在局限性，理性分析西方参与式治理的真实功效。

       20世纪90年代末，治理概念与理论被引入中国学术界与地方政府改革之中。我国学者一般认为，参与式治理与我国政治体制具有内在的契合性。[27]但是以西方民主为背景和渊源的参与式治理并不是具有普适性的模版。在我国地方政府治理中扩大公民参与，应坚持正确的政治方向，坚定不移地走中国特色社会主义民主政治的发展道路。习近平总书记最近提出，“每个国家和民族的历史传统、文化积淀、基本国情不同，其发展道路必然有着自己的特色。一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。”“我们推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要学习和借鉴人类文明的一切优秀成果，但不是照搬其他国家的政治理念和制度模式，而是要从我国的现实条件出发来创造性前进。”[28]这是我们对待西方参与式治理所应持有的基本态度。相对于西方民主政体来说，我国的政治协商、群众路线等民主治理实践更加具有促进公民参与的功效。只有将参与式治理纳入中国特色社会主义民主政治体制之中，才能更好地回归参与式治理的本真意蕴。

       进入21世纪以来，我国基层民主建设取得了长足进展，地方政府改革也涌现出很多以参与式治理为主要实践模式的典型案例，但同时也存在着参与度低、实效性差、不可持续等问题。一方面，我国公民参与意识与参与能力还相对较弱，制约了参与式治理改革的有效实施；另一方面，地方政府也缺乏将参与式治理改革与政府民主决策有机结合的制度设置。在动员式参与下政府向社会赋权不足，因而常常难以形成稳定持续的政府与社会之间的良性互动。[29]借鉴欧洲国家地方民主改革的经验，我国地方政府应充分考虑参与式治理与现有决策机制的相互协调，切实增加参与式治理的实效。

       参与式治理是应对21世纪地方公共事务复杂性的战略选择，而不只是解决某些公共危机或棘手问题的权宜之计。随着我国公民的权利意识和参与能力不断提升，引导公民有序理性参与地方公共事务治理将是我国地方政府面临的严峻挑战。为此，地方政府应积极进行政治文化创新，转变职能与观念，努力适应参与式治理的改革需求。同时应充分发挥我国公民参与机制的本土特色与传统优势。地方人大、政协、社会组织、社区自治等公民参与机制具有坚实的群众基础，地方政府应注重加强其参与能力建设，以其为组织平台广泛吸纳公民有效参与地方政府的决策过程。

       注释：

       ①在西方文献中存在着各种治理的具体类型，其主要区别在于所采用的治理手段、技术与方式的侧重点有所不同。如，参与式治理注重多元治理主体的参与，而协商治理侧重于不同范围的公民对于公共事务的协商。但这些治理类型一般都属于参与式民主或协商民主的具体实践形式。因此，也有西方学者不做细致区分，而是以“参与式治理”作为以公民参与公共决策过程为核心的民主改革实践的统称。

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