农地承包经营权登记与中国农村土地制度改革——基于承包经营权流转的理论与实证分析，本文主要内容关键词为：经营权论文,农地论文,实证论文,制度改革论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农村家庭联产承包责任制改革以来，农地细碎化与农户经营规模过小、土地调整与农地保护性投入不足一直是困扰中国大陆农村的重要问题。为了促进农地高效、可持续利用，中央政府先后制定了一系列政策，以期使农户获得稳定的土地承包经营权，激活农地市场流转，实现流转对行政调整的替代。但是有调查表明，中央政府稳定农地承包经营权的努力似乎与大部分农民的意愿并不一致(龚启圣，刘守英，1998)，在落实30年不变政策的条件下，土地调整仍可能普遍存在(叶剑平等，2000)。同时，实际进入农地承包经营权流转市场的农户与土地比例长期处于较低水平(张照新，2002)。农民对土地行政性调整的认可，现有研究主要从农地的保障功能、社区内公平分配土地的需求等方面做解释(龚启圣，刘守英，1998；姚洋，2000)。对于农地承包经营权未大规模进入市场流转，现有解释主要集中于农地承包经营权的产权残缺，农村要素市场与金融市场的不完善，农户土地经营规模小及市场的发育水平低等(姚洋，2000；张红宇，2002；钱忠好，2002，2003)。从农地产权状况或市场环境解释当前农地承包经营权流转问题有其合理性。（注：巴泽尔(1997)强调在研究权利的演变时，必须从某些权利已经到位的这样一个世界入手。）但农地产权制度改革正在不断深化，不同利益集团间的产权博弈，从政策设计到制度实施的动态过程对农地承包经营权的稳定与流转的影响非常显著。因此，有必要从政策实施的动态角度对农地承包经营权稳定与流转问题进行研究。土地登记制度作为国家确定和保护不动产产权、降低产权交易费用及土地利用管理的一项专门制度，在中国农村也得到了一定应用，实践证明，它能增强农户土地产权稳定性、创造有利农地流转的环境。但迄今鲜有关于农村土地使用权登记制度(简称农地登记)对农地承包经营权保护及市场流转影响的研究。认识农地登记与承包经营权保护与流转的关系，有助于解释当前农地流转困境，也可为国家改革农地产权制度实现途径提供参考。
二、农地制度改革出现偏差呼唤登记制度
农村土地制度改革是在家庭联产承包责任制的成功经验基础之上逐渐展开的，改革的结果在一定程度上赋予农户更稳定与完整的农地产权，逐步形成法律上由农村集体所有、经济上更接近于“国家+农户”的现有农地产权格局。（注：曲福田等(1997)提出建立国家与农民的复合农地产权。）根据巴泽尔[1] 与利贝卡普[2] 的产权理论，国家与农民在农地非农化过程中存在相互竞争的产权“公共域”，在农地农用范围内，国家土地政策设计与农户利益应该基本一致，农地产权缔约的成本应较低，缔约结果也理应与国家预期相近。但有调查表明，国家使农地承包权长期化、稳定化的努力并未得到大多数农户的明确认同，（注：叶剑平等(2000)的调查结果显示农民普遍支持农村土地使用权30年不变的政策，支持与反对之比超过7∶1。张红宇(2002)的研究则表明如果农户得到更加充分的农地承包经营权与选择的机会，农民对长期化农地承包经营权政策的支持会显著上升。）实际进入农地承包经营权流转市场的农户与土地比例还很低。也就是说从农民对中央农地政策的态度以及农地承包经营权进入市场的情况来看，农村土地制度改革的结果与国家预期还存在一定差距。
研究表明，土地制度实施过程中过度依赖于农村集体经济组织及其代理人是产生这一偏差的主要原因。产权的缔约过程是不同利益集团讨价还价或游说活动的结果。[3] 假如国家在将农地产权赋予农户的过程中缺乏直接有效的手段，或过多地依赖于国家与农户以外其他农地利益集团的力量，那么，这些利益集团将使农地产权制度的实施后果与最初的政策设计产生显著的偏差。事实上，由于农村集体是农地法律上的所有者，（注：1984年的宪法将农村集体确定为农地所有者。）而且有农户与土地信息以及组织成本等方面的优势，国家最初将农地承包政策的执行权能(发包权与调整权)全部赋予了农村集体经济组织。作为相对独立的经济实体，农村集体经济组织显然存在自身的利益需求。作为集体代理人(或基层管理者)有不同于农民整体的利益要求，（注：车裕斌，张安禄(2004)认为农村基层管理者是农地产权利益争夺中处于有利地位的一个利益集团。）还有维持集体组织生存的需求，为了降低完成国家农业生产任务的管理成本，集体经济组织一般倾向于直接控制相当数量的农地，比如采纳“两田制”，或规模经营或保留较多的农地产权(土地调整的权利)，（注：叶剑平等(2000)的调查显示，(部分)农民把基层干部看成是落实30年不变土地使用权的潜在阻碍。）这在苏北里下河地区，表现得特别明显。根据笔者的调查，苏北里下河地区的湖荡(每村都有2000亩左右)基本上没有承包到农户，由村集体经济组织承包出去，当地农民的反响较大。正是制度执行主体选择上的原因导致了农地承包经营权的过度“残缺”。当存在获得“更完整”的农地产权的可能时，理性的农户当然不会满足于只取得相对“残缺”的土地产权，更不愿意将这一次优状态保持长达30年的时间。（注：姚洋(1998)认为农民之所以愿意保留土地调整是因为他们被排斥在土地的完全私人占有选择之外。）“残缺”的农地承包经营权提高了交易成本，降低了交易净收益，农地市场流转因而也陷入困境(钱忠好，2002)。
随着农村集体农地制度取向与国家政策设计偏差逐渐显化，国家不断修正原农地制度实现途径，对集体的土地产权分配权能追加了更多的限制，如限制“两田制”、要求土地调整必须经三分之二以上村民或村民代表同意等。但是在新的农村管理体制下，国家直接监督农村集体分配农地产权过程的成本非常高。因此，20世纪90年代中期以来，国家开始寻求对农村集体依赖性较低、对农户土地产权提供更强保护的制度安排，以尽量按照国家的意愿完成农地产权的再分配，保证农户获得较完整产权。土地登记能直接有力保护产权，降低土地交易费用，完善土地管理，（注：为了掌握准确的土地数据信息，我国大陆曾于20世纪80年代中期到90年代中期进行了全面范围的土地利用详查。但出于多种原因，这批数据已经基本失去了其真实性与现实性，土地管理工作，尤其是农地非农化控制数次受到严重影响。）因而对政府的吸引力无疑是巨大的。从根本上来讲，农村土地经营权登记制度(简称农地登记，下同)在中国的引入是农村土地制度改革的必然趋势，它是农地承包经营权物权化的内在需求，（注：农地承包经营权物权化显现在承包经营期限的延长、权属法定化、流转度不断扩展等方面(梁亚荣，2004)。）也是国家与农户对稳定的农地产权偏好的结果。
三、登记制度影响农村土地改革的理论分析
农村土地制度改革的根本目的在于通过适当的产权安排，改变农户土地利用行为，以提高土地利用效率与可持续性。农地登记作为农村土地制度改革的组成部分，必然对农地产权绩效产生影响。（注：姚洋(1998)与俞海，黄季焜等人(2003)的研究表明，地权稳定有利于改善土壤长期肥力。陈江龙，曲福田等(2003)的研究证实了农地登记可以提高农户对农地产权的信心，激发农户长期土地保护投资的积极性，促进土地可持续利用。）农地流转作为农户土地行为的一个重要内容，必然对农地绩效产生影响(姚洋，1998；陈志刚，曲福田，2003)。农地登记作为中国最新的农地制度，尽管还很不成熟，但可能在以下几方面对农地市场流转产生积极作用。
1.农地登记保障农户的土地产权。农地登记有利于保障农户获得较完整的法定土地承包经营权，因此国家比农村集体更愿意赋予农户完整的土地农作权、收益权与部分处分权。通过农地登记并颁发承包经营权证书，农村集体经济组织难以再凭借所有权捕获农户应得的合法权利。农户的土地产权“残缺”程度得以减轻，农村土地流转净收益上升，从而促进农村土地流转(钱忠好，2002)。农村集体土地承包经营权证书包括承包土地登记表、县(市)乡(镇)村土地承包合同以及土地承包流转批准书，是由县(市)人民政府签发，有效期30年。
2.农地登记增强农户对法定承包经营权的认知。一般而言，通过登记取得农村土地承包经营权证书的农户有可能因此而获得更多关于农村土地合法流转权利的知识，对承包经营权稳定性与通过市场方式处置农村土地承包经营权的信心更大，从而参与到农村土地市场流转中去。有调查表明，近15％的农民不知道或者不相信他们拥有土地使用权的转让权，有40.2％的农民不相信或不知道他们的子女有继承权(叶剑平等，2000)。农民关于农村土地处置权的模糊意识与长期习惯性的土地行政调整以及农村集体对农用地流转的严格限制和干预有关。
3.农地登记降低土地交易费用。当农村土地交易局限于社区成员内部或者亲属，非正式制度可能足以保证卖方土地产权的可靠性与买方如实履行合约，但社区内农户的土地边际产出差别小，土地交易需求相对有限(钱忠好，2003)。土地交易扩大到社区外部，正式的产权担保制度就非常必要。土地登记的最大功能就在于降低土地交易费用，扩大交易规模与交易范围。通过承包经营权证书，农户可以与交易者直接共同享受国家保护的农村土地产权，农村土地流转由双方自行决定，（注：《农村土地承包法》第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”）而不必再经集体组织同意，交易程序简化，既节省时间，也降低费用。
4.农地登记促进土地流转。农村土地承包经营权证书由县级以上政府颁发，突破了农户与集体之间债权性质的合同关系，农户合法流转权能够有效对抗集体干涉，保证流转的自由，提高农村土地交易双方的信心。同时，农村集体土地承包经营权证对土地调整权的明文限制也降低了农户通过调整获得土地的预期。而后者是农村土地市场流转的重要替代品(姚洋，1999)，它的供给减少必然会增加对农村土地市场流转的需求。
根据以上分析提出以下假说：其他条件不变，农户拥有农村土地承包经营权的比例越高，农户对国家有关农村土地产权政策的平均认知水平越高，农户实际获得的农村土地产权越完整，农村集体侵犯农户合法土地权利的情况越少，农户参与农村土地承包经营权市场流转的成本越低、净收益越大，土地流转的可能性越高。根据中国农地登记制度发展的历史与现状，应选择农村土地承包经营权证书发放覆盖率作为地区农地登记制度实施情况的衡量指标。
四、登记制度影响农村土地制度改革的实证分析
我们利用江苏省南通市农村工作办公室的2004年土地登记、流转年报数据以及统计年鉴相关数据，对以上假说进行检验。南通市属于东部沿海地区，下辖6县(市)三区。（注：由于市区耕地面积仅占全市4％，本研究不包含市区。）2004年全市人均国内生产总值11356元，农村居民人均年纯收入约4133元，一二三产业结构比1.5∶5∶3.5。南通各县(市)人均耕地占有量差别不大，其中如东县耕地资源相对丰富，人均耕地达到2.4亩，其他地区均在1.1～1.4亩之间。但从农村劳动力与耕地资源配置比例来看，地区差异较大，其中如东县劳均耕地达6.3亩，而启东市仅2.8亩。根据农村居民人均年纯收入，可以划分为两类地区：人均收入超过4300元的相对高收入地区，包括海门、启东、通州；人均收入低于4000元的相对落后地区，包括海安、如东、如皋。根据第一产业增加值占国内生产总值的比重，可以看出通州与海门农业的比重相对较低，如东、海安、如皋和启东较高。根据江苏省的要求，南通市1997年展开了新一轮土地承包经营权发证工作，至2004年，平均上报的土地承包经营权证书发放率高达93.4％。但根据该市农村工作办公室调查结果显示，在不同县域间农村土地承包经营权证书发放的实际情况存在一定差异。2003年土地经营权登记证书发放率最高的是启东市，为95％，稍低的是海安县和如皋市，从2001-2003年度间，基本呈相同的趋势。调查显示在新一轮土地承包过程中因人口变化、承包方式选择等问题引起的农户纠纷，在海安、如皋地区相对比较突出，这两个地区农村土地承包经营权证书的实际发放水平也低于其他地区。农村土地经营权登记证书与土地流转的关系研究，着重从农村土地经营权登记证书发放率与土地流转比例、流转价格、流转方向以及对受让人的决策影响等几个方面来分析，重点考察海安、如皋地区农村土地流转情况与其他地区的差别。
1.农地登记证书发放率高，流转率也高。近年来，南通市农村土地承包经营权流转整体规模不断扩大，但存在显著的地区差异。2001-2004年，全市参与流转的承包地面积（注：以农户转出土地面积为口径进行统计。）占总承包地面积的比重从2.9％上升到12.3％，各县年度间呈逐年上升趋势，但变化集中于启东、通州、海门地区；海安、如皋、如东地区的上升幅度均较低。从参与农村土地承包经营权流转的农户比例（注：指转出土地农户数量占总承包户数比例。）来看，2004年通州、海门和启东地区分别达到26.3％、26.0％、24.7％；而海安、如皋、如东地区分别仅为20.2％、17.1％、11.9％。这与证书发放的比例基本呈相同的趋势，即证书发放面相对较广的地区，土地流转比例较高。如东县的登记证书比例相对较高但流转比例较低，可能是与该县人均、劳均耕地多有关。
2.农地登记证书发放率高，流转价格低。转出土地获得的单位货币补偿价格与土地经营权登记证书发放率正好呈一增一减的反向关系。海安、如皋地区的土地流转价格高，其次是如东与通州，海门与启东较低(表1)。这是因为土地经营权登记证书发放率低的地区，农民对将来土地经营权的预期迷茫，在行动上表现为“乘机捞一把”、“捞着一把是一把”等短期行为倾向；反之，土地经营权登记证书发放率高的地区，登记制度给农民提供了一种经济资源，提供了有价值的服务，使他们的经济交换行为在一系列共享的土地登记规范制约下成为稳定的和可预期的，从而减少了因非规范经济行为中的不确定性所带来的风险，他们更愿意获取长期稳定的收入，从而创造了有利于农村土地市场流转的条件。
表1 承包经营权评价流转价格(2003年)
项目 海安县 如皋市 如东县 通州市 海门市 启东市
亩均补偿(元/亩)183 413 102 95 51 59
登记比例(％)85 86 92 95 95 96
3.农地登记证书发放率高，流转土地更多用于农业。登记比例高的地区，流转后改变土地用途的比例较低，反之登记比例低的地区，流转后改变土地用途的比例较高。海安地区流转地用于种植业的比重最低，仅63.6％，低于其他地区；如皋市用于加工业的比例为10.6％，远高于其他地区(表2)。正是因为农民对自己承包地使用权的未来缺乏了解，在农民的心目中有着趁现在土地还在自己手中这种机会，赶紧把土地流转出去，获取经济收益的想法。土地的流转比例最高的启东市，流转后87.7％土地仍用于种植业，也就是说土地经营权登记证书发放率高的地区，流转后的土地更多用于农业。与上述承包登记证发放较低地区的农民相反，承包登记证发放较高地区的农民则认为土地的未来使用经营权仍然是自己的，为了保证将来基本的生活所需，应该现在着力保护土地，保证土地的农业用途。
表2 承包经营权流转后用途分布情况(2003年) (％)
地区
登记比例 种植业 养殖业 加工业 其他
海安县85 63.64.5 3.228.8
如皋市86 71.03.810.614.6
如东县92 77.8
14.6 1.6 6.0
通州市95 74.28.7 4.412.8
海门市95 78.15.6 1.514.7
启东市96 87.78.2 0.5 3.6
4.农地登记证书发放率高，土地的交易半径扩大。随着土地经营权登记证书发放率增高，参与农村土地承包经营权流转的村外个人比例明显高，海门市的土地登记率为95％，土地流转到外组的比例达到4.6％，高于海安县3.2个百分点(表3)。这是因为土地经营权登记证书发放率高的地区，登记制度促进双方之间的相互信任与合作，成为农民土地流转交易各方共享的社会规范，使经济行为变成一种超越个体的集体行动，由此形成的规模经济和外部效果将大大降低交易成本。海安与如东地区参与农村土地承包经营权流转的村外个人比例明显低于其他地区的水平，即土地经营权登记证书发放率较低，农村土地承包经营权流转半径缩小，局限于组内进行，村外个人比例降低。主要由于土地经营权登记证书发放率低，农民对于土地的预期不明确，对抗乡镇村干预能力降低，土地交易成本增加。从另一个角度看，农民把承包地流转给同组的村民，交易双方信息对称；博弈存在重复性；如双方有一方违约可以由村委会来和组里有名望的长者等调解，还有乡规民约以及社会舆论等非正式力量的胁迫等等，省去对簿公堂的费用。当然，相对登记证书发放率高的地区农民的土地流转而言，组内交易是一种不得以而为之的策略。
表3 承包经营权转入方分布情况(％)
地区本组农户 外组个人 村外个人 工商业企业 事业单位 其他
海安县96.0 2.3
0.20.60.5 0.3
如皋市89.3 5.7
3.21.60.3 0.0
如东县91.1 6.4
0.80.70.1 0.9
通州市92.2 4.0 1.80.2 0.5
海门市91.2 4.6 0.30.0 0.5
启东市86.2 8.7
4.11.20.0 0.7
3.4
根据以上对不同地区之间农村土地承包经营权流转情况比较可以发现，不同地区农村土地承包经营权流转出现一些与我们的理论预期相一致的规律：承包经营权证书发放率较低的地区，农村土地流转比率与参与流转的农户比率普遍较低、平均流转费用也较高、流转对象主要局限于组内或村内，流转后的土地多数为非农用地。由于海安和如皋等地土地承包经营权证书发放率较低，农户对产权稳定性预期不足，土地流转比率与参与流转的农户比率普遍较低，流转费用高，经营权交易半径小，村内交易相对较多，在发证率较低的海安地区，村外个人转入承包地的比例非常低。
五、结论与政策建议
研究表明，农村土地承包经营权发证是中国农村土地登记的一种初始形式，它是政府增强对农民合法土地权益保护，改变农村土地长期性投入不足与流转不充分的局面而引入的一项制度安排。来自江苏南通的经验数据表明，农村土地承包经营权证书发放的确在保护农民合法土地权益、提高农户土地产权稳定性预期、降低农村土地交易成本等方面起到了显著作用。农村土地制度改革还处于关键时期，农村土地登记制度建设还处于萌发时期，要实现对农民合法权益的根本性保护，有待于进一步完善农村土地登记制度，建立真正意义上的土地登记管理体系。尤其应在农村土地登记机关改革、登记信息标准建立以及权属变更登记强化等方面加大投入，使农村土地登记制度真正适应市场经济条件下农村土地要素高效与可持续配置的需要，从而推进中国农村土地制度改革。
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