以管资本为主 加强国资监管，本文主要内容关键词为：国资论文,资本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、构建以管资本为主的新型国有资产管理体制的总体思路 (一)总体思路 贯彻和落实党的十八届三中全会《决定》要求，正确处理好政府和市场的关系，坚持市场化改革方向，以提高国有资本的集中度和配置效率为核心，以激发企业活力和提升竞争力为着力点，进一步推进政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离，全面深化国有企业改革，以管资本为主加强国有资产监管，进一步完善国资监管体制。 1.明确不同类型资本和企业的功能定位。对公益类资本(企业)、功能类资本(企业)和竞争类资本(企业)实行分类分部门监管和考核。财政部门和国资部门分别作为公益类资本(企业)、功能类资本(企业)、竞争类资本(企业)的监管主体，推动国有企业实现社会效益和经济效益的有机统一、均衡发展。 2.建立新型国资监管组织架构。组建或改组若干不同资本类别的国有资本运营和投资公司，实行“国资监管部门—国资运营和投资公司—国资企业”的“3+3”国资监管架构。 3.完善监督考核体系。设计两层监督考核体系，明确国资监管部门对国资运营主体、国资运营主体对所投资企业的监督考核原则，以及考核导向、监管方式、考核内容。按照资本的不同性质，确立分类监督考核的途径和方式，提高国资监管的有效性。 4.完善国有资本经营预算制度。建立财政部门(公益类资本)和国资部门(功能类和竞争类资本)相对独立的国有资产经营预算体制。逐步提高国有资本收益上缴比例，到2020年不低于30%。合理分配和使用国有资本收益，统筹考虑国有资本收益再投资和投于民生项目。
图1 我国国资监管体制框架设计思路 (二)主要目标 经过一段时期的扎实推进，到2020年，国资管理体制机制进一步完善，基本建成以管资本为主的国有资产监管体系，进一步推进政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离并取得决定性成果。 1.形成以管资本为主分类监管的国资监管体系。国资和国企分类改革取得明显成效，并在此基础上形成公益和非公益类国资分类分部门监管的两套三层次管理体系。国资监管和运营方式不断创新，根据企业功能定位，分类完善治理结构、分类开展绩效评价、分类考核，监管的针对性和有效性明显提高。 2.国有资本配置效率显著提高。国有资本的流动性明显增强，形成功能明确、流动顺畅的国有资本配置机制。国有资本集中度显著提高，主要投向公益类和功能类行业。国有企业成为提供城市公共服务、保障城市运行、引领产业升级、创新驱动发展、保护生态环境、维护社会稳定的主力军和表率。 3.现代企业制度不断完善。推进产权结构多元化、公司治理规范化、国有资产证券化、选人用人市场化工作取得显著成效。规范的董事会建设基本完成，以产权为纽带的母子公司管理体制基本建成。职业经理人制度全面推行，形成市场化的企业人事、劳动、分配制度和长效的激励约束机制。 4.国有资本经营预算制度进一步完善。发挥国有资本经营预算在推进结构调整和科技创新中的引领作用，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。 二、构建以管资本为主的新型国有资产管理体制的总体框架 (一)组织管理体系 实施“3+3”分部门专业监管组织模式，构建以财政部门和国资部门分别为不同类型国有资本出资人代表的两套三层次管理体系。 1.第一层次。在第一层次上，国资部门和财政部门成为国资运营主体的出资人代表和不同类别国有资本的监管主体。 国资部门职能。作为功能类和竞争类国资运营主体出资人代表，专司功能类和竞争类国有资本监管职能，按照国家整体经济战略布局，优化国有资本投资方向。一是推进国有经济战略布局调整，制定国有资本结构调整方向，发挥好对国有资本运营主体的窗口指导作用。二是组建功能类和竞争类国有资本运营主体，对其所投资组建的国有资本运营主体，以资本为纽带，以产权为基础进行管理。三是通过派驻外部董事和任免董事的方式影响国有资本运营公司投资方向和监督管理。国资部门不再对属于第三层次的企业具有直接的管理权限。四是分类建立和完善国资运营评估体系，科学设计相关指标体系，制订考核标准。五是行使所管理的国有资本收益权，确定国有资本收益分配和运用的原则。六是制定所管理的国有资本经营预算制度，负责国有资本经营预决算编制和执行。 财政部门职能。在新型国资监管架构下财政部门定位为公益类国资运营公司的出资人代表，专司公益类国有资本监管职能。一是组建并监管公益类国有资本运营主体，明确资本运营公司企业经营责任和目标，保证公益类项目的进度或公共产品的提供。二是根据公益类资本的功能特点，选拔、任命和考核公益类国有资本运营公司董事，建立董事会和赏罚分明的董事会成员考核机制。三是坚持国有资本的公益性，设计科学有效的国有资本运营主体运营评价指标。四是行使所管理的国有资本收益权，确定国有资本收益分配和运用的原则。五是制定所管理的国有资本经营预算制度，负责国有资本经营预决算编制和执行等工作。 2.第二层次。第二层次是各类国有资本运营主体，在新的三层次国资监管体系中处于承上启下的重要地位。通过设立国有资本运营主体，实现国有资产监管和运营职能的分离，确保国有资本的优化配置和经营绩效考核。 公益类国有资本运营主体职能。公益类国有资本运营主体对所投资企业进行管理，从而在坚持公益性前提下提高各类公共产品供给效率和供给质量。一是在财政部门的指导下，制定自身的经营战略，全面履行对所属国有企业的出资人职能，对控股、参股公司承担股东责任。二是推选出资方代表进入所投资公司的董事会，进行决策干预和监督管理。对董事会成员的表现设计科学有效的考核机制和奖惩机制。三是对所属企业以社会效益最大化为目标，设计科学的考核指标体系进行考核，监督企业财务核算。四是对财政部门提供本公司完整真实的财务数据，接受财政部门监督。 功能类和竞争类国有资本运营主体职能。此类国有资本运营主体作为出资人代表，负责功能类和竞争类国有资本投资运作和产权经营。一是在国资委的目标导向、政策指导下，独立制定自身的经营战略，对国有资产拥有相对独立的占有、使用、收益和处置权。二是对控股、参股公司按照参股比例承担股东责任。依据产权关系，确定所属全资和控股企业的经营方针、经营方向和法人治理结构，享有资本收益、重大决策和经营者选聘等权利，但不介入所属国有企业的日常经营管理。三是向所属企业委派董事，向所属全资和控股企业董事会提名董事长人选，并建立激励预算机制，依据经营业绩进行奖惩。四是审定所属全资和控股企业的合并、分立、产权交易、收购、抵押、担保等事项。五是对所属企业经营国有资产情况建立考核机制，组织实施考核。 3.第三层次。第三层次是各类国资投资企业，他们是生产经营的主体。在这一层次上实现出资者所有权和企业法人财产权的分离，确保国有资产经营的效率。公益类国有企业以公共产品和公共项目供给效率最大化和供给质量最优化为经营目标；功能类国有企业以发挥企业对产业的引导作用、长期实现盈利为经营目标；竞争类企业以实现国有资产保值增值为经营目标。国有资本运营主体与所属国有企业之间是企业法人与出资人的关系，不存在行政上的隶属关系。处于第一层次的国资部门和财政部门与第三层次的企业主体不产生直接的关系。 (二)监督考核机制 在三层次国资监管框架下，分为两个层面的监督考核。第一层面是财政部门和国资部门对所组建和投资的国有资本运营主体的考核，第二个层面是国有资本运营主体对所投资企业经营绩效的考核。 1.国资部门或财政部门对国有资本运营主体的监督考核。在新的国资监管体系下，国资部门或财政部门只对各类国资运营主体直接监督考核，不对处于第三层次的企业进行直接干预。 财政部门对公益类国有资本运营主体的考核，以社会效益最大化为原则，主要评价和考核国有资本运营主体董事会机构的规范性和有效性，重点监管公益性项目计划实施进度、资金使用情况等。 国资部门的监管要从直接监管企业转向重点监管国有资本的布局、结构调整和资本回报水平上来。在具体的考核内容上应按照国有资本的性质不同有所差异。对于竞争类国有资本使用的考核应以国有资产的保值增值为原则，追求国有资本高回报率，按照市场化原则对资本运营情况进行评价。对功能类国有资本运营的考核短期内不以高资本回报为唯一标准，更多从功能目标来评估；长期来看，仍要以能否实现资产保值增值为核心指标。 2.国有资本运营主体对所投资企业的监督考核。一是对公益类企业的监督考核。通过建立以董事会为核心的治理结构，国有资本运营公司推选人选作为出资方代表进入公司决策和监督机构，监管方式由直接转为间接，由公司外部转为治理结构内部，以提高监管的有效性。国有资本运营主体对于公益类国有企业监管的重点是：科学评价提供社会公共产品的价值，引导它们更多地为社会提供优质服务和优质产品，降低成本，提高供给效率。公益型国有企业的账目应该向社会公开。二是对竞争类和功能类企业的监督考核。国有资本运营主体对竞争类企业的考核要遵循市场经济微观主体商业化运行的普遍规律，选择国有资本的代理人依法进入公司的董事会，行使战略决策和日常监督职责。依据股东权力对董事会和监事会的工作做出评价，对委派的代理人进行管理。主要考核净资产收益率、资本回报率、税后净利润等，实现国有资本收益的最大化，发挥资本逐利活力和提高企业市场竞争力。 对功能类企业考核与竞争类企业的基本模式是一致的。但从考核的核心目标来看，短期内不以资本收益最大化为指标，而要以功能类目标实现和企业的长期成长能力为优先，但长期来看仍要实现营利。
图2 三层次国资监管体系组织管理框架 (三)经营预算制度 1.财政部门和国资部门分别对所代表的资本编制预算。在管资本为主的新型国资监管框架下，财政部门和国资部门分别代表了不同类别国有资本的监管者，两者应单独编制所代表的国资预算，由全国人民代表大会及各级人大部门批准，并由国资改革综合统筹部门、审计部门进行监督。特别是对于国资部门来说，国资预算的编制目前权归财政部，成为公共预算之下的一个子预算。在新国资监管框架下，国资监管部门应建立独立于公共预算的国资预算。 首先，设立国资经营预算处，负责编制和管理国资经营预算。目前，国家尚未建立复式预算制度，可先在政府预算中增设“国有资本经营预算收支科目”，单独编制，列收列支，不与一般预算一起搞综合平衡。其次，设立国库专户，对一部分国有企业试行按固定比例收缴红利。再次，明确预算编制内容，应包括国有资本经营收入预算草案报告、国有资本经营收入预算报表和企业财务预算报表三部分，再分别编制下级科目。 2.国有资本收益上缴。国有资本经营预算的主要收入来源有两类。一类为国有企业所分配的利润和国有股分红，另一类为国有产权和股权转让收入(扣除改制重组成本后)。按照《决定》要求，要逐步合理上调国有资本经营收益上缴比例，到2020年要提高到30%，对于滞留于一般产业或竞争领域的国有资本，划转比例可进一步提高，最后过渡到收支两条线制度，即国有资本形成的利润全部上缴国有资本预算。企业需要的国有资本投资，再由国有资本预算根据国家实现战略目标的要求进行投入。 3.国有资本收益支出。改善经营预算支出结构，以进一步体现国有资本经营收益的全民共享和倾向民生。国家可考虑将滞留于一般产业国有资本收益的30%～50%划转到社保和公益性基金，如养老基金、医疗保障基金、住房保障基金、扶贫基金、教育基金、科技开发基金等，补充这些领域的投入不足。 三、建立健全改革推进机制 (一)加强改革的统筹协调 国企改革涉及的矛盾多、利益方多，情况复杂，要重点加强以管资本为主的国有资产监管模式下的统筹协调机制建设，充分发挥中央国企改革领导小组总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实的作用，排除部门利益干扰，形成改革合力，促进改革方案的尽快出台和推进落实。坚持从实际出发，因地制宜、因企施策、分类指导，严格执行政策，依法规范操作，及时发现并妥善处理企业改制中的矛盾和问题。 (二)增强改革的有序性 坚持有序性原则，按照国有企业现代企业制度的发展理念，明确时间表和任务图，坚持有序推进、分步实施，切实增强改革的针对性、有效性和系统性；根据不同企业的具体情况，分类进行研究，分类提出措施，不搞“一刀切”；通过以管资本为主推动国有资产集中统一管理，实现国有资产的良性运作。强化改革过程的公开透明和规范运作，防止国有资产流失，维护社会稳定。 (三)积极部署不同类型的改革试点 按照整体规划、分类实施、稳妥推进的原则，首先在一部分符合条件的中央企业开展不同类型的改革试点。在试点的基础上，总结经验，再逐步推开。在具体实施中，实行一企一策，由企业提出试点方案，确保可操作、能落实、有突破、出经验，对企业的方案经专项小组研究后，提交中央国企改革领导小组审议，成熟一个，审议一个，实施一个。
图3 公益类国资监督考核体系 (四)完善各项配套政策 重点研究如何完善相关配套政策，进而促进改革顺利进行。与政府职能转变协同推进，将现行国资监管机构承担的公共管理职能逐步剥离；减少审批事项，切实落实企业自主经营权，实施标准化操作流程，提高管理精细化水平；加快完善各类要素市场的评估、交易、产权保护等规则体系，为国有资本有序流转创造条件；加强信用体系建设，鼓励和支持企业积极履行社会责任。
图4 功能类和竞争类国资监督考核体系 (五)注重改革措施的规范化、制度化和法制化建设 适应以管资本为主的新型国资体制的要求，尽快修订《企业国有资产法》，确保新一轮国资国企改革依法推进，保障国有产权的安全性和运行效率。 制定并完善与新《公司法》相配套的法规规章，全面确立股东在公司中的法律地位。董事、监事、高级管理人员要对公司和股东负责，严格遵守法律法规和公司章程，依法保护和落实股东的权利。 进一步修订《国有企业监事会暂行条例》。解决国有企业监事会制度如何与当前国有资产管理体制及国有企业建立现代企业制度相互制衡的问题。四是加强对国资委的外部审计。通过法定程序对所管国有资产的保值进行审计，并将审计结果上报人大机关。 (六)构建社会监督管理体系 关于国有资产日常管理与运营状况、国有资产保值增值度等在向人民代表大会报告同时，要向司法机构、向社会公开相关信息，接受司法机构、新闻舆论、社会公众的监督。 公开有关国有资产重大管理决策的程序、内容、相关责任人等。 建立信息定期公开和重大事项信息重点公开相结合制度，减少各级国资部门在国有资产监督中的黑箱操作和腐败行为。建立国有资产管理信息预警制度，一旦出现异常信息，立即进入针对异常事件的专门调查程序。
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