养老社会保障制度改革的国际趋势研究——养老社会保障私有化问题评析，本文主要内容关键词为：社会保障论文,社会保障制度论文,趋势论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、什么是养老社会保障的私有化
“养老社会保障私有化”是近年来国外社会保障领域里的一个新名词，但它目前还没有一个规范的定义。从各方面的资料看，养老社会保障的私有化实际上是指将提供退休收入的责任由政府部门全部或部分地转移到职工个人身上，政府不再直接承担向退休者支付养老金的义务或减少这种义务。一国实行养老社会保障的私有化改革，其养老计划将朝着以下方向发生变化：（1 ）养老基金的社会统筹被强制性的个人退休帐户所取代；（2）养老计划的筹资模式由现收现付式转向基金式； （3）养老基金的管理从政府部门转移到私人机构；（4）养老计划从固定养老金制转向固定缴费制，养老金的数额完全取决于人们的缴费和养老基金的投资收益。在实践中，养老社会保障的私有化可以分为全部私有化和部分私有化两种做法。所谓全部私有化是指政府举办的养老社会保障计划完全被强制性个人退休帐户所取代，企业和职工不再向养老社会保障计划缴款，职工退休后一般也不能再享受政府提供的养老金。而部分私有化则是指在养老社会保障计划继续存在的情况下，国家鼓励或强制推行个人帐户类型的私人养老保险计划，养老社会保障计划的规模会因私人养老保险计划的引入而缩小，私人养老计划成为社会保障制度的补充或竞争对象。
需要指出的是，80年代初开始的养老社会保障私有化改革与新加坡、马来西亚等国长期实行的中央公积金式的养老社会保障制度并不是同一个概念。新加坡等国的养老社会保障计划也实行强制性个人帐户模式，但职工个人帐户积累的养老基金要统一由政府部门进行管理，而80年代以来世界上出现的养老社会保障私有化改革不仅要求职工建立个人帐户，而且个人帐户中积累的养老基金全部要交给私人机构进行投资，政府只是以制定法规的形式对这些私人养老基金管理公司进行监管，因此，这种养老保障制度已不再具有社会保障的属性。
二、国外养老社会保障私有化改革的发展
养老社会保障制度的私有化改革最早是从智利开始的。1981年，智利政府决定对现收现付式养老社会保障制度进行改革，主要措施是：凡1981年5月以后新参加工作的职工一律加入私人养老保险计划，职工个人要任选一家私人养老基金管理公司（AFP）开立自己的个人帐户， 雇主每月要按其工资的10%代其向个人帐户缴纳保险费，养老金管理公司负责职工个人帐户养老储蓄的投资，职工退休后可将本金和投资收益从其个人帐户中一次性提取用于购买商业保险公司的年金，或者按月从个人帐户提取养老金；1981年5月以前参加工作的职工可以在5年内自己决定是继续留在原有社会保障计划内，还是参加新的私人养老保险计划，如果这些“中人”愿意继续留在社会保障计划内，雇主则不再为他们向社会保障计划支付保险费，保险费完全由工人自己负担，但雇主要一次性地给这些工人提高工资18%；对于改革前已经退休的职工和留在社会保障计划内的职工，政府仍有义务向他们提供养老金。由于新职工必须参加私人养老保险计划，而已退休的职工和自愿继续留在社会保障制度内的中年职工人数会逐渐减少，所以到一定时间以后，智利的养老社会保障制度将不复存在，私人养老保险制度将彻底取代社会保障计划。一般认为，智利的上述改革属于养老社会保障制度的全部私有化改革。
继智利养老社会保障私有化改革以后，澳大利亚也于80年代中期对本国的养老保障制度进行了改革。1985年，澳大利亚政府同意工会理事会的要求，决定在社会救济型养老社会保障制度的基础上引入强制性个人退休帐户，雇主要向职工的个人帐户按月缴纳工资额3 %的养老保险费，个人退休帐户上的养老基金由私人养老基金管理公司负责投资。 1995年澳大利亚政府又出台了一项政策， 鼓励职工个人也向个人退休帐户缴费（缴费率为3%），如果职工个人进行缴费， 政府也将按其工资额的3%向其个人帐户提供资助，或对个人交款给于一定的税收优惠。 澳大利亚政府还计划到2000—2001年把雇主的缴款率提高到9%。 在引进基金式私人养老保险计划的同时，仍决定保留原有的社会救济型的老年社会保障计划，以保障低收入职工的基本生活。由于澳大利亚的老年社会保障采用社会救济制度，那些在个人退休帐户计划中可以领取较多养老金的退休职工将不再有资格享受政府的公共养老金，所以政府的养老社会保障计划今后会逐渐缩小。澳大利亚一方面保留养老社会保障计划，另一方面引入强制性个人退休帐户计划，因此这种改革属于对社会保障的部分私有化。
进入90年代以后，又有许多国家如意大利、秘鲁、墨西哥、阿根廷、哥伦比亚、玻利维亚、乌拉圭等实行了养老社会保障私有化改革。其中秘鲁和墨西哥的改革与智利基本相同，属于养老社会保障较彻底的私有化改革。例如，秘鲁1995年的养老社会保障改革方案规定，今后新参加工作的职工一律不再参加政府举办的公共养老金计划，这些新职工要在8个养老基金管理公司中任选一个开立自己的退休帐户， 职工每月要向个人帐户按工资收入的8%缴费； 改革前参加工作的职工可以继续留在公共养老金计划内，但从1997年1月1日起缴费率将从11%提高到13%。墨西哥国会1995年12月也通过了一项类似的改革法案，即从1997 年1月1日起， 凡新参加工作的职工必须选择一个养老基金管理公司建立个人退休帐户，职工、雇主和政府三方要按月向个人帐户缴费，总缴费率为13.5%，个人退休帐户中的养老基金由私人公司负责投资；1997 年1月1日以前参加工作的职工可自愿加入新的养老保险计划。
与智利、秘鲁、墨西哥的做法不同，意大利、阿根廷、乌拉圭等国进行的是对社会保障的部分私有化改革。例如，1992年意大利政府批准创立多家私人养老基金，以补充养老社会保障制度。雇主和雇员可自愿决定并由雇员选择在一家私人养老基金开立个人退休帐户，雇主、雇员双方可签订合同确定双方向个人帐户的缴款额；雇员缴费在年收入10%以内的部分可免缴个人所得税，雇主的缴费可全部作为费用从应税所得中扣除。阿根廷政府1993年也决定在原有公共养老金制度的基础上引入个人退休帐户计划。法律规定，所有18岁以上的职工都必须参加政府的公共养老金计划，同时，职工还可以自愿决定是否建立个人退休帐户；建立个人退休帐户的职工退休后不仅可以从公共养老金计划中领取等额养老金（其中1993年以前参加工作的职工还可以从公共养老金计划得到补偿性养老金），而且还可以从个人退休帐户中领取与缴费相关的养老金。意大利和阿根廷对养老社会保障进行的部分私有化改革与澳大利亚的做法最大的不同在于，两国都并不强制职工建立个人退休帐户，而是给职工一种选择，但由于建立个人帐户可以从政府那里得到税收优惠，或人们预期个人帐户将带来较高的投资收益率，所以多数职工都愿意建立自己的个人帐户（例如，目前在阿根廷已有90%的职工建立了个人退休帐户）。意大利和阿根廷政府都希望用这种竞争的方式最终形成公共养老金计划和私人退休帐户计划并存的养老保障制度。
三、养老社会保障私有化的动因
可以说，养老社会保障的私有化改革是有关国家在面临严重的人口老化、传统的现收现付式养老社会保障制度日益不堪重负的情况下对本国的养老保障制度进行的一种战略性的调整。同时，这种社会保障的私有化改革与七八十年代世界上出现的自由放任的经济思潮和国有经济私有化浪潮又是不无关系的。从养老制度本身来看，各国实行养老社会保障的私有化主要是出于以下几点考虑。
（一） 在养老保障制度中加进基金式的因素，以应付日益严重的人口老化。目前各国的养老社会保障基本上都采取现收现付的筹资模式，与私人养老保险计划普遍实行基金式筹资模式有明显的不同。造成这种状况的原因，主要是政府手中拥有征税权，因而年轻职工缴纳的养老保险费并不需要被储存积累起来，可以全部用于支付已退休职工的养老金，而等到这些年轻职工未来达到退休年龄时，政府再通过向下一代年轻职工课征养老保险费来解决他们的退休金问题。在人口年龄结构不发生很大变化的情况下，这种靠后代养老的现收现付计划不会出现什么问题，但如果发生人口老化，未来总人口年轻职工所占的比例越来越小，等待领取养老金的退休职工所占的比例越来越大，这时年轻职工抚养上一代的经济负担将越来越重，养老社会保障制度在财政上自然也就很容易陷入危机。实行养老社会保障私有化改革的国家普遍都面临上述问题。例如，智利在1955年还是12个在职职工养1个退休职工，但到了1979年就变成了2.5个在职职工养1个退休职工。面对人口老化的压力，智利政府在1981年以前只得一方面提高公共养老计划的缴费率，另一方面减少退休职工的养老金（从1962年到1980，年工人的平均养老金下降了41%）。鉴于现收现付式社会保障制度的上述缺陷，许多国家看中了个人退休帐户，希望利用个人退休帐户的储蓄功能积累起一大笔养老基金，为职工今后退休提前做好养老的财力准备。
（二）利用个人退休帐户的强制储蓄功能，提高国民储蓄水平。实行养老社会保障私有化改革的国家还有一个共同的目标，即通过养老社会保障制度的私有化改革，提高本国的国民储蓄率。目前国外学者普遍认为，现收现付式养老社会保障制度不利于提高一国的储蓄水平。这是因为，现收现付式养老计划本身并没有什么储蓄积累，同时政府凭借手中的征税权向年轻职工作出的支付养老金的承诺很可能成为年轻职工养老储蓄的替代品，从而导致他们减少个人储蓄。正是出于以上考虑，许多经济学家认为现收现付式社会保障计划对储蓄率的提高有危害作用。美国著名经济学家马丁·费尔德斯坦就曾指出：“如果一个人退休后可得到替代率为80%的养老金，他就不会有动力去为自己的退休进行储蓄。他在工作期间的储蓄可能只是为了应付偶然的开支。”不论费尔德斯坦的结论是否正确，但长期实行现收现付式养老社会保障计划的国家普遍都有国内储蓄率过低的问题。所以一些国家试图借助社会保障的私有化，利用个人退休帐户的强制储蓄功能，提高本国的储蓄率。例如，智利在养老社会保障制度改革时国民储蓄率仅为10%，而1996年国民储蓄率已高达29%。澳大利亚养老社会保障的私有化改革实际上也有提高储蓄率方面的考虑。澳大利亚的养老社会保障采用社会救济制度，有家庭经济状况调查，许多中低收入者为了有资格享受政府的养老金而不愿储蓄很多，这大大加重了澳大利亚储蓄率较低的问题。80年代中期，澳大利亚的工会组织要求雇主为职工建立个人退休帐户，作为工资福利计划的一部分，澳大利亚政府一方面迫于工会的压力，另一方面也是从国内储蓄率过低的角度考虑，希望个人退休帐户能够成为提高储蓄率的手段，所以同意进行养老社会保障的私有化改革。由于实施了这项改革，澳大利亚的私人储蓄率已从1991年的12%提高到1995年的15%。
应当指出的是，通过社会保障的私有化提高储蓄率与应付人口老化的目标实际上是一回事。因为，储蓄是投资的源泉，储蓄率的提高有利于这些国家扩大固定资产的投资规模，而固定资产投资规模的扩大有助于提高未来人口的生产能力，有利于提高未来生产的资本有机构成，这将为未来社会解决以较少的在职职工供养较多的退休职工这个棘手问题创造有利条件。所以，许多经济学家都认为，固定资产投资不仅是经济增长的动力，而且是解决人口老化问题的关键。而要加大固定资产的投资规模，单纯依赖国外的储蓄是不行的，必须提高本国的储蓄水平。从这个角度说，用基金式的养老保险制度应付人口老化的核心问题是借以提高整个国家的储蓄率。只有提高了国民储蓄水平，基金式的养老保障制度才能对解决人口老化问题做出贡献。
（三）通过在养老基金的管理方面引进竞争机制来提高养老基金的投资收益率。如前所述，养老社会保障制度也可以像新加坡那样采用基金式的筹资模式。但新加坡是由政府统一管理职工的个人帐户和养老基金的投资，国外学者认为这种做法没有竞争机制，不利于提高养老基金的投资收益率，而且一笔巨大的养老基金统一由一个机构负责投资，对资本市场可能会产生负面影响。而如果成立多家私人养老基金管理公司，允许个人从中选择自己的开户公司，那么，养老基金管理公司相互之间就会开展竞争，各家公司为了求生存，就必须通过自己的投资业绩吸引或留住自己的客户，这种竞争对提高养老基金的投资效益和收益率无疑是有利的。这种考虑实际上是一国选择实行基金式私人养老保险制度最根本的出发点，也是一些国家实行养老社会保障私有化改革的最终原因。正如马丁·费尔德斯坦所指出的，社会保障的私有化核心是个人能控制自己的投资。另外，如果把全国的养老基金分散到多家管理公司去组织投资，就不会出现集中投资给资本市场带来的负面影响。实践中，多数国家养老社会保障私有化改革的做法与上述思路相符。各国都规定，职工个人可以根据各家管理公司的投资业绩，自由选择在哪家公司开立个人退休帐户，而且职工个人还可在各家养老基金管理公司之间转移自己的个人帐户。例如，智利目前有私人养老基金管理公司20多家，职工在一年中有权4次转换自己开户的养老基金管理公司； 阿根廷共有养老基金管理公司18家，职工一年内有权2次转换自己的开户公司。
四、养老社会保障私有化的制度转换问题
养老社会保障制度的私有化过程，从养老计划的筹资模式上看，就是从现收现付式逐步转向基金式的过程。而养老保障制度筹资模式转换面临着两大问题，一是在职职工的养老双重负担问题。在现收现付制度下，那些已经退休的职工过去并没有为自己进行退休储蓄，转向个人帐户型的基金式养老计划以后，在职职工在向自己的退休帐户缴费的同时，如果再负担已退休职工的养老金，他们就会面临养老的双重负担。二是在私有化改革以前已经参加工作多年的在职职工过去向现收现付式养老保障制度进行的缴费如何转入其个人帐户的问题。由于这些缴费过去已用于支付退休职工的养老金，钱早已不复存在，所以用什么钱来补给这些工作多年的职工就成了一个大问题。如果不补，他们个人帐户上的退休储蓄 就会少一块，今后他们从个人帐户中领取的养老金也会减少，这显然是不合理的。上述两个问题如果得不到解决，养老社会保障的私有化改革就很难进行下去。从国外的经验来看，上述两方面问题如果得不到解决，养老社会保障的私有化改革就很难进行下去。从国外的经验来看，上述两方面问题的解决都需要国家从预算中拿出钱来支持。
首先，国家要继续履行对已退休职工提供养老金的承诺，由于新职工今后不再或者减少对现收现付养老社会保障计划的缴款，所以，履行向这部分退休职工支付养老金的承诺就需要政府从一般预算中筹资，而且这笔钱政府从社会保障改革一开始就得拿出来。为此，各国都采取了一些开源节流的措施。比如，智利政府在削减其他消费性支出的同时，还出售了一些国有企业的资产和股权，用取得的收入支付老年退休职工养老金。墨西哥从1997年开始新职工已不再向养老社会保障计划缴费，所以1500万退休职工的养老金完全靠联邦政府从一般预算收入中筹资解决。阿根廷采取的是部分私有化改革方案，改革后政府的现收现付式养老计划依然存在，职工所在的企业仍要按职工工资的16%向社会保障计划缴费，那些不建立个人退休帐户的职工也要按工资的11%缴费。但由于已有90%的职工选择建立个人帐户，所以养老社会保障计划的缴费收入已远远不能满足养老金的开支，阿根廷政府只得通过征收一些专项税收来弥补养老金支出的资金缺口。
其次，各国对于在养老社会保障私有化改革之前参加工作的职工也都采取了一些补偿性措施，对他们过去向现收现付计划所作的缴费以一定的形式给以承认，并保证在他们领取养老金时向他们“还债”。智利采取发行政府“承认债券”的办法，智利政府规定，改革前参加工作并在以前的5年中向社会保障计划缴费12 个月以上的职工可以从政府手中得到这种债券，俩券数量等于他以前向社会保障计划的缴费额加上利息的现值，职工可以将债券存入自己的个人帐户，国家将按4%的实际利率支付利息，等到职工退休时，他们可以持这种“承认债券”一次性向政府兑现。由于政府债券今后必须要由税收来偿还，所以使用发债的办法实质上是让后代负担一部分社会保障的转制成本。玻利维亚政府没有采取这种发空头债券的办法，而主要是靠清理国有企业的资产取得收入来向个人帐户的所有者转移收入。阿根廷的做法是政府不向职工的个人帐户补足资金，而是在他们退休后根据他们过去的工作年限和对现收现付计划的缴费额向其支付补偿性养老金。与智利不同的是，阿根廷的这种做法不需要在职工退休时一次性地将其在现收现付计划中的“财产”向其支付（智利发行的“承认债券”在职工退休时却要一次性地兑现），所以对政府的财政压力相对较小。前面我们提到，养老社会保障私有化改革一开始，政府就要承担已退休职工的养老费用，不过，随着这批改革前退休的老人数量的逐年减少，政府的这部分财政负担也会逐年下降。但接踵而来的就是向“中人”的偿债。这样，在一个相当长的时期内，政府会因养老社会保障的私有化改革而承受巨大的财政压力。
五、关于我国养老社会保障制度改革的思考
中国与世界上多数国家一样也面临着严重的人口老化问题。据统计，我国60岁以上人口占总人口的比重1997年已达10.2%，预计到2010年该比重将上升到12.84%，到2030年将高达22.06%。我国就业年龄人口与退休年龄人口之比1977年为5.3∶1，到2010年将降低到3.7∶1，到2030年将降至2.1∶1。面对如此迅猛的人口老化趋势， 我国的养老保障体制必须进行相应的调整。但从目前的情况看，我们认为我国还不适合搞养老社会保障的私有化改革。
首先，国外搞养老社会保障私有化的主要目的之一是提高国民储蓄率，应付人口老化，但我国目前并不存在储蓄率过低的问题。经济改革以来，我国的储蓄率和投资率一直高达40%左右，在世界上属于高储蓄率的国家。这种状况与我国居民的节俭习惯和高储蓄倾向是分不开的。在私人部门自愿储蓄旺盛的情况下有没有必要再通过养老保障的强制储蓄功能来进一步提高我国的储蓄水平很值得研究，况且养老保险计划的强制储蓄对私人自愿储蓄还有一个替代问题。据统计，在新加坡，有大约40%的职工只在中央公积金养老计划中有退休储蓄，而在银行帐户中没有什么个人储蓄，显然这里强制性养老储蓄对个人自愿储蓄发生了替代。
其次，目前我国要仿效智利等拉美国家通过建立真正的个人退休帐户搞养老社会保障的私有化，国家财政也很难承受。我国目前的养老社会保障制度采取社会统筹与个人帐户相结合的方式，从表面上看，这种模式有些类似于国外部分私有化的养老社会保障制度，但由于企业和个人向个人帐户所作的缴费当期都要用于支付已退休职工的退休金，所以我国的个人帐户是“空帐”。如果要学习智利等国的改革模式把个人退休帐户改为“实帐”，那么国家财政就必须出面承担很大的转制成本。而我国财政一直十分困难，近期内能否有很大的改观，前景也不容乐观。而仿效一些拉美国家靠出售国有资产或发行政府债券的办法来支付这笔转制成本在我国也不现实。如果财政拿不出钱来，养老保险向基金式转轨恐怕就是一句空话。
另外，要实行养老社会保障的私有化改革，就要把养老基金交给私人投资公司去管理，并允许个人自由选择自己个人退休帐户的开户公司，但这种体制需要有完善的法律环境、发达的资本市场、高效的投资机构和一大批具有丰富的养老基金管理经验的专业人士做依托。而我国目前资本市场的发展才刚刚起步，金融和投资方面的法规也不健全，高素质的投资管理人才更是凤毛鳞角，在这种情况下把退休职工的保命钱交给私人机构去管理，让广大的职工自己去掌握自己的投资命运，显然这是不现实的。特别是目前我国企业补充养老保险和个人自愿性养老储蓄制度极为薄弱，社会保障是广大职工养老的惟一支柱，在这种情况下如果再将养老社会保障私有化，我国职工就将面临极大的老年经济风险。
当然，从长远来看，我国的国民储蓄率随着人口年龄结构的变化有可能出现下降的趋势。分析表明，在决定居民储蓄率的两大长期性因素（劳动生产率和人口增长率）中，人口增长率是决定我国居民储蓄率最重要的因素。但从70年代以来由于我国实行计划生育政策，我国的人口出生率呈下降的趋势。而按照生命周期理论，劳动人口的储蓄额应大于退休人口，如果劳动人口的比重大幅度下降，我国的居民储蓄率就可能下滑。尤其是随着我国社会保险计划养老金替代率的调低，这个问题将会更加突出。另外，随着个人收入水平的提高，我国居民的消费倾向也是会发生变化的。统计资料表明，从1988年起，我国城镇居民的消费倾向就开始出现增长的迹象，在这之后的许多年份我国城镇居民的消费增长指数都超出了居民家庭可支配收入的增长指数。这种情况说明，随着收入水平的提高，我国居民的消费倾向今后有可能不断提高。这对未来我国的居民储蓄率也有压低的作用。所以，从长远的战略眼光看问题，我国今后也有必要通过基金式的企业补充养老保险制度来应付人口老化问题。大力发展基金式的企业补充养老保险和个人储蓄养老计划应当是我国未来在养老制度中加进基金式成分和引进竞争机制的一种合理选择。
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