公民参政需求增长与制度回应的博弈——从深圳、北京人大代表“竞选”看修订《选举法》的政治意义，本文主要内容关键词为：选举法论文,深圳论文,竞选论文,人大代表论文,北京论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问题的提出：两地“竞选”现象及参选率、当选率和竞选方式分析
自改革开放以来，尤其是1992年市场经济模式的经济改革方向被执政党确立之后，在我国基层民主政治实践中出现了一些新情况，特别是在2003年区县人大代表的换届选举中，深圳和北京两地相继出现了几十位自荐竞选者——即享有选举权和被选举权的普通公民在选举过程中直接向选民自荐，并主动采取各种方式与其他由有关组织推荐的正式候选人竞选，努力扩大自己在选民中的影响以获得更多选票支持，争取当选人大代表。他们一般都是由选民10人以上联名推荐的“民荐候选人”。这些自荐竞选者在参选过程中采取了张贴海报、散发传单、网上交流、接受媒介采访、参加研讨会、开办讲座等竞选方式，据不完全统计最终有6人当选。几十家媒介对此事进行了相关报道，公众反响强烈，诸多专家学者也纷纷发表评论，一些研究机构还专门就此事举办了多次研讨会（注：2003年8月5日至8月6日，由北京大学政府发展和政府管理研究所、中共中央编译局比较政治与经济研究中心等单位主办，由深圳大学当代中国政治研究所和中国选举与治理网承办的“2003年深圳市区级人大代表竞选案例学术研讨会”在深圳小梅沙举行，来自20多家高校和科研机构的近50位知名政治学者、深圳市南山区人大系统的有关官员及部分竞选当事人参加了研讨会。2003年12月4日，北京新时代致公教育研究院和清华大学宪法与公民权利中心共同举办了“北京市区县人大代表选举研讨会”。），执政党、人大及政府等有关部门对此也高度关注，全国人大还特地就此组织了多次实地调研，并在调研基础上直接促成了2004年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）相关条款的修订。
在我国现阶段，诸多涉及几十万、几百万甚至上千万人的事情却并不一定会被提升至制定或修订国家法律的高度，如根据《2004年中国艾滋病防治联合评估报告》估计，2003底我国感染艾滋病的人数已达84万，但至今也未能促成相关的专门法律的制定和修订；又如根据中国农业部统计，离开户籍所在地半年以上进入城镇二三产业务工的农民目前已有9200万人，但与此相适应的保护农民工权益方面的专项法律也暂未被提上立法议程，而只能援引《劳动法》、《工会法》、《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》等法律法规。然而，若将深圳和北京“竞选”现象中的自荐竞选者置于全区、全市和全国的范围来考察，我们就会发现参加竞选的人数其实是非常少的，其中的当选率也极低，而且他们的竞选方式亦相对简单、粗糙。于是便存在这样的疑问：为何数量非常少、当选率极低的自荐竞选者的出现能激起社会如此广泛的关注，并能在一定程度上直接促成相应法律制度的修订？自荐竞选现象的出现究竟说明了什么，并将在多大程度上对现阶段的政治生态产生影响？现阶段修订《选举法》的意义何在？
2003年1月中旬至5月初结束的深圳市各区人大代表换届选举中，涌现出一批自荐竞选者，如当时任职深圳市人大代表的肖幼美，民营企业家、凯丽花园业主委员会主任吴海宁，景洲大厦业主委员会主任邹家健，益田村某楼长叶原百，深圳高级技工学校校长王亮，深圳市市政工程设计院徐波，蛇口工业区下岗失业人员谢潇英等人。这些自荐竞选者通过散发竞选传单、张贴竞选海报、发表竞选演讲等各种形式参与了人大代表的角逐。据媒体报道和我们的不完全统计，共有12人参加竞选，最终有2人当选。选举期间，还出现了“麻岭社区延期选举风波”、“状告区人大常委会案”、“选民联名要求罢免新当选人大代表案”、“非登记选民当选人大代表”等一系列争议性事件。它们引起了全国人大常委会的高度重视，专门派员来调查。学术界把这些情况称为2003年区县人大代表换届选举的“深圳竞选”现象[1]。
2003年9月上旬开始至12月中旬结束的北京市区县人大代表换届选举中，也出现了20多名自荐竞选者。一批在社会上享有较高知名度且大多数受过法律专业训练的公众人士也以自荐的方式踊跃参选，如因“三博士上书”及为民营企业家孙大午辩护而名声大噪法学界的许志永，朝阳园业主委员会主任舒可心，“中国打假第一人”王海，参与起草204条商品房买卖合同的房产维权律师秦兵，长期热衷于青少年法律援助事业的律师佟丽华，京鼎律师事务所的主任律师张星水，以“反伪科学”而为公众所关注的司马南，北京工商大学法学院教师葛锦标等；一些业主及维权代表也积极参选，如回龙观社区的聂海亮、杜茂文和杨逢臣等人，水清木华园、银地家园、天通苑也约有5人参选；另外还有10余位高校学生以自荐的方式参选，其中北京大学5人，清华大学2人，中国政法大学3人，中央民族大学2人。据媒体报道和我们的不完全统计，共有28人参加竞选，其中有4人当选。学术界将这一群体性参选活动称为2003年区县人大代表换届选举中的“北京竞选”现象[2]。
在考察自荐竞选者的参选率和当选率时，我们分别选择了自荐竞选者与初步候选人的比率及当选的自荐竞选者与正式代表的比率作为基本统计标准和分析变量，通过在区、市范围内的对比分析，我们发现在深圳和北京的人大代表“竞选”现象中，自荐竞选者的参选率及当选率其实是非常低的，而且其竞选方式也很简单、粗糙。
表1 深圳市福田区人大代表自荐竞选者的参选率和当选率一览表（全区范围）
区名
自荐
当选的自 登记选民
初步正式
正式 自荐竞 自荐竞
竞选者 荐竞选者候选人 候选人 代表 选者的 选者的
参选率 当选率
福田41
110473443 298
174
0.91%
0.58%
注：以上主要数据来自深圳市福田区人大
由于客观原因，2003年深圳市全市的区级人大代表初步候选人的数量统计不全，故在考察“深圳竞选”现象中的自荐竞选者的参选率和当选率时，我们主要选择了自荐竞选者相对较多，并有1人当选的福田区作为典型分析样本。从表1可以看出，福田区的初步候选人为443人，正式代表为174人，自荐竞选者为4人，当选的自荐竞选者为1人，自荐竞选者的参选率（即自荐竞选者数与初步候选人数的比率）仅为由各种途径产生的初步候选人总数的0.91%，自荐竞选者的当选率（即当选的自荐竞选者数与全区正式当选的区人大代表数的比率）仅为0.58%。另外，从全市范围来考察，自荐竞选者的当选率更低。深圳市2003年产生的区人大代表共966名，全市的自荐竞选者为12人，其中当选者为2名，自荐竞选者在全市范围内的当选率只有0.21%。由此可见，在2003年深圳市各区人大代表换届选举中出现的自荐竞选者其实是非常少的，而且相对于通过非竞选方式产生的正式代表，这些自荐竞选者的当选率就更低。
表2 北京市区县人大代表自荐竞选者的参选率和当选率一览表（全市范围）
当选的参加投 区县人 区县人 区县人
区名
自荐
自荐竞 登记选民
票的
大代表 大代表 大正式 参选率 当选率
竞选者
选者 选民
初步候 正式候
代表
选人
选人选人
北京28 4 810万774万
41637
6748 44030.067% 0.091%
注：以上主要数据来自网上公开发布的信息
在分析2003年北京市区县人大代表换届选举中出现的自荐竞选者的参选率和当选率时，我们主要从全市范围内来考察。表2显示，全市的区县人大代表初步候选人为41637人，全市的自荐竞选者为28人，因此全市的自荐竞选者相对于全市的区县人大代表初步候选人的参选比率仅为0.067%；全市产生的区县人大正式代表为4403人，全市当选的自荐竞选者为4人，因此全市当选的自荐竞选者相对于全市产生的正式区县人大代表的参选比率仅为0.091%。由此可见，从全市范围看，在2003年北京市区县人大代表换届选举中出现的自荐竞选者的数量其实也非常有限、当选率更低。
另外，深圳和北京的人大代表“竞选”现象中的自荐竞选者的竞选方式也相对原始和简单，竞选经验和资源不足。其一，竞选的准备工作仓促，大多数自荐竞选者是在决定参选的前几天临时采取竞选手段的。如肖幼美是在意识到“选举资源严重不对称”的当天晚上才匆忙赶制了6张竞选海报，吴海宁也是在“另一位正式代表候选人退出”的“变数”下才临时张贴竞选海报和散发公开信；王海虽然有助选团队的支持，但他也遗憾地承认“这次准备不够”[2]。其二，绝大部分的自荐竞选者是第一次参加竞选，竞选经验欠缺，如大多数竞选者只是在竞选的前几天才学习有关选举的法律制度，因此对选举程序和规则缺乏足够的了解，而且克服竞选困难和阻力的能力也不足。其三，竞选方式相对粗糙、竞选手段比较简单，大多数竞选者只是采取张贴海报、散发传单等较原始和简单的竞选手段，而且对其所在选区的选民缺乏了解，宣传的针对性和有效性也不强。
2004年我国《选举法》修订的政治意义
从发生学及行为主义的视角来探析，参选率和当选率都非常低的自荐竞选者的出现，之所以会引起社会各界的广泛关注，且在一定程度上直接促成了相关法律制度的修改，这与选举政治的本质特征，我国现阶段的政治生态，竞选者的社会成分、利益诉求、竞选动机、竞选方式、社会反应及自荐竞选现象的发展趋势等方面存在紧密联系。2004年新修订的《选举法》虽然只对具体条款做了局部修改，仅仅属于“微调”，但是在2003年“竞选”现象出现不久就修改选举法，却无疑有着独特的政治意义，表明我国执政党对选举政治的高度重视和未雨绸缪的谨慎态度，也昭示了执政党欲适时地将民间的参政诉求纳入到现行体制内来有序释放的积极姿态，客观上反映了执政党为提高发展社会主义民主政治的能力、夯实党的执政基础，而在制度回应方面的积极探索。
（一）竞选直接触及我国选举制度的“软肋”，我国现阶段修订《选举法》，反映了执政党对竞争性选举的高度重视和所持的谨慎态度
选举权和被选举权是公民的宪法权利，选举制度是我国人民代表大会制度的基础。选举政治是在承认公民地位平等、利益多元的前提下，享有选举权和被选举权的公民通过竞争性的民主选举方式直接参与或委托其代言人对国家权力实行制度性分配与管理的政治形式。由于选举直接涉及到公民政治权利能否顺利实现，涉及权力的委托与被委托关系，既是现代国家政权获得长期合法性的必经程序，也是不同社会利益群体进行政治博弈的重要途径，因此选举制度是现代国家政治制度的核心部分，其具有关键性、全局性和敏感性的本质特征。在政治性选举中公民拥有选择权，候选人相互间有竞争性是题中应有之义。因此中国公民在2003年自发的“竞选”实践，不同于诸如艾滋病问题及农民工问题等一般的社会现象，其直接触及的是我国长期以来实际推行的“确认型选举”或：安排式选举”的制度性“软肋”。深圳和北京的区县人大代表换届选举中出现的自荐竞选者，虽然数量较少，而且当选率极低，但他们挑战的却是我国选举制度长期运作的“潜规则”，是在以他们的政治实践主动去实现早已为我国法律文本所规定的公民政治权利，其目的是通过竞争方式参与人大代表选举，争取当选后有机会运用国家权力参与制度、法则的制定，以表达自己的特定利益诉求、维护自身及其所代表群体的切身利益。这种“竞选”现象的出现是对长期以来的“确认型选举”或“安排式选举”等不成文惯例的冲击，并将对国家权力结构和制度体系产生深刻影响，因此社会各界对在市场经济孕育下的自荐竞选者群体的出现予以了广泛关注。2004年《选举法》的修改总体上虽然还只是个别条款的小范围“微调”，但却是全国人大在总结1995年修改选举法的新经验后，根据我国民主政治实践中的新情况做出的积极姿态，以进一步完善人民代表大会制度，稳步发展社会主义民主政治。此举也再次体现了我国民主政治发展的渐进性特征，亦反映出我国执政党对选举政治的高度重视和对发展社会主义民主政治的谨慎态度。
（二）改革开放以来，我国经济市场化和政治民主化的趋势不可抗拒，民众的权利意识、参政意识不断增强，公民社会逐渐形成，现阶段修订《选举法》，体现了执政党为适应公民参政需求增长趋势而在制度回应方面的积极探索
随着我国市场经济体制的建立和逐步完善，经济市场化程度日益提高，市场经济固有的等价交换原则、平等竞争观念及委托与代理意识等，逐渐渗透和延伸到了政治生活之中，国家与社会高度一体化的传统政治架构开始松动，“单位体制”下的人身依附关系逐步解体，民众的利益诉求及其实现形式日益多元。公民经济上的独立又促使其在人格上的独立和政治上的自主，公民的权利意识和参政意识日渐觉醒，公民社会正在形成之中，并逐渐显示出日益强大的政治博弈能力；同时我国的政治环境也逐步开放和更加宽松，相对自由的公众舆论平台的建立以及网络社会中信息交流的公开、便捷，为公民通过自荐竞选的方式参政奠定了坚实的社会基础，提供了宽松的舆论氛围，同时拓展了公民表达自身利益诉求的政治空间。如2003年深圳和北京的人大代表换届选举中，出现了自荐竞选者积极参选、媒介跟踪报道、学者深入研讨和政府理性应对的多方互动的局面，折射出现阶段我国公民利益表达的政治化和政治参与的扩大化趋势。正是在我国政治生态发生深刻变化的现实背景之中，执政党为巩固其在新的历史条件下的执政基础，因而对《选举法》作了相应修订，以提高我国现行政治体制的社会适应性。如2004年修改了直接选举中确定代表候选人程序上存在的模糊之处，重新恢复了预选程序，并增加了“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”[4]。的规定，以减少和防止“暗箱操作”，从而为保障选举的竞争性提供了一定的制度空间，同时加大了对贿选的处罚力度，并强化了对破坏选举的制裁，体现了我国执政党为提高发展社会主义民主政治的能力而在制度回应方面的积极探索。
（三）自荐竞选者的社会成分广泛、利益诉求多元、竞选动机多样，竞选现象的出现对传统“确认型选举”的潜规则形成直接冲击，现阶段修订《选举法》，表明我国执政党未雨绸缪，努力将民间的参政诉求适时地纳入到现行体制内来有序释放的理性选择
在对自荐竞选者的社会成分、利益需求及竞选动机等基本问题进行分析之后，我们发现虽然自荐竞选者的参选率和当选率都极低，但自荐竞选者实际上却拥有广泛的民意支持和潜在的社会基础。其一，自荐竞选者的社会成分较广泛，并具备较强的政治博弈能力。其中有房产业主、维权代表、知名公众人士、大学教师、高校学生、律师、企业家等不同社会阶层和职业身份的人士，其中不少人还具有专业的法律知识背景和维权经验，因此对我国政治体制的运行规则比较熟悉，具有较强的政治博弈能力。其二，自荐竞选者的利益诉求多元、竞选动机多样，代表了不同利益群体的参政愿望。从整体上考察，现阶段我国区县人大代表选举中主要存在现实主义的竞选者和理想主义的竞选者两类，前者一般与市场有着较紧密的经济关系，有较强烈的现实利益诉求和参政议政愿望，如吴海宁、聂海亮等业主以及舒可心、王海等一批维权精英；而后者颇大程度上是出于对民主政治的向往与追求，他们的竞选动机是利用自己的理性参政行动来唤起更多公民的民主竞争意识和权利维护意识，进而以推动中国的民主法治进程，如许志永、葛锦标等人以及部分高校学生。其三，具有一定民意基础的自荐竞选现象对传统的“确认型选举”或“安排式选举”的潜规则构成直接挑战。毋庸讳言，我国的人大代表选举实践，长期以来是不鼓励竞争、强调组织意愿、指派色彩明显、以依靠协商和酝酿为基础的，从而导致《选举法》相关条款模糊不清，这种制度上的模糊往往容易为现实中人为掌控选举提供空间和便利。而自荐竞选者的出现激活了现行体制文本制度内在的民主因素，也迫切要求健全民主制度、丰富民主形式，为公民有序的政治参与提供制度化渠道。针对现阶段公民意识觉醒、参政需求增长，政治博弈能力增强的现状，2004年全国人大对《选举法》作了修订，如重申选民提名推荐权利，并强调“对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”[3]这实际上反映了我国执政党欲通过适当放宽对选举提名和预选的限制，为候选人与选民之间的沟通提供制度安排，从而将民众的参政诉求和民主冲动纳入到现行体制内来有序释放，以提高党构建社会主义和谐社会的能力。
（四）竞选现象相继出现并将逐渐增多，自荐竞选者的竞选方式趋向专业化，井开始运用竞选策略，现阶段修订《选举法》，反映了我国执政党欲以“竞争性选举”弥补“协商性选举”缺失的尝试，并在一定范围内谨慎地开放了竞争性选举的法理空间
改革开放以来，我国的政治生态发生了深刻变化，在基层民主发展实践中竞选现象不断出现，且参选的人数呈递增趋势。如受“姚立法”竞选的影响，在2003年潜江市人大代表换届选举中就跟进了几十位自荐竞选者，深圳和北京两地也出现了群体性及联动性都较强的自荐竞选者群体。而在农村村民委员会、城市社区业主委员会及县乡基层政权组织的选举中也出现了诸多竞选个案，公民竞相问政的热情逐渐高涨，公民的政治参与意识亦呈现出新的特点。现阶段自荐竞选者的竞选方式虽然从整体上看比较简单和粗糙，但也出现了一些新鲜的竞选形式，并日趋专业化，部分自荐竞选者还自觉运用了竞选策略。如许志永在竞选过程中以“多多益善”的原则征集选民的联名推荐，且加强了与学校和选举机构的及时沟通，从而较充分地利用了各种可能的选举资源；再如北京回龙观选区的自荐竞选者杜茂文为集中选票以维护业主的利益，主动放弃竞选转而支持另一位同社区的候选人聂海亮，在一定程度上促成了聂海亮的最终当选；舒可心则专门成立了“舒可心公共（选举）事务办公室”，其专业水平和组织化程度都较高。通过对我国现阶段人大代表自荐竞选现象的综合考察和分析，我们可以预测：随着市场经济的不断推进、公民民主意识的日益觉醒和逐步积淀、党和政府的政策更加开明，以及现代传媒技术的迅速发展，我国各类选举中的竞选现象必将逐渐增多，竞选实践将越来越为公民所熟悉和仿效。为顺应竞争性选举的发展趋势，2004年修改的《选举法》在一定范围内谨慎地开放了竞争性选举的法理空间，如针对在选举实践中许多选民反映其不了解候选人，甚至还不认识候选人，只能凭选票的姓名排序或感觉进行非理性投票的情况，新修订的选举法第33条规定“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”[3]而且还恢复了预选程序；这将有利于促进选民与候选人之间的相互沟通、促使选举更加透明，实际上对候选人的政治素质提出了更高的要求，也将对当选代表形成一定的约束，从而便于规范和监督当选代表的政治行为，表明执政党正试图以“竞争性选举”来弥补我国传统的“协商性选举”的某些制度缺失，并在一定范围内谨慎地开放了竞争性选举的法理空间。
（五）竞争性选举的实践发展，使我国政治选举中出现了一些复杂的现象，新修订的《选举法》在一定程度上为规范选举秩序、维护人大制度的权威性提供了制度保障
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，《选举法》又是保证这一制度得以运行的基本法律规范。现阶段我国基层民主实践中出现了诸多新现象，如在“深圳竞选”中就出现了“非登记选民当选人大代表”、“选民联名要求罢免新当选人大代表”等案例。按照原《选举法》的规定，选区选民30人以上联名就可以提出罢免代表的要求，罢免起点较低，从而导致在深圳等地的实践中出现了新一届代表刚选出，甚至新一届人民代表大会还未召开就有选民提出罢免要求，这在一定程度上降低了罢免程序的严肃性，也不利于保障新当选代表的合法政治权利。因此，2004年全国人大常委会对《选举法》的罢免条款作了修订，第44条规定“对于县级的人民代表大会代表，原选区选民50人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。”[3]从而相对提高了罢免门槛，加强了监督和惩罚制度的严肃性，这有利于人民代表大会工作的正常开展。另外在选举实践中还出现了贿赂选民、伪造选举文件、虚报选票数及破坏选举等违法现象。修改后的《选举法》特别加大了对干扰和破坏选举的行为人的制裁力度，第52条明确规定“对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；（二）以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；（三）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；（四）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。国家工作人员有前款所列行为的，还应当依法给予行政处分。以本条第一款所列违法行为当选的，其当选无效。”[3]这对于规范选举秩序，维护人大代议制度及其机构的权威性，保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，营造良好的选举氛围都具有积极的政治意义。