城乡贫困问题的深层原因与治理路径选择，本文主要内容关键词为：城乡论文,路径论文,贫困论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现阶段城乡贫困问题的深层原因
长期以来，贫困问题一直困扰着我国经济社会的发展。1978年以前，我国农村贫困人口总数达2.5亿人之多。改革开放以后，政府持续性的反贫困行动，尤其是“八七扶贫攻坚计划”的实施，农村贫困得到极大的缓解，但农村贫困问题还没有得到彻底的解决。2002年农村还有2820万人尚未摆脱贫困，约占农村总人口比例的3％左右。对城镇居民来说，改革开放前就业、福利、社会保障方面受到特殊的保护，城市贫困发生率很低，几乎等于零。自20世纪80年代中期以来，随着经济体制改革深化，与计划经济体制相适应的企业经营机制、就业体制、收入分配体制被打破，以及在激烈的市场竞争环境下企业亏损、破产、兼并、重组等现象的大量出现，一些经济效益低的企业职工收入锐减，更甚者成为失业人员而失去收入来源而成为城市贫困人员，城市贫困问题悄然发生并呈迅速蔓延之势。统计显示，目前我国城市贫困人口已高达2053万人。我国出现了农村与城镇贫困并存，城乡贫困人口数量大有此消彼长之态势。
从根本上说，我国现阶段城乡存在的贫困问题不在于社会基本经济制度。众所周知，以公有制等为特征的社会主义经济制度，是一种新型的共同发展、共同富裕的制度，即它确立了社会劳动者的社会地位与经济利益的平等关系。这正是社会主义社会区别于其他私有制社会的本质所在，是社会主义社会能消除贫困的根本制度保障。
但是，我国现实的生产力水平较低以及发展不平衡，客观制约着我国社会主义经济制度优越性的发挥，它也是贫困问题未能彻底消除的最基本因素。众所周知，我国社会主义制度是在一个生产力与科学技术十分落后、工业基础极为薄弱、商品经济极不发达的农业大国建立起来的。尽管经过半个多世纪的艰苦奋斗，综合国力显著增强，我国的经济总量排在第六位，但生产力水平与发达国家仍然存在巨大差距，整体生产力水平还较低，而且发展不平衡，城市与乡村、三个产业部门、沿海与内地等之间的生产力水平差异较大，结果是城乡之间、沿海与内地之间的社会经济发展与生活水平存在差异。内地的老、少、边、穷山区，生产力水平尤为落后，不仅自然环境、经济条件十分恶劣，而且交通闭塞、信息不灵，科技文化不发达、人口素质低，经济自我封闭状态，经济贫困与环境贫困互为因果，与文化贫困并存，这些地区成为我国农村贫困人口最集中的区域。20世纪80年代初，我国贫困人口地域分布呈现出由东到西形成18个贫困地带，“八七扶贫攻坚计划”中确定的592个国家重点扶贫县大多分布在这些地带，其中有307个集中在西南、西北地区以及中部地区的大山区，贫困人口约占全国贫困人口总数的60％。目前，全国尚未解决温饱问题的2820万农村贫困人口，其中有四分之一是分布在基本不具备生存条件的地区。因此，生态环境恶劣、农业自然条件差的内地地区，则形成了大面积的贫困，区域性贫困问题极为突出。
从另一层面看，我国诸如社会基本保障制度等不完善，无法满足为贫困人口提供基本生活保障的需求，是现阶段城乡存在贫困问题的另一个重要因素。我国社会保障制度建设明显滞后经济发展与改革的要求，现行的失业、养老、医疗等基本保障制度有许多缺失。所以，在原有社会保障制度、住房、医疗等福利制度发生根本性变革，而新的社会保障制度难以对城镇居民提供有效的保障下，“下岗”失业或疾病等因素都可能使城市一些居民生活陷入贫困。如养老保险制度的缺失，部分效益差的企业退休职工无法及时领取退休金；医疗保险制度的不健全，突发的或长期慢性疾病使一些家庭陷入贫困；失业保险制度的不完善，由于产业结构调整等原因而下岗的职工一时失去工作使收入锐减进而可能使其家庭陷入贫困。目前城市贫困人口结构印证这一问题。据北京市民政局统计，2001年6月北京市贫困家庭中，社会无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人的“三无人员”约占贫困家庭总体的10.9％，无就业人员的家庭包括有劳动能力但就业能力不足的贫困家庭约占49.3％，低工资的在职人员、离退休人员贫困家庭占39.8％（王晓沙等，2002）。还有一小部分是属于因支付大笔的教育、购买住房费用等突然增加的家庭支出而陷入贫困的。所以，有学者认为，农村面临的问题恰恰是乡村社会保障制度缺失（朱玲，1998）。实际上，城市也是如此，现有的社会基本保障制度满足不了贫困人群对公共保障与救助的需要。
二、发展生产力与保障制度创新是治理贫困的基本路径
社会生产力水平的提高，经济增长或经济总量的增加是治理直至消除贫困的物质前提，尤其像我国这样一个有13亿之众的人口大国，没有先进生产力，没有经济增长作为物质基础，一切都是空谈。其实，世界各个国家也是如此。对1980—1998年近二十年来的150个国家的经济发展统计分析发现，经济增长率的高低与贫困发生率具有极为显著的关系。经济年均增长率达到约8％的国家，贫困发生率年均减少速度在6％以上；相反，经济年均负增长率约6％的国家，贫困发生率年均增加速度超过10％。我国改革开放以来，正是因为集中力量发展生产力，聚精会神搞经济建设，使经济持续高速增长和国民可支配收入快速提高，才有2亿多的农村贫困人口摆脱绝对贫困，才有广大的城乡居民过上小康的生活。联合国开发计划署在2003年度人类发展报告中充分地肯定我国在消除贫困方面取得的巨大成功，认为在过去10年里，我国充满活力的经济使1.5亿人摆脱了绝对贫困，使每天不足1美元生活的人口比例从1990年的33％下降到2000年的16％。总之，生产力水平是减少和消除贫困的最重要单项因素。
当前，我国发展社会生产力已进入了一个新的时期。党的十六大提出“新型工业化”道路对我国今后提高社会生产力水平、消除贫困具有决定性的意义。一是新型工业化是以信息化带动工业化，以工业化促进信息化。信息化它不仅可以大大提升传统产业生产能力，而且将信息技术应用于传统农业部门的生产、分配、交换、消费等各个环节，它将使农业生产经营方式发生跨越式的变革。二是新型工业化特别强调生态建设和环境保护，强调处理好经济发展与资源、环境之间的关系。这样就可以避免陷入那种为了获取现期的收入或急于摆脱贫困而无节制地开发自然资源导致自然资源枯竭、生态恶化甚至丧失了基本的生存环境的“贫困—掠夺式开发—更贫困”的恶性贫困循环。因为越是贫困落后的地区，对自然资源越是易发竭泽而鱼，这类现象屡见不鲜。如贵州某村民为了炼锌毁损了三百多公里的地带使之寸草不生，四川的大小凉山地区森林覆盖率锐减正是当地居民为一时之利的结果。三是新型工业化道路强调要处理好“资本密集型与劳动密集型产业”、“高新技术和传统产业”和“虚拟经济和实体经济”三者关系，强调要发挥我国人力资源的优势。这样，它将创造更广阔的就业空间，提供更多的就业岗位，不仅有利于解决农村劳动力的转移，而且能给城镇下岗失业人员提供再就业机会，有利消除城乡因就业不足而引发的贫困。
毋庸置疑，贫困的消除从根本上说要靠发展生产力，但生产力的发展只是消除贫困的前提条件而非充分条件，要更有成效的消除贫困，还必须通过制度的创新，建立和完善适合我国国情的社会保障体系与社会救助制度，为贫困居民提供有效的基本保障与救助。联合国开发计划署2003年的人类消除贫困报告建议，我国政府要注重建立和完善农村社会保障网络、基础教育和公共医疗系统。因此，通过制度创新，探索新型的扶贫、助贫制度，建立一个符合国情的持续性的扶贫、脱贫的经济、法律制度体系，包括扶贫组织体系、贫困人口自身的生产、精神生产和生态生产等领域的组织体系，为城乡贫困人口提供全面、有效的制度保障，是消除城乡贫困的系统工程中不可或缺的重要组成部分。
不过，消除贫困的制度创新与制度体系的建设要有一个过程。所以，应本着先易后难、先急后缓的原则，渐进式地推进。当前，亟待完善的是社会基本保障、救助制度。主要包括：一是城乡居民的最低生活保障制度。居民最低生活保障制度是社会保障体系的核心。我国必须尽快建设与完善城乡贫困指标监测管理体系，加大最低生活保障资金的投入、扩大最低生活保障覆盖范围，推进城乡基本保障制度的规范化、制度化建设。二是城镇下岗职工基本生活保障制度。失业保险制度在我国社会保障制度中是一薄弱的部位，为数不少的下岗失业人员得不到基本的失业保障。因此，必须尽快建立起一个具有失业预防、失业补救和失业保险多元功能的失业保障制度。三是城乡医疗保障、救助制度。医疗保障与救助是社会保障、救助制度的重要组成部分。在建立医疗保险、救助制度的过程中，应特别关注农村和城镇的弱势群体。四是住房、教育等救助制度。应将贫困家庭住房问题纳入住房保障体系之中，着重解决城镇最低收入居民的基本居住困难，以及建立国家助学贷款、教育储蓄和教育保险制度，解决城乡贫困家庭教育大额教育支出。
三、能力赋予是治理贫困的长效之策
近十几年来，随着对贫困本质及其决定因素认识的加深，意识到贫困是一个多维的问题，它不仅与低收入水平，而且与机会不均、低能力、低安全水平（对风险和收入振荡）及赋予贫困者权力的不均等因素甚是相关。1990年，《世界银行报告》就扩充了基于收入的传统贫困定义，加入了如健康、教育和营养等的能力因素，认为低教育水平、健康和营养不良等因素所形成的低能力与贫困存在着一种交互和因果的关系。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为，贫困意味着贫困人口缺少获得和享有正常生活的能力，即贫困的真正含义应是指贫困人口创造收入的能力和机会的贫困。国内也有学者提出，在未来的贫困问题中，贫困者缺乏能力和缺乏动机的因素可能上升为更加重要的致贫原因，使未来的城市贫困问题和反贫困行动变为更加复杂（关信平，1999）。
基于对贫困问题新的认识，人们意识提高贫困人群的对付贫困与发展能力，是治理贫困的之根本策略。从实质上说，这一治理贫困策略就是通过人力资源的综合开发，以促进经济的持续增长。因为，经济发展的历史与实现充分说明，低素质的人力是贫困落后地区发展的最大阻力之一。联合国开发计划署在一份人力资源开发报告提出，没有经济增长，人力资源开发就不可能持久，但缺乏人力资源开发，经济增长也难以为继。世界银行曾对192个国家进行研究，结论是物质财富、自然资源和人力社会资源占这些国家总财富比例分别为16％、20％和60％。因此，人力资源对经济的增长和贫富差别的影响最具决定意义。
综观我国城乡的贫困问题，因人力低素质、健康等低能力导致贫困的问题是相当严峻的。我国人口资源丰富而人才资源相对缺乏，是经济和社会发展的一个突出矛盾。1990—1999年新增劳动力总数为1.89亿人，其中大专以上技术人才仅占3.5％，中专、技校、职业高中毕业生占14.5％，只接受过初中教育的占46％，有36％的新生代劳动力还达不到初级技术所要求的文化程度。据调查，2000年贫困人口较为集中的西北地区15岁及15岁以上的文盲、半文盲比例大大高于全国15.14％的平均水平，如西藏为66.18％、青海为30.52％、甘肃为25.64％、宁夏为23.32％、陕西为18.92％。甘肃省有一世界银行扶贫项目村的成人文盲率高达42.9％。尤其是妇女，贫困的母亲中80％是文盲。在城镇贫困人群中，有相当一部分人是因没有受到适当的知识与技能训练，下岗后就难以找到合适的岗位。据北京市调查，贫困家庭中户主的文化程度为小学及以下者占了23.8％，初中为41.6％，高中为29.6％；初中及以下者合计为65.4％，大专及以上只占4.9％（尹志刚，2001）。同时，我国卫生资源分配不均，人口占70％的广大农村所拥有公共卫生资源不到40％。1998年，全国城市每千人口床位数为3.52张，而每千农业人口卫生院床位数只有0.81张。由于资源配置的不公平性，最终导致了城市和农村不同的社会经济状况的群体之间，健康水平的差距在增大。在贫困的农村、卫生服务和资源的严重不足，缺乏有利于贫困人口的资源给予和医疗救助机制，加上医疗费用相对于收入水平过快的增长，使广大农村家庭无力支付各种医疗费用，一些患病往往是小病拖成大病、重病，极大地危害了健康。西部一些农村贫困地区婴儿死亡率达72％。预期寿命仅为64岁。健康贫困是一种机会丧失和能力剥夺，它使得贫困家庭进一步恶化。在对一些地区贫困人口致贫原因的调查中发现，24.3％的家庭因病负债，23.28％的贫困人口因病致贫、因病返贫。
有鉴于此，我国应转换扶贫减策略，合理配置稀缺的扶贫资源，增加教育、卫生健康、技术培训等方面投入，来提升贫困地区的人力资本素质。或者说是，通过“造血”式的技能培训与知识灌输，采取文化、精神、健康等综合的扶贫措施，赋予贫困人群自我增强能力。客观地看，目前城镇大量下岗工人与农村剩余劳动力通过技能培训重新就业，可以适应劳动力市场的需要，可以摆脱贫困窘况。因此，如何通过加大教育与健康的投入，提高贫困人口素质与健康水平，赋予其摆脱贫困的能力，切实是一个亟待探讨与解决的重要问题。
标签：贫困人口论文; 贫困问题论文; 城乡差异论文; 社会资源论文; 社会问题论文; 城市选择论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文;