中国旅游规划体系新框架的探讨，本文主要内容关键词为：中国旅游论文,框架论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对我国现行旅游规划体系的反思
中国旅游规划是伴随着改革开放的不断深入而展开的。在过去的30余年里，中国旅游规划经历了“概念式思想启蒙”→“百家争鸣”→“政府主导型战略”→“规范化、市场化”4个阶段[1]。在“十五”期间，国家旅游局已经高度重视旅游产业发展规划的编制，完成了《中国旅游业发展“十五”规划和2015年、2020年远景目标纲要》的编制，并相继出台了《旅游发展规划管理办法》、《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》、《旅游规划通则》，这些规定和标准标志着中国旅游规划开始走上规范化、标准化的轨道[2]。近年来，面对旅游业发展的迅猛势头和激烈的旅游市场竞争形势，旅游规划存在的问题主要是缺乏完整的理论体系、完善的技术体系、成熟的操作体系、严密的实施监管体系和专业化的规划人才[3]，尤其是在旅游规划的内容和执行效力方面，缺乏相关法律的支持和保障。对此，国务院在2009年12月1日颁布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》中提出，“编制和调整城市总体规划、土地利用规划、海洋功能区划、基础设施规划、村镇规划要充分考虑旅游业发展需要。抓紧旅游综合立法，加快制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法规，不断完善相关法律法规[4]。”这无疑给中国旅游规划体系研究提出了更高的要求。2010年12月31日，国务院办公厅颁布了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，明确把海南岛作为“我国旅游业改革创新的试验区”。这一重大决定标志着我国旅游业已进入快车道，构建一个科学、完善的旅游规划体系意义重大。
从1959年的夏威夷规划算起，现代旅游规划已有51年的历史，旅游规划理论形成了较完备的体系[5]。但就中国旅游规划体系而言，迄今尚无成熟的旅游规划体系。尽管近年来国内学者在这个问题上也做了一些相关的研究，取得了较好的成果，如张宏等在《旅游规划编制体系研究》一文中，将旅游规划体系划分为法规体系、编制体系和运作体系3大部分，并从基本序列和扩展序列的角度重点对旅游规划编制体系进行深入的分析，提出将旅游规划分为旅游区规划、旅游景区规划、旅游景点规划3个层次[6]。但与现行成熟的中国城乡规划体系比较而言，尽管张宏等人提出的旅游规划法规体系、运作体系与城乡规划体系中的法规体系、运作体系的提法基本相同，对完善和奠定中国旅游规划体系有较好的借鉴作用，但在行政体系、编制体系的提法上有所差异：旅游规划体系没有把行政体系纳入主要体系，编制体系和运作体系在内容上有所混淆以及没有对相应的子体系进行权限（或专业归属）的划分；城乡规划体系则把编制体系作为子体系之一纳入运作体系。因此，对中国旅游规划体系进行系统、全面、深入的研究，构建一个科学、完善的旅游规划体系已迫在眉睫。
二、现代旅游规划体系的构架
（一）两个基本概念的阐释
旅游规划是指对未来某个地区旅游业的发展方向、产品开发、宣传促销及环境保护等一系列重要事项的总体安排，它对该地区旅游业的发展具有宏观指导和动态调控作用[7]。其实质就是根据市场环境的变化情况和永续发展的时代要求，对与区域旅游业发展有关的空间资源如土地、人力、资金、景观等进行优化配置，具体包括对旅游投资的正确引导、对旅游经济要素的合理配置和对影响公共利益、公共安全的主要空间资源进行有效的控制以及相关部门的分工协作等。
规划体系是指从不同角度表述规划内容而组成的相互对接、相互补充、相互影响的同一类型、但不同层面规划的有机结合体。现代旅游规划体系是指与旅游规划工作有关的若干单位或事务共同构成的一个既互相支持又互相制约的整体[6]。其中，有关单位包括国家和地方的旅游规划主管部门，如各级政府旅游局、旅游景区的经营企业以及从事旅游规划编制工作的规划设计研究院等；有关事务包括与旅游规划工作相关的法律、法规、技术规范和标准以及各种形式的规划成果（图纸、文本、规划说明书和附件）等。
（二）现代旅游规划体系的构架
20世纪60年代之前，旅游规划并不是一个独立的领域，仅仅只是包含在城市规划中[8]。20世纪70～80年代，由于旅游规划的不合理，立法的不足和旅游组织的无效性导致很多旅游规划的失败[9]。到20世纪80年代以后，许多国家开始采用全面和综合的规划，希望通过控制旅游的发展去减轻不可预测的社会经济和环境影响，避免潜在问题的发生[10]，并认为旅游规划应该从规划先行转向旅游政策的制定和战略规划以及社区旅游规划[11]，从这一时期开始，国外已逐步形成了较为完善的旅游规划体系。
旅游规划是一门综合性极强的交叉学科，任何其他学科的规划，包括城市（乡）规划和建筑规划都不能替代它[12]。但从实际上看，旅游规划与城乡规划之间是局部与整体、从属与统领的关系。因此，根据旅游规划体系所涉及的对象范围，及其在旅游规划编制与实施管理过程中所起的作用不同，借鉴国内外城乡规划体系的成熟经验[13－16]，如中国、英国、美国和日本的城市（乡）规划体系都分别包括规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系。随着《中华人民共和国城乡规划法》（2008）、《省域城镇体系规划编制审批办法》（2010）和《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2011）等一系列法律法规的颁布施行，我国已形成较为成熟的城乡规划体系，这不仅弥补了我国现行旅游规划编制内容的缺陷，而且对构架完善的旅游规划体系提供了新的借鉴。尤其在规划编制网络（类型）、内容和法律责任等方面。笔者建议将旅游规划体系划分为法规体系、行政体系和运作体系3个基本方面。其中，规划法规体系可分为法规纵向和法规横向两个子体系；规划行政体系可分为行政纵向和行政横向两个子体系；规划运作体系又可分为编制和实施管理两个子体系（见图1）。
图1 中国旅游规划体系
旅游规划法规体系是指国家和地方制定的有关旅游规划的法律、行政法规和技术规范。规划法规体系是现代旅游规划体系的核心，为规划行政和规划运作提供法定依据，其构成有规划法规纵向和规划法规横向两个子体系。从相关法律、法规的属性与范围来看，规划法规纵向体系是由各级人大和政府按其立法职权制定的法律、法规、行政规章和规范性文件（如旅游规划图纸、文本、各类约束性文件、技术标准和技术规范）4个层次的法规文件构成。从法律法规内容与旅游规划本身相关性角度看，规划法规横向体系是由主干法及其从属法规（配套法）和相关法组成。
旅游规划行政体系是指旅游规划行政管理权限的分配行政组织的构架以及行政过程的整体。旅游规划行政体系根据国家的管理体制分为规划行政纵向和规划行政横向两个子体系。
旅游规划运作体系是指围绕旅游规划编制工作和实施管理的过程所建立起来的结构体系，也可以理解为运行体系或工作体系。规划运作体系又可分为规划编制（发展规划）和规划实施管理（开发控制）两个子体系。旅游规划编制体系指在旅游事业发展和旅游活动空间建设过程中，为实现科学决策，在不同的工作阶段，需要逐次研究从宏观到微观、从整体到局部、从发展思路到具体建设方案实施中的各项问题，并编制不同层次的规划。上述各个层次的规划形式共同组成旅游规划编制体系。
旅游规划实施管理（开发控制）体系。任何旅游项目的开发控制都可分为通则式和判例式两种方式。判例式是指任何开发项目都必须申请规划许可。规划审批的主要依据是控制性详细规划，同时还考虑其他相关因素。在缺乏控制性详细规划的情况下，以规划部门的管理规定作为依据。判例式的开发控制具有灵活性和适应性的优点，但欠缺透明和确定性。通则式是指法定规划作为开发控制的唯一依据，规划管理人员在审理开发申请个案时几乎不享有自由量裁权。只要开发活动符合这些规定，就肯定能够获得规划许可，其优缺点与判例式相反。通则式和判例式的开发控制各有利弊，各国和地区都在两者之间寻求更为完善的开发控制体系。两者结合的开发控制体系往往包括两个层面：一是对整个旅游地区，制定一般的规划要求，采取区划方式，进行通则式控制；二是针对各类重点地区，制定特别要求，采取审批方式，进行判例式控制。
三、旅游规划体系内容及其完善构想
（一）法规体系的构成
1.法规纵向体系的构成
我国已逐步形成由旅游规划方面的法律、法规、规章、规范性文件和标准规范组成的法规纵向体系（见表1）。
法律是指全国人民代表大会及其常务委员会根据宪法，并依职权制定的法律文件。如《中华人民共和国城乡规划法》是城乡规划的主干法。目前在国家层面上还没有旅游规划法规体系的主干法。于定明认为，现在已经出台的、可以在全国实施的、直接与旅游规划相关的法规仅有国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理办法》和《旅游规划设计单位资质认定办法》两部部门规章性质的法规。就已经颁布实施的两部法规看，至少存在以下3个问题：一是法律层级效力低；二是可操作性不强；三是没有规定相应的法律责任，建议尽快出台《旅游法》[17]。
法规包括行政法规和地方性法规。在我国，行政法规专指国务院制定的行政法律规范，如《历史文化名城名镇名村保护条例》、《风景名胜区条例》，等等。地方性法规是各级人民代表大会及其常务委员会根据宪法和《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级政府组织法》的规定制定的法律规范，如《海南省旅游条例》等。
规章是指由国务院部门和省、直辖市、自治区以及有立法权的人民政府制定的具有普遍约束力的规范。规章分为行政部门规章和政府行政规章，如由国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理办法》、《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》属于部门规章；杭州市人民政府颁布的《杭州市城市绿化管理条例实施细则》属于政府行政规章。
规范性文件是指由各级政府及旅游规划行政主管部门制定的其他具有约束力的文件，如三亚市政府颁布的《西岛旅游景区管理办法》等等。
技术标准和技术规范是对一些基本概念和重复性的事务进行统一规定，以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由行业主管部门批准，以特定的形式发布，作为旅游规划共同遵守的准则和依据，如《旅游规划通则》、《旅游资源分类、调查与评价》，以及在江苏省域范围产生效力的《江苏省控制性详细规划编制导则（试行）》等等。
2.法规横向体系的构成
法规的横向体系是由主干法、配套法和相关法组成。主干法是法规体系的核心，具有纲领性和原则性的特征，不可能对行政细节作出具体规定，因而需要有相应的配套法来阐明主干法的有关条款的实施细则。相关法是指旅游规划领域之外，与旅游规划密切相关的法规。我国现行的旅游规划法规框架和现行的旅游规划相关法规框架分别见表2和表3（均不含省、直辖市、自治区的地方性法规文件）。
3.存在问题及完善构想
综上所述，现行的法规体系中至少存在以下几点问题值得思考：（1）法规体系存在空白，亟须完善。如在主干法层面上缺乏《旅游法》，现在具有基本法作用的是国家旅游局颁布实施的《旅游发展规划管理办法》和《旅游规划通则》，但这些法规可操作性较差[12]。（2）旅游规划相关法规体系庞杂，不
同法规之间矛盾存在突出。旅游规划编制与管理涉及经济社会诸多领域，相关部门在制定法规时的立场和角度不同，从而导致对于相同的问题有不同的规定，如《旅游发展规划管理办法》中规定的适用范围、编制内容、审批程序等与现行的《城乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》相关内容缺乏协调，或出现双重标准。（3）法律、法规的出台缺乏协调性和连续性。法规体系由主干法、配套法和相关法各项法规有机有序的组成，新的法规出台应该使这个体系更加协调、更加完善，而由于一些法规的出台与原有的相关法规缺乏必要的协调性和连续性，出现了很多问题，如《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的适用范围是按国家行政建制的市、镇，对市、镇以外的旅游区、景区（点）的规划是否亦按本标准执行，没有明确的规定。（4）对违法的监督和处罚缺乏权威性和力度性。在现行的法规体系中，对旅游规划建设违法行为的监督和处罚大部分隶属于城乡规划行政主管部门，这对旅游规划行政主管部门缺乏权威性。
针对以上问题，应该从以下几个方面完善该体系：（1）设立专门的法规制定机构，并健全、建立法规体系协调机制。建立完善的法规体系是一项系统工程，只有在统一领导和相互协调下，才能保证其不出现上述问题，才能使其更加科学、更加完善。（2）在主干法的框架下，加强地方法规体系的建设。国家法律的统一，应当是法律原则和制度的统一，而不应仅仅是立法权的统一。赋予地方立法以更大的空间，使地方法规成为有机完整的系统，更有助于解决地方的实际问题。（3）通过与《城乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等法规相关内容的协调与对接，尽快明确旅游规划建设中违法监督和处罚的主体，提升旅游规划行政主管部门的权威性及对违法建设、违法占地单位和个人的处罚力度。（4）要抓紧制定和完善旅游规划法规体系。起草制定《中华人民共和国旅游法》、《旅游景区、景点控制性详细规划编制审批办法》、《旅游用地的分类与建设用地标准》，等等（见表2）。
（二）行政体系的构成
行政体系可以分为中央集权（纵向体系）和地方自治（横向体系）两种基本形制。纵向体系是指由不同层级的旅游规划行政主管部门组成，即国家旅游规划行政主管部门，省、自治区、直辖市旅游规划行政主管部门，城市的旅游规划主管部门。他们分别对各自的行政辖区的旅游规划工作依法管理，上级旅游规划行政部门对下级旅游规划行政部门进行业务指导和监督。横向体系是指旅游规划行政主管部门与本级政府的其他部门一起，共同代表着本级政府的立场，执行共同的政策，发挥着在某一领域的管理职能。他们之间的相互作用关系是互相协作的，在决策之前进行信息互通与协商，并在决策之后共同执行，从而成为一个整体发挥作用。
我国现行的旅游规划行政体系存在以下几点问题：（1）由于规划决策之前缺乏信息互通与协商，以及有效的监督机制，这在很大程度上左右着旅游规划的编制与实施。出现了规划利益的长远性与政府任期政绩显现之间的矛盾、规划利益的整体性与开发商利益的局部性之间的矛盾。（2）旅游规划部门与相关部门之间缺乏有效的协调机制，导致规划决策的独断性和封闭性。当旅游规划涉及不同地域和不同部门时，由于群体利益之争常常难以构建共识，致使编制旅游规划的时间拖延，即使最终各方妥协，也往往背离通过编制和实施旅游规划促使旅游业可持续发展的方向[18]，甚至造成规划“浪费”。（3）缺乏有效的公众参与。这不是公众对旅游规划的参与度热情不高，而是规划主管部门或其他部门很少向社会公布有关规划信息，公众极少有机会参与规划决策，即使公众能提出可行的规划方案，但出于多种原因，方案很少被接受，即便公众能参与其中，也只不过走过场而已。
要解决以上问题，应该从以下几个方面尽快完善旅游规划行政体系：（1）制定和完善规划重大事项决策的规则和程序，推进政府决策的科学化和民主化。确保决策通过的规划着实体现包容性发展理念，且规划一经审批通过，就具有法定约束力。（2）要针对旅游规划的运作制定规范性程序，形成从规划编制→审批→执行→监督等全过程的一套严密的程序规范，保证有关部门严格按照程序操作。（3）加强公众参与，完善规划的决策、动态管理及监督。旅游规划必须要有公众的参与，形成决策者、设计者、开发商和公众之间的良性互动，并不断进行旅游规划的动态维护。（4）建立健全行政问责制。一是建立行政许可责任追究制度，保证严格依法行政，减少和避免行政过错，确保政令畅通。二是建立行政过错责任追究制度，促进依法行政，提高行政效能，保证旅游规划法律法规和规章制度的正确实施。
（三）运作体系的构成
1.编制体系
根据《旅游规划通则》，现行的旅游规划编制体系的内容主要体现在以下两个方面：一是明确了旅游规划编制的阶段划分、层次划分以及各个层次规划的内容深度。如把旅游规划分为旅游发展规划和旅游区规划两个阶段[19]。二是对旅游规划的评审、报批与修编提出了明确的要求。虽然这个体系对于规范旅游规划编制的工作程序、任务内容、规划成果的深度与广度要求，以及帮助各级旅游行政主管部门和旅游经营企业进行科学决策具有重大的指导意义，尤其是对近些年我国旅游业发展起到了很大促进作用，但与现行成熟的城市规划编制体系比较而言，主要缺陷有：旅游规划的扩展序列的包容性和扩充性不够，不能容纳现实中不断涌现的规划编制类型，如旅游策划；规划内容缺乏深度和广度，如控制性详细规划的内容未包括公共安全设施；现行的旅游规划修改程序和法律责任不明确。
要弥补这一缺陷，首先，应以城乡规划编制体系的内容为参照，抓紧完善旅游规划编制体系中不同层次规划的内容，尤其是控制性详细规划的内容要与《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的内容相协调与对接。明确旅游区控制性详细规划“三大设施”（基础设施、公共服务设施、公共安全设施）配套和“四线”划定控制体系的要求。其次，要开展旅游规划中扩展序列相关内容的研究，提升扩展序列的包容性和扩充性，以容纳现实中不断涌现的规划编制类型的需要。第三，要尽快制定新的法规或修订现行旅游法规，明确旅游规划的法律责任和规划修改程序，提高规划权威性和严肃性。
2.实施管理体系
实施组织。就旅游规划的实施组织而言，政府及其部门的主要职责包括：确定近期和年度的发展重点和地区，进行分类指导和控制，保证有计划、分步骤实施旅游规划；编制近期旅游建设规划，保证旅游区总体规划实施与具体建设活动的开展紧密结合；通过下层次规划的编制落实和深化上层次规划的内容和要求，使下层次规划成为上层次规划实施的工具和途径；通过“三大设施”的安排和建设，推动和带动地区建设的开展；针对重点领域（如生态敏感区、城市地区等）和重点地区（如旅游景观核心区、商业发展中心区等）制定相应的管理措施，保证旅游规划的有效实施。
规划管理。一是建设用地的规划管理；二是建设工程的规划管理。目前，旅游规划建设项目的规划管理归属于城乡规划、土地资源管理等部门。这种管理体制不仅不利于旅游规划批后管理长期稳定机制的有效形成，而且直接影响到旅游规划体系这个大系统的运作。建议参照城乡规划“一书两证”的规划许可制度，通过权威立法来明确旅游规划建设项目的规划管理。
监督检查。目前，旅游规划实施的监督检查还缺乏相应的法规依据，应加强对旅游规划的整个过程的监督和管理，包括招标、实施、评审等众多环节以及应尽快通过国家立法加强以下的监督检查：一是行政监督。要求县级以上人民政府及其旅游规划主管部门应当加强对旅游规划编制、审批、实施、修改的监督检查；二是立法机构监督。要求各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告旅游规划的实施情况，并接受监督；三是社会监督。加强公众对旅游规划实施过程中的各项行为有权监督。
四、结语
在我国城镇人口不断增加和土地资源严格约束的双重压力下，一个科学、完善的旅游规划体系对我国资源节约、环境保护意义重大：一是有利于转换政府职能，优化旅游业市场法制环境，尤其是明确了旅游规划和其他部门规划之间的关系，包括与主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划和农业发展规划等的关系。通过明确不同层次规划的适用范围及法定规划的类型，有利于旅游规划成果与其他部门规划成果的对接，促使旅游项目开发活动和自然以及生物多样性保护之间、旅游业和经济社会其他部门之间实现包容性发展。二是有利于运用先进的规划理念与技术方法，实现规划区生态、经济、公平和宜居等相互价值观的平衡最大化，使区域旅游经济增长和社会进步以及人民生活质量的改善同步进行，达到人与自然和谐发展的目的。包容性发展是我国乃至世界发展的主题①，它反映了新城市主义、精明增长和增长管理等理念和观点，代表的是一种规划创新的发展趋势。旅游规划建设活动是城乡规划建设的主要活动之一，实现包容性发展的旅游规划建设对资源节约、环境保护、遏制土地蔓延等起到积极的作用。三是通过不断优化的旅游行政体系，加强公众参与机制的完善。
注释：
① 2011年4月15日，胡锦涛主席在博鳌亚洲论坛2011年年会开幕式上发表了以“包容性发展：共同议程与全新挑战”为主题主旨演讲，提出了“包容性发展”的理念，所谓“包容性发展”（inclusive development）是指使经济增长回归经济发展本意，即以人为本，发展的目的不是单纯追求GDP的增长，而是使经济的增长和社会的进步以及人民生活的改善同步进行，并且追求经济增长与资源环境的协调发展。
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