建立中国公务员工资水平调查比较机制的理论基础，本文主要内容关键词为：中国论文,理论基础论文,工资水平论文,公务员论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
工资制度是整个公务员制度良好运行的基础，其核心任务就是合理确定公务员的工资水平和工资结构。工资水平着眼于公务员系统的外部公平，一般通过对劳动力市场调查并与相关职位进行比较来获得；工资结构解决的是公务员系统的内部公平，通常使用一种称之为职位评价(或称工作评价)的专业方法来保证。
随着市场经济和民主政治的发展与成熟，相对于工资结构，工资水平问题日益突显出来，越来越受到关注。2006年开始施行的《中华人民共和国公务员法》规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”为什么确定公务员的工资水平需要采取这样一种思路呢？国内理论界的研究还很有限。在此，我们不妨利用经济学和管理学的基本理论对其做一系统的分析。
一、中国公务员工资水平调查比较机制的缺失
有关我国公务员工资的争论，近年来不绝于耳。各级政府为了回应公众有关公务员工资制度透明度不够、规范化不足的批评，一直在此方面做出积极的检讨与调整。比如，前些年广东、上海、北京等地实施的公务员“阳光工资”改革。但是，这些改革常常有始无终，其社会反应也远非预期，在有些地区甚至招致更多的不满与质疑。最近一次的上海公务员工资改革只得采取“秘而不宣，只做不说”的方式低调进行。
应该说，政府有关公开和规范公务员工资的努力是非常值得肯定的；但是也必须看到，上述改革的背后其实缺失了一项重要的基础性工作。由于它的缺失，原先存在于公务员工资制度中的缺陷被放大了，上述改革所取得的积极效果被大打折扣。大家知道，“阳光”公务员工资的前提是其工资是公平的，规范公务员工资的目的也是要使其工资实现公平。对于公平问题，尤其是外部公平问题，同时存在公务员和公众两个独立的评价主体，并且其满意取向一般是相悖的。如果没有一个相对客观的经济尺度，不事先取得社会各界的基本共识与接受，任何公开与规范公务员工资的行动理所当然会“一石激起千层浪”。如前文所述，《中华人民共和国公务员法》将这一公平尺度定为企业工资水平(也可称为社会工资水平)。有了这样一个公认的原则，我们本可以通过调查与比较工作来找到公务员和公众心目中共同的公平标准。但是，由于没有及时落实这一原则，至今仍没有设计出一套科学实用的公务员工资水平调查比较机制，所以在上述改革中出现了负面效果。
二、公务员工资水平调查比较机制简介
公务员工资水平调查比较机制起源于“可比性原则”(Comparability Principle)。早在1862年，美国就率先将这一原则应用于其政府工作人员。当时其国会立法规定，美国海军蓝领工人的工资应做到“紧随私人机构”(Confirm with those of private establishments in the immediate vicinity)。在随后的漫长过程中，美国政府又先后进行了数次改革，联邦政府通过《联邦工资改革法》(1962)、《联邦工资比较法》(1970)和《文官改革法》(1978)等几个重要法案，以法律形式逐步确定、巩固和发展了“可比性原则”，并最终建立起一套规范实用的调查比较机制，成为该原则操作化的一个典范。目前，这一原则已被许多国家所接受，特别是在发达国家和地区，“可比性原则”被有效地贯彻于确定公务员工资水平的日常决策当中。
公务员的工资水平有两个层次：整个政府的平均工资水平以及政府中各职位的平均工资水平。因此从各国的具体做法来看，公务员工资水平的调查比较也主要分为两类：第一类是公务员与企业人员工资总水平(社会平均工资)的比较，第二类是公务员与企业相当人员的工资水平(职位平均工资)比较。随着劳动力市场竞争日趋激烈，工资管理工作日趋细化，后者正在成为主流。
公务员工资水平调查比较机制的核心任务是回答两个基本问题：首先，与市场工资水平相比，公务员工资水平究竟是高是低？其次，公务员工资水平应该高于还是低于市场工资水平？对于第一个问题，需要把不同的政府职位与企业职位进行“合理对应”，主要做统计分析工作。针对此问题有一套规范的解决方案，限于本文主旨，将另行撰文介绍。第二个问题涉及价值观，它受到各国政治制度、经济体制、经济发展水平以及传统文化的影响。各国政府在确定公务员工资水平时显然采用了不同的“定位”，有领先于市场水平的，如新加坡；也有跟随市场变动、仅居于社会中等水平的，如法国；更有低于市场水平的，如不少发展中国家。
需要注意的是，公务员工资水平调查比较机制并不是将企业的工资水平作为确定和调整公务员工资的唯一指标，它并不排除其他因素的影响。这些因素包括：(1)政府财政能力；(2)公众舆论；(3)物价水平；(4)宏观经济发展状况；(5)法律制度与文化传统。对于不同国家和地区，上述因素都是重要的影响因素，只是它们所起作用的大小会有所区别。因此，对于公务员工资水平调查比较机制，需有更为全面的理解。
三、建立调查比较机制的经济学分析
工资问题本质上是劳动力的价格问题，因此公务员工资可以被看做是公务员这种“特殊”劳动力的价格。之所以说它“特殊”，是因为这种劳动力的价格很难通过市场机制自然形成，只能通过“模拟市场机制”或“模拟市场结果”来确定。那么，首先让我们回顾一下市场机制是如何确定一般企业的工资水平的。
1.企业工资水平受市场机制制约
借助劳动力市场的简单供求模型可以知道：不同的职位对应不同的劳动力市场。对于每一个特定的职位(劳动力市场)，随着工资水平的提高，企业对于劳动力的需求将会减少，这样就形成了向右下方倾斜的劳动力需求曲线D。另一方面，随着工资水平的提高，市场上的劳动力供给将会增加，形成了向右上方倾斜的劳动力供给曲线S。在该市场上，由于供求双方的互动，最终会形成该市场的均衡工资水平We和均衡就业数量Le，如图1左侧。其中的均衡工资水平We又称为市场工资。
对于某个特定的企业而言，由于劳动力市场是完全竞争的，所以它面对的劳动力供给曲线是一条由既定的市场工资We出发的水平直线S，如图1右侧。它表示此企业只能被动的接受既定的市场工资。具体来讲，如果该企业支付低于市场的工资，则市场对于该职位的供给将收缩为零。这意味着对于这样的工资，企业难以吸引到满意的员工。这样，如果想维持生产，企业只能选择低素质的劳动者来从事这一工作，日积月累必然影响到企业所提供的产品或服务质量，从而丧失竞争力，最终被淘汰出局。与此相反，如果该企业支付高于市场的工资，由于人工成本的增加导致最终产品或服务成本的增加，该企业将在激烈的市场竞争处于不利地位，最终同样被淘汰出局。当然，现实中的情况要复杂得多，如存在垄断、寡头垄断等现象。
图1：完全竞争劳动力市场简单供求模型
2.政府与企业的差异及其在职位特点上的反应
政府向公众提供的管理与服务可以被视为一种有偿“产品”，因为政府向公众提供这些“产品”的同时向公众收取税收，以此弥补“生产成本”来维持自身运转。这就形成了一般意义上的产品市场(政府提供服务和公众购买服务)和要素市场(公务员招聘和公众报考)，所以经济学相关市场理论便可以应用于此。
但是，政府与企业相比至少在组织性质、运作模式、人事制度等多方面存在特殊性，直接影响公务员工资水平的就有三个方面：(1)垄断性。因为政府是“产品”的唯一提供者，这种“产品”没有任何相近的替代品，同时不可能存在其他提供者，所以政府在产品市场上形成垄断。这就意味着公众只能被动接受由政府提供的“产品”，即使这一“产品”不尽如人意。在现实生活中，不乏这样的例子。(2)非营利性。政府不同于企业，不以追求利润最大化为其目标。因此，政府不会像企业那样追逐利润、压缩成本。政府的“生产成本”，包括人工成本，将只受其财政能力的制约，在财政能力以内是一种软约束。(3)自雇用性。由公务员组成的政府代表国家为自己支付工资，可以被看做是一种自雇用模式，而自雇用可能会产生提高自身工资的利益冲动。同时，政府的自雇用又不同于企业中由于所有者参与经营而产生的自雇用。它具有特殊性，因为公务员并不掌握对政府的“所有权”，可能由于调动、离职等各种原因而离开原岗位。所以，不确定性带来的“短期行为”更加剧了自我增薪的动机。
政府与企业在组织层面的显著差异是否必然造成两者在微观层面——职位上的本质差异呢？这很难一概而论。一方面，这种差异确实存在。公务员职位所关联的安全性(工作稳定和良好的退休预期)、权力性(可以参与或影响公共问题决策)、公众问责、政治信仰(如为人民服务)等因素是一般企业职位所不具备的。另一方面，这种差异又不是普遍存在或者并非都是如此显著。由于政府工作的多样性，公务员职位是否明显区别于企业职位，会受到该职位所处的组织地位、组织规模、任务类别等许多因素的影响。例如，对于权力性这一指标，越靠近组织基层的公务员职位越小，越靠近组织上层的越大。对于多数公务员职位而言，政府在招聘时其实很难提出与企业有实质性差异的任职要求；对于办公室科员(行政秘书)等大量初级综合管理类职位和计算机工程师、会计等专业技术类职位，政企之间的日常工作职责与工作内容也并无本质不同。因此，政府与企业常常在同一个劳动力市场上展开竞争。
3.公务员工资水平脱离市场机制
假设政府提供的职位与企业相似，我们可以将之视为同一职位。对于同一职位，必然存在同一个劳动力市场。在这一市场上，政府将与企业一样，作为劳动力的需求方参与竞争。如果劳动力市场是完全竞争的，与每一个企业一样，政府面对的劳动力供给曲线将是一条由既定的市场工资出发的水平直线，如图2右侧。但是，按照政府人员编制要求，会出现自L0出发的一条竖直的劳动力需求曲线D(L0为该职位的编制人数)。
图2：完全竞争劳动力市场简单供求模型
基于前文中提到的政府特殊性，公务员工资水平的确定机制将完全失灵。一方面，政府可以向公务员支付低于市场水平We的工资。虽然低工资限制了公务员的素质，从而影响到公共管理的效率和公共服务的质量，但是，政府的垄断性特征保证他不会像企业那样遭到淘汰，这种现象得以维持。此结果的危害是显而易见的：暂且不谈滋生腐败问题，一定的工资水平必然吸引与之匹配的公务员队伍。尽管人们可能只需支付低廉的“税收”，公众将不得不忍受由一群“平庸的人”管理着国家并接受其“劣质”服务。(通过后面的分析可以知道，即使这仅有的“好处”其实也难以实现)。另一方面，政府可以向公务员支付高于市场水平We的工资。由于其非营利的定位，政府不必顾及利润问题，因此可以将垄断产生的超额利润用于增加成本，特别是增加公务员工资。同样基于其垄断性，政府还可以提高生产成本并将其转嫁给消费者(公众)，也就是说政府在一定程度上可以通过增加税收来弥补其较高的生产成本。而政府的自雇用特性，又提供了向公务员支付超过市场水平工资的动机和冲动。
综上所述，在没有其他约束条件下，政府既具有增加工资的经济条件(由于垄断优势)，又缺少增加工资的机制约束(由于非营利的定位)，再加上自然的利益动机(由于“自我雇用”)，政府很有可能支付高于市场水平的工资。这就是部分国家或部分公用事业行业出现工资水平持续上浮的根本原因。
上述分析说明，政府不是企业，不会“本能”地追踪市场调整自己的工资水平。如果不建立公务员工资水平调查比较制度，政府很难及时了解市场工资水平的变化，因此不大可能确定出为社会各界接受的合理的公务员工资水平。
四、建立调查比较机制的管理学分析
工资问题在管理学范畴属于人员激励问题，其公平理论指出：人们往往是通过与他人所受待遇的对比来评价自己所受待遇的公平性程度，即一个人首先会思考自己从工作中得到的“产出”以及付出到工作中的“投入”，然后把自己的投入-产出比和其他相关人员的投入-产出比相比较。在众多的产出因素(例如工资、福利、工作条件等)中，工资无疑被认为是最重要的因素。公平理论可以用下面的公式来概括和归纳：
在与工资相关的实际比较中，公务员往往会选择三种不同的参照物，也就产生了三种不同类型的社会比较：
第一，工资的外部公平性。指政府与企业中从事同样或类似工作的人们所得收入之间的公平性。这是本文的主旨，是目前公务员工资制度亟待解决的问题。
第二，工资的内部公平性。指政府内部从事不同工作的人们(不同职务或级别)所得收入之间的公平性。从国内整体情况来看尚可接受，至少说暂为公务员所接受，而社会公众则较少关注。
第三，绩效报酬的公平性。指政府中从事同样工作的员工所获得的不同收入之间的公平性。这一问题是目前发达国家改革公务员工资制度的重点，其前提是必须初步建立工资基本制度(即基本实现工资的外部和内部公平)并需有完善的绩效考核制度相配套。
基于公平理论，在进行了以上的社会比较(尤其是与企业相当人员进行比较)后，如果一名公务员认为自己在工资方面受到了不公平的待遇，他将会采取以下三种选择来力图恢复公平：一是减少投入(如：消极怠工、推托工作和责任、服务态度恶劣等)，基层公务员往往如此。二是以不正当手段来增加个人的工作收益，较高层公务员基于手中的权力与资源可能如此。国际货币基金组织(IMF)的一项研究报告显示，发展中国家政府部门收入偏低与发展中国家普遍存在的贪污现象有显著相关性。三是离开工作场所(如：辞职跳槽)，专业技术类公务员由于其技能的通用性，常常选择如此。
显然，以上三种个人调整行为对政府的绩效与稳定，甚至基本执政能力都会造成巨大伤害。由于政府部门与公共利益密切相关，所以公务员试图恢复公平的行为所产生的消极后果也要远远大于一般组织。
五、结论
通过上述分析可知：在决定公务员工资水平时，企业相当人员的工资水平应是一个最佳的客观尺度。参考这一尺度确定出的公务员工资水平，应能最大限度获取公务员个人、政府以及纳税人三方的认可。这一点对于一个市场经济国家和一个民主的政府，都显得尤为必要。因此制定相关法律，确立公务员工资水平的调查比较机制是市场经济和民主政治发展的必然要求。近年来随着国内政务公开制度的完善，政府承受的监督压力将越来越大，政策运行的空间将越来越小。这一发展趋势更加“催化”了尽快建立公务员工资水平调查比较机制的呼声。
随着经济与社会的发展，中国公务员工资制度越来越难以适应新的形势。从整体来看，现行公务员工资制度的根本缺陷在于它是孤立于市场分配体系之外的封闭系统，缺少同市场经济接轨的理论支撑和机制设计，从而导致公务员的收入既不能在公务员内部建立公平有效的合理差别，又不能与其他社会成员的收入实现均衡，难以与国民经济发展相协调，难以与社会进步相适应，进而衍生出一系列社会问题。因此，根据《公务员法》要求，尽快落实科学、实用的公务员工资水平调查比较机制，可以从根本上扭转中国政府在公务员工资问题上的被动局面，推动当前的公务员人事制度改革，有助于缓解“官民”收入分配上的矛盾、实现和谐社会。