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中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1009－8003(2012)01－0020－06
公民的文化权利在法律中的最早体现是1919年德国的《魏玛宪法》。该宪法第118条规定，德国人民，在法律限制的范围内，有用语言、文字、印刷、图书或其他方法，自由发表其意见之权，并不得因劳动或雇佣关系，剥夺此种权利。第二次世界大战以后，公民的文化权利作为一项基本人权得到了联合国成员国的承认。1966年12月16日，第21届联合国大会以105票一致通过了《经济、社会和文化权利国际公约》，自此，《经济、社会和文化权利国际公约》成为继《世界人权宣言》后国际人权宪章体系中的第2个文件。按照《经济、社会和文化权利国际公约》，凡缔约国人人享有下列文化权利：(1)参加文化活动；(2)享受科学进步及其应用所产生的利益；(3)对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利。
文化权利的概念还在联合国教科文组织制定和发布的文件中得到了肯定，最重要的文件有三个：1966年的《国际文化合作原则宣言》、1976年的《关于扩大人民参与文化生活并为此做贡献的倡议书》以及1986年的《关于艺术家状况的倡议书》等。
公民的文化权利在我国现行宪法中也得到了充分地体现。我国现行《宪法》从两个方面规定了公民所享有的文化权利，一是直接规定公民享有某项文化权利，如现行《宪法》第47条规定，中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由；二是规定了国家为保护公民文化权利的实现而必须采取的措施，如现行《宪法》第22条规定，国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。因此，保障公民依法享有文化权利是我国社会主义法律的基本任务。
一、公民文化权利的概念、内容
公民的文化权利与公民所享有的政治、经济和社会权利一样，都是公民作为国家和社会主人翁所必须享有的法律利益。现代宪政理论认为，现代法治国家存在的根本目标就是要建立一个有效的全心全意为人民服务的高效率的政府机构。该政府机构的基本职能就是保障公民最大限度地行使权利，实现各种合法权益。公民的文化权利也是国家和政府必须予以保障的基本人权。由于公民的文化权利主要涉及公民个人的精神利益，因此，保障公民享有文化权利有利于促进全社会的精神文明建设。
公民所享有的文化权利内容极其广泛，但是，这些权利有一个共同的特点就是，公民文化权利都是为了满足公民个人的精神需求的，是一种精神性的权利。它通常包括公民个人的表现自由、创作自由、发表意见的自由、追求美感和精神愉悦的自由、从事科学研究的自由、充分发挥个人精神人格力量的自由、宗教信仰自由、语言文字自由、文化娱乐的自由，等等。这些自由权利有利于发展公民个人健全的人格和健康的心理结构，有利于逐步改造和克服人性中的弱点，增加个人的文明素质和精神修养。
保障公民享有文化权利是社会主义物质文明和精神文明共建的要求，也是社会主义文化事业的核心所在。我国现行宪法序言规定，要把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。这里的战略目标也包括了通过保障公民享有文化权利，使全社会的公民都成为适应现代法治社会要求的共产主义文明新人。
二、保障公民文化权利的意义
我国是社会主义国家，保护公民权利是社会主义事业一贯的宗旨。发展人、完善人是社会主义国家对每一个公民的期望。通过在法律中设定公民所享有的文化权利是社会主义尊重人权的重要举措，也是人民主权国家的主要特征。
早在建国初期制定的1954年《宪法》，就对公民应享有的文化权利作了比较详细地规定。主要涉及公民的言论自由，出版自由，宗教信仰自由，进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的自由。1978年《宪法》强调了各项文化事业必须为社会主义服务，国家通过“百花齐放、百家争鸣”的方针，促进艺术发展和科学进步，促进社会主义文化繁荣。现行《宪法》在总纲里强调，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理文化事业。并且在条文中从多种角度对公民所享有的文化权利进行依法保护。可以说，我国公民所享有的文化权利一直是受到我国宪法和法律保护的。
改革开放以来，随着人民群众物质生活的显著提高，如何使不断发展的社会主义事业满足人民群众日益增长的文化生活需要是社会主义建设面临的全新课题，也是我国迈入文明、富裕的小康社会所必须解决的带有宏观性的战略问题。如果不从制度上和物质保障上帮助公民实现各种文化生活的需要，那么，整个社会的精神文明建设就会受到阻挠。所以，保障公民的文化权利不是什么权宜之计，而是人民群众日益增长的对文化生活现实的需要。而在今天，仅仅依靠政府在传统体制下对文化事业大包大揽的做法，是无法满足人民群众对文化生活的需要的。文化活动的多样性和选择性是现今人民群众文化生活的显著特点。传统体制所勾画的公民个人文化活动的领域必须拓展，公民个人所享有的文化活动的自由权也必须增加。并且由于整个社会主义文化事业的发展，政府对文化事业领域也必须加大管理力度，通过各种保障手段来帮助公民有效地实现文化权利。
三、从宪法角度保障公民文化权利的制度要求
文化权利作为已经被联合国《经济、社会和文化权利国际公约》承认了的基本人权，目前在世界各国宪法中多有体现。由于宪法具有保护公民基本权利的功能，因此，从宪法角度来保障公民的文化权利，最主要的是应当立足于以下几个方面的制度建设：
1、在宪法条文中明确文化权利的宪法地位。文化权利在许多国家宪法中都有明确的规定，即从整体上肯定文化权利作为一项基本权利，或者是肯定文化活动的某个方面的权利为基本权利。例如，以具有“文化宪法”之称的1981年《西班牙王国宪法》为例，该宪法第44条第1款规定：公共权力推动并监督所有人有接触文化的权利。而第25条第2款则规定：在所有情况下，犯人有权获得劳动报酬和社会保险相应的福利以及接触文化和全面发展个性。另一个典型的例子是1982年《葡萄牙共和国宪法》，该宪法更加全面和系统地肯定了文化权利作为基本权利在宪法中的地位，不仅包括肯定文化权利的概念，还详细地列举了文化权利的类型。例如，该宪法第9条规定，国家的基本任务是：通过经济与社会结构的改造，即通过主要生产资料的社会化及废除人对人的剥削与压迫，提高人民的生活福利与生活质量，促进葡萄牙人之间的真正平等，从而实现经济、社会与文化权利。第42条规定了公民享有“文化创造的自由”，即思想、艺术与科学创作自由，这些自由具体内容包括进行科学研究和发明的权利，创作和发表文学艺术作品的权利，以及对著作权的法律保护。第78条规定：任何人都有权从事文化创造与开发，并负有保存、保护与完善文化遗产之责任。国家在所有文化机构的配合下：(1)鼓励并确保全体公民、特别是工人利用文化活动手段与工具的权利和机会，并调整国内在这方面所存在的不相称现象；(2)支持创新精神以激发个人和集体的表现形式多种多样的创造力，使优秀作品与文化财富得到更广泛的传播；(3)提倡对文化遗产的保护与完善，使之成为文化认同的重要组成部分；(4)发展同所有民族特别是葡萄牙语民族的文化联系，并切实保护与发扬海外葡萄牙文化；(5)使文化政策同其他方面的各种政策互相衔接配合。任何人均有权依法倡导防止或消除文化遗产衰微的因素。1982年《葡萄牙共和国宪法》在通过宪法确认文化权利的宪法地位方面还有一个重要特征，就是将“文化方面的权利与义务”作为基本权利的一个重要章节来对待，将文化权利扩展到教育、科学、文化创造与体育等方面的权利，使得文化权利具有更加丰富的宪法内涵。该宪法第72条第2款规定：国家在大众传播媒介、文化娱乐团体、文化遗产保护团体、基层社会组织及其他文化机构的配合下，促进文化的民主化，鼓励并确保全体公民享受文化创造之成果。
2、明确国家机关在保护公民文化权利方面的消极和积极的义务。作为受到宪法保护的基本权利，其主要的实现方式是以国家和政府承担特定的保障基本权利实现的义务为前提，没有政府在实现文化权利方面的积极或者是消极的作为或不作为义务，公民文化权利无从实现，文化权利的“基本性”也无法体现。许多国家宪法都通过规定国家或政府在保障文化权利实现方面的义务或职责，来保证宪法所规定的文化权利的实现。1981年《西班牙王国宪法》第9条第2款规定：公共权力应创造条件使个人和由个人组成的集团之自由、平等名符其实和行之有效，应铲除阻挠和妨碍自由平等充分发扬的障碍，并便利全体公民参与政治、经济、文化和社会生活。第48条又规定：公共权力为青年自由和有效地参加政治、社会、经济和文化发展创造条件。第149条第2款还规定：在不妨碍自治区可承担的职权的情况下，国家把文化服务事业作为其基本义务和权力，将在征得各自治区同意的情况下，推动自治区之间的文化交流。上述规定，既有要求公共权力通过排除对公民行使文化权利的自由妨碍来保障文化权利实现的，也有需要国家和政府努力创造条件来保障文化权利的实现的，积极和消极两个方面的义务或职责都有涉及。此外，相类似的宪法规定还有很多，例如，1987年《大韩民国宪法》第9条也规定：国家努力继承、发展传统文化，畅达民族文化，1975年《希腊共和国宪法》第24条第1款则规定：保护自然环境和文化环境为国家的职责。
3、建立有效的法律机制，保障公民平等地享有文化资源。宪法在保障公民的文化权利实现的过程中，一个最重要的法律特征，就是要保证文化权利的平等性，这是文化权利作为基本权利所具有的最重要的权利属性。对文化平等权的保护是多数国家宪法关于文化权利保护性规定的最重要的内容。例如，1987年《大韩民国宪法》序言规定：“在政治、经济、社会、文化的诸领域，为每个人创造均等的机会，使其发挥最大限度的能力，完成行使自由与权利所需的责任与义务”。第11条又规定：一切国民在法律面前一律平等。在政治、经济、社会和文化生活的诸领域，任何人不得因性别、宗教或社会身份不同而有所差别。此外，还有一些国家宪法针对特定人群的文化权利的平等性提出要求的，例如，1982年《葡萄牙共和国宪法》第70条规定：青年，尤其是劳动青年，在实现其经济、社会与文化权利方面有权受到特殊保护。
4、发展丰富群众文化生活的各项文化设施，为文化权利的实现提供可靠的物质条件的保障。文化权利区别于政治权利、经济权利和社会权利等基本权利的一个权利特征，就是文化权利的具体实现往往需要以一定的文化设施和文化环境作为条件。如果缺少必要的文化设施和环境，文化权利很难有效实现。为此，许多国家宪法中都规定要对文化设施和环境要加以保护。例如，1949年《联邦德国基本法》第75条第1款第6项规定：保护德国文化资产免于外流。1975年《希腊共和国宪法》第15条第2款规定：广播和电视必须由国家直接控制，并以平等的地位客观地传播信息和新闻报道以及文艺作品；广播和电视节目的质量水平，必须从它们的社会使命和国家文化发展的需要出发，予以保证。1982年《葡萄牙共和国宪法》第72条规定：老年人政策包括旨在为老年人通过积极参加社会生活求得个人发展提供机会的各种经济、社会与文化措施。
四、当下我国保障公民文化权利的宪法和法律措施
公民文化权利的实现必须具有可能性和现实性两个因素。从可能性角度来看，要实现公民的文化权利，首先法律赋予公民的文化权利是确定性的，有相对明确的范围，并且也是为公民从事文化活动所需要的；从现实性角度来看，公民能否有效地行使法律所规定的文化权利，一要看公民在行使文化权利时能否得到政府和社会的帮助，二要看公民行使文化权利的行为成本的多少，是否会受到不必要的法律上的限制或者是因为法律制度本身的矛盾使得公民的文化权利无法准确地得到行使。从我国公民行使文化权利的法律环境来看，要在制度上有效地保障公民行使文化权利，必须从以下几个方面着手：
1、要在宪法中确定公民文化权利的范围。公民的文化权利实质上就是法律赋予公民所享有的从事文化活动的资格。从公民所从事的文化活动的特征来看，由于文化活动是为了满足公民的精神需求的，公民能否通过文化活动获得精神上的满足常常具有个体性。个人自由的概念更容易符合个体对文化生活的需要。因此，从保障公民享有文化自由的角度来看，公民的个人自治是一种比较好的实现方式。权利制度的设置无疑会使国家权力过多地进入了个人自治的领域，权力在某种程度上会限制个人的自由。但是，在整个社会文化资源需要集中管理、公民个人的文化素质有待提高的社会环境下，用权利制度来帮助公民个人更好地满足自身对文化生活的需要是最现实的选择。这也是社会主义国家强调集体人权高于个体人权的意义所在。以新闻自由而言，社会主义的新闻自由并不是个人想怎么说就怎么说，通过新闻媒介来表达自己意见的方式也不是可以完全个体化的。社会主义的民主集中制更需要政府在保障人民享有通过新闻媒介表达自己意见方面发挥自己的作用。总之，我国公民所享有的文化权利其特点是必须在人民政府的帮助下创造各种条件来从事各种文化活动。
在我国，公民所享有的文化权利的种类也是非常丰富的。主要包括创作和表达自由、文化娱乐权利、文化商品和文化服务的经营权、受文化教育的权利以及文化交往方面的权利，等等。一般来说，公民所享有的创作和表达自由、文化娱乐权利、受文化教育的权利以及文化交往方面的权利都是比较受重视的，文化商品和文化服务的经营权则会受到法律上的限制，或者说有些具体的权利至今仍未得到社会和政府的承认。如利用传媒为社会公众提供文化商品和文化服务方面的信息，这方面的工作目前主要是由政府的传媒机构在做的，个人和社会团体在这方面的作用还没有得到政府和社会的承认。政府承办的传媒机构除了履行自己的政治功能之外，要不要用经济的手段来调整传媒运作活动，承认不承认传媒产业的存在，以及相应的传媒服务经营权等等，这些问题在实践中已经成为一个带有普遍性的社会事实，但是，在法律上还没有明确的说法，结果造成了这些领域出现了许多难以解决的法律矛盾和纠纷，社会实践非常需要对传媒产业的存在和发展给予法律上的定位。所以，为满足人民群众日益增长的对文化生活的需要，有必要对公民的文化权利在法律上作较为开放式的规定，突出一个在“法律规定的范围内”从事实现各种应该具有的文化权利的活动，进一步加大法律上对实现公民文化权利的保障力度。
我国现行《宪法》没有对公民基本权利作文化权利的分类，所以，从文本角度来看，在没有明确的正式的宪法解释的前提下，只有从字面上与“文化”两字有密切联系的条款才能勉强用来解释文化权利的宪法特性。①我国现行《宪法》只在第47条规定，中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。很显然，《宪法》第47条关于文化权利的规定从文本意义上来看，是不充分的，因为只是突出了“科学研究”、“文学艺术创作”作为文化活动的意义，其他的文化活动没有详细列举，而根据各国宪法的规定，文化权利的范围应当扩展到教育权利、学术自由、科学研究自由、文化创造和文化活动、体育和其他有益于人民群众身心健康的娱乐活动。所以，要赋予文化权利以宪法上的地位，从而建立一个以国家和政府履职机制为基础的文化权利实现路径，必须要通过修改宪法的方式来明确文化权利作为公民的基本权利的宪法地位。
2、对政府文化行政执法权依法加以控制。公民实现文化权利离不开政府的支持和帮助，但是，政府在文化事业领域的管理职权过大，就很难避免对公民从事文化活动的形式、手段和领域管得过宽、过细，从而影响了公民从事文化活动的主动性和积极性，所以，在政府帮助和公民自主地享有文化自由权利之间应该有一个平衡点。这种平衡点仅仅依靠公民主动地去行使文化权利是远远不够的，必须对政府的管理职权作出法律上的限制。也就是说，公民为了文化权利的实现首先需要“自由”的内容，②政府应当“节制”某些行为，承担某种消极的不作为义务来保障公民从事文化活动的自由。
在我国，政府文化行政主管部门通过行使文化执法权，打击和制裁各种侵犯公民文化权利的行为，为公民行使文化权利创造一个良好的法律环境。当然，政府文化行政主管部门在行使文化执法权时如何掌握好法律上的度，即罪与非罪、违法与合法的界限是至关重要的。如目前文化行政主管部门所开展的“扫黄打非”活动，这一活动的立意是为了整顿社会主义文化领域的秩序，净化文化环境。不过，政府文化行政主管部门要能够依法行使职权，首先要弄清“黄”和“非”的界限以及法律上的判定标准。像“三陪”是否具有违法性不能想当然地定性，而应该区分正常文化服务与色情服务的界限，本着既有利于净化公民从事文化活动的法律环境，又有利于丰富公民从事文化活动的形式的角度出发，将管理、限制与繁荣、搞活结合起来。
当前，最需要在法律上解决的问题就是文化市场的执法权。解决文化市场的执法权，一是有利于文化执法部门在管理文化市场时依法行政；二是可以防止文化市场执法违法现象的产生。在法律中规定文化市场执法权，不能仅仅从限制公民文化权利的角度来认识法律规定的意义，而应该从国家权力为人民服务的立场出发，鼓励公民积极地配合和支持文化执法部门的依法行政活动。
3、给公民实现文化权利以各种保障。权利的设置如果离开了法律上的保障就是形同虚设。因此，法律在保障公民享有各种文化权利的同时，重要的任务就是要为公民实现文化权利创造各种条件。其中最重要的是确立国家总体的文化发展战略、建设各项为满足人民群众文化生活需要的文化设施和设备、对公民进行基本文化素质的培训、培养从事文化服务的各种专门人才、开展与国外的文化交流以及在全社会造就一个崇尚社会主义精神文明的大环境，等等。
公民需要文化权利的动因来自于公民对文化生活的需要，公民通过自己的活动来满足自身对文化生活的需求，一般来说，其程度、方式和范围都是有限的。更多的是需要从社会获得自身需求的满足。对于社会自身所提供的文化产品和文化服务，由于这些社会供给不同于一般的物质产品的供给，一方面存在着社会供给，尤其是高质量、高品位的文化产品和文化服务绝对数不足的问题；另一方面又由于文化产品和文化服务与精神活动密切相关，所以，在社会上自发供给的可能会良莠不齐。公民作为消费者有时很容易受到不良文化产品和文化服务的毒害。因此，政府对于全社会的文化产品和文化服务，一是要进行总量控制，通过发展各种必需的文化设施和设备，增加对社会的有效供给；二是要注意培养职业化的专门从事文化产品和文化服务的人才，通过人才来带动文化事业的繁荣；三是为公民提供提高自身文化素质的机会，增加社会对文化产品和文化服务的有效需求；四是对有害于人民身体和精神健康的不良文化产品和文化服务通过法律手段坚决予以取缔。
在为公民实现文化权利提供各种现实的保障的过程中，政府的作用是主要的，但是，也不应该否定人民群众自发地进行各种文化活动的积极意义。例如，城市居民委员会组织的秧歌队、街道办事处组织的文化站、个人举办的文化展览会等等文化活动形式，都有利于满足人民群众对文化生活的需求，都值得提倡，而且应该在法律中予以有效保护。
文化权利是人权的重要组成部分，每个公民，不分贫富、不分性别、不分年龄、不分种族，都应当平等地享有基本的文化权利。[1]在我国现阶段，文化资源稀缺和分布的不平衡，导致公民文化权利本身存在的不平等是一个比较突出的问题，所以，应当积极地创造条件，来消除各种公民实现文化权利的不平等因素。例如，多年来，我国文化建设普遍存在“重城市、轻农村”的现象，农村文化经费投入严重不足，文化建设欠账多、问题多，城乡文化发展很不平衡。据统计，2009年，城市文化投入占全国文化事业费的70.6％，农村仅占29.4％；城市人均文化事业费达到了33.27元，而农村人均文化投入只有12.1元。[2]为此，一些地方进行了有效的文化体制改革，促使“文化下乡”。如长沙市实施“文化品牌”战略，打造了“百团汇演”、“好戏天天演”、“文化橘洲”等特色文化品牌；马鞍山市以大型文化节庆活动为龙头，以城市广场、社区和农村乡镇为依托，常年不断开展公益性文化活动，形成了不同层次、不同形式、不同风格的公共文化服务产品；东莞市针对广大“新莞人”的文化需求，专门策划推出“新莞人”才艺大赛、“我的打工成才路”巡回演讲等一系列富有外来工特色的文化活动品牌。实践证明，要不断满足人民群众文化活动的日益丰富的要求，既要依托城市文化设施，广泛开展社区文化活动和广场文化活动，又要经常性地组织区域内县、乡、村群众文化活动的示范性汇演、展演等活动，努力形成点面结合、上下联动的群众文化活动长效机制。
4、制定文化基本法律。法律是民意的体现，也是人民权利的确权书。用法律规范来保障公民享有各项文化权利时，除了在宪法中对公民所享有的文化权利加以原则性规定以外，在我国，由全国人大及其常委会制定的法律是保障公民文化权利的最重要的法律形式。因此，法律所规定的公民所享有的文化权利不能被行政机关制定的行政法规或者是行政规章随意剥夺。对于公民而言，只要是法律赋予了的文化权利就可以大胆地去行使；对于行政机关来说，依据法律的规定，具有保护公民所享有的文化权利得到实现的职责。公民的文化权利与政府在文化事业领域中的行政管理权力在法律中能够得到很好地协调和平衡。所以，要用法律规范来保护公民的文化权利，制定文化方面的基本法律是最重要的任务。
当前，我国制定的涉及公民文化权利的法律只有《著作权法》、《文物保护法》、《档案法》、《语言文字法》、《非物质文化遗产保护法》等等为数很少的几部法律，保护公民所享有的通过传播媒介表达自己意见的权利的《新闻法》、《出版法》都没有出台，另外像《演出法》、《现代文化财产保护法》、《广播电视法》、《电影法》等等都亟需制定。因为调整文化事业领域的法律规范如果仅仅以行政法规、行政规章的形式出现，从法律制度上来说，不利于行政机关在对文化事业领域行使行政管理职权时实行行政自律，也不能从根本上保障行政机关的依法行政。
收稿日期：2011－12－10
注释：
①王锴副教授认为，“从我国宪法上文化权的位置来看，其应属于社会权的一种”。“作为社会权属性的文化权主要是体现在第47条后半句的‘国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助’”。上述观点说明，对我国宪法是否规定了文化权利是存有不同看法的。参见王锴：《论文化宪法》，2011年北京市法学会宪法学研究会年会论文。
②王锴认为，我国现行《宪法》第47条前半句规定的学术自由和艺术自由都带有明显的自由权属性。参见王锴：《论文化宪法》，2011年北京市法学会宪法学研究会年会论文。
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