城镇住房保障水平研究，本文主要内容关键词为：城镇论文,住房论文,水平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F293.3 1【文献标识码】A【文章编号】1004-2768(2008)02-0045-04
住房保障水平的确定是我国城镇住房保障制度改革和完善的重要内容之一。住房保障水平指的是住房保障的程度，通常以保障型住房的建筑质量标准、户均面积标准等指标来衡量。住房保障水平这一指标反映的是一个国家或地区对于居民住房保障程度的高低，它是相对于国民经济发展程度而言的，因此是一个相对性范畴。在相同条件下，住房保障水平越高，人们居住的保障程度越大。
住房保障水平的高低，直接关系着经济发展和社会稳定，住房保障水平过高，政府在经济上难以承受；保障水平过低，一些人的基本居住需求难以保证，社会就会动荡。因此，住房保障体制的改革和完善，应该首先明确一个适度的保障水平。
一、保障型住房的质量标准
住房质量可以概括为工程质量、功能质量、环境质量、服务质量。具体地说，还包括住宅区位、朝向、房型结构、使用功能、开间进深、私密性、三明度(明厨、明厕、明厅)、内外装修、小区的环境和文化品位等。
在现代文明社会里，随着社会经济的发展和收入水平的提高，住房在人们的生活中占有越来越重要的位置，在数量和质量上呈现不同的层次，从低到高可以概括为生存需求和改善需求。所谓生存需求，一般是指一个家庭的人口能住得下、分得开、生活方便、质量可靠的居住条件；改善需求一般是指在生存需求的基础上，住宅面积较宽松、综合质量更高的居住条件。
一般来说，经济起飞国家在解决本国居民住房问题的过程中，通常要经历以下三个阶段：第一阶段是以生存需求为主，改善需求为辅；第二阶段是生存需求和改善需求并重；第三阶段是以改善需求为主，生存需求为辅。从总体上来说，目前我国中低收入阶层住房需求还处于第一阶段，即以生存需求为主，改善需求为辅。因此，我国住房保障的质量标准的定位应是满足人民的生存需求，保障居民对住房质量最基本的要求。
随着社会的进步，对住房质量标准的基本要求是，住房质量首先应满足人们的生存需求，生存需求最起码的标准是要有能遮风挡雨、休养生息、繁衍后代的空间和面积。这相应的要求住房有自来水、卫生间、厨房、用餐、卧房，现在人们普遍认为住房内应当有这些专门的功能空间，相互分隔。同时，居住质量更为重要的内容，就是居住的私密性。在旧福利分房制度下，一些地方规定12岁以上子女应当与父母分室，12岁以上异性子女应当分室，可以认为这是对私密性的最低要求，长期以来已被人们所普遍接受。
二、保障型住房的面积标准
在上述居住质量认识的前提下，我们进一步讨论住房面积标准。居住质量标准中蕴含着对面积的要求，自来水、卫生间都需要一定的空间，住房要满足居住私密性要求，则更需要有一定的面积。
关于住房的面积标准，到目前为止，并没有从满足人类的健康需要出发制定的最小居住面积标准，一些国家从实用和经济角度提出过相应的标准，主要用于受政府补贴的住房建设和作为房租补贴的依据。
世界健康组织(World Health Organization，WHO)的住房公共健康专家委员会指出，为住户提供安全、结构坚固、合理维护和独立自足的住房单元，是健康的居住环境的基石之一。每一个住房单元至少应提供充分的房间数、建筑面积和体积，以满足人类的健康需求和家庭的文化、社会需求，确保起居室和卧室不过度拥挤。为此，最小程度的私密性要求保证每个家庭成员在家庭中的个人私密性要求和整个家庭不被外界干扰的家庭私密性要求，房间的分割要求除夫妻之外的异性青少年和成年人分室居住。世界健康组织的欧洲地区机构提出人均居住面积标准为12m[2]。
国际家庭组织联盟(International Union of Family Organization，IUFO)、国际住房和城市规划联合会(International Federation of Housing and Town Planning)于1958年也从“居住面积”概念出发，联合提出了欧洲国家的住房及其房间统一的最小居住面积标准建议。标准要求每套住房应至少有一间11.3m[2]的房间，每个卧室的面积至少为8.5m[2]等(见表1)。
日本在《建筑工法》中对最低居住水准也做了规定：对于1口之家，如为青年，则每套住宅有1间卧室加厨房，建筑面积为16m[2]；如为中老年人，则为1间卧室加餐厅兼厨房，面积增至25m[2]。对于4口之家，每套为3间卧室加餐厅兼厨房，面积为50m[2]。6口之家则比4口之家再增加一间卧室，面积为66m[2]。
我国于20世纪80年代初建设的很多住房，特别是北方地区的住房，其设施及功能空间的设计体现了最小面积标准。以当时北京典型的多层建筑为例，卫生间一般为2平米，厨房约3平米，主卧室15平米，次卧室9平米，门厅(餐厅)8平米。一居室的使用面积通常为30平米，二居室通常为40平米，三居室通常为50平米。1994年建设部门提出的安居工程，大体上体现了这样的标准，提出安居房以二居室和三居室为主，一般不超过56平米。
我们知道，关于贫困救助标准的确定，通常有两种方法：一种是考虑家庭结构，例如英国、香港，按照单身成年人、夫妇、1个子女、第2个子女等分类，确定不同的标准；另一种办法是按照家庭人均收入确定贫困标准，目前我国的低保制度即是如此。相比较而言，第一种方法更能反映家庭需要的实际，因为在家庭中，住房是可以共享的，发达国家大体上都采取第一种方法。
目前我国的低保制度是按照人均收入确定保障标准，这种方法也影响到住房福利的研究。近年来各地启动的廉租房政策，大体上都是按照人均面积确定住房困难标准。如我国制定颁布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，明确规定“城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％”。目前我国廉租房的保障范围十分狭小，以双困户为主，按照60％的标准，则2004年廉租房人均住房建筑面积不能超过15平方米(25×60％)，考虑到随着社会进步、经济发展、居民居住条件的改善，居民住房面积会逐步提高(见表2)，从这个意义上讲人均建筑面积15平方米应成为今后保障型住房的最低面积标准。至于具体住房面积标准，应由各城市依据其城市的平均住房面积因地制宜地加以确定，但不能低于人均建筑面积15平方米的最低标准(换算为人均住房使用面积为10平方米)。
表2 收入水平与住宅发展水平的对比
按收入分组的城市 人均建筑面积(平方米) 每间房人数
低收入国家 6.1
2.47
中低收入国家8.8
2.24
中等收入国家
15.1
1.69
中高收入国家
22.0
1.03
高收入国家35.0
0.66
说明：此表为1996年以前的水平
资料来源：《全球住房状况评价(Assessing Global Housing Conditions)》，杨学安译自《An Urbanizing World-Global Report on Human Settlements 1996》
有学者按无尊严住宅的标准来考虑住房困难户的判断标准，认为根据中国国情，家庭居住水平低于社会(指某一城市)平均水平一半的，可称之为居住困难户，政府需对该家庭的住房提供帮助。按此标准来看，2004年我国城镇居民人均住房建筑面积为25平方米，换算为使用面积(25/1.33)是18.8平方米，则住房困难户标准为人均使用面积9.4平方米，这与我们设定的10平方米的保障标准是高度一致的，进一步证明了我们的住房面积标准设定科学合理。
这种按照人均面积确定住房标准的方法，其优点是操作简单，缺点是不能准确反映居住需要的实际。在住房保障制度起步时，可以这样做，但随着制度的完善，应当按家庭结构确定住房福利标准。
本研究中，在制定住房面积保障标准时，为使住房保障模型更加简单、更易于实际操作，笔者仍然是选择按人均住房面积确定住房困难标准。
三、住房面积保障标准的确定
根据上述原则，按照分步实施的战略，我们分别确定了各步住房补贴面积标准，共给出了住房保障面积标准的4个方案(见表3、表4、表5和表6)。
方案1、2是以人均使用面积10平方米为第一步住房补贴面积标准，此后逐步增加1平方米；方案3、4是以人均使用面积7平方米为第一步住房补贴面积标准，此后逐步增加2平方米。4个方案相比较，方案1、2的特点是第一步的保障水平相对较高，以后各步增长的速度慢，每步只增加1平方米；方案3、4的特点是第一步的保障水平相对较低，以后各步增长的速度快，每步增加2平方米。
各方案中不同人数的申请家庭的住房建筑面积控制标准是各步骤的人均使用面积标准乘以家庭人数，再乘以使用面积与建筑面积的换算系数(1.33)的积。其中，方案1、3中的数据是计算所得乘积经过适当“圆整”的结果，方案2、4中的数据是计算所得乘积没有经过“圆整”的结果。“圆整”的目的是为了与市场上现存的房型面积大小相适应，并使面积梯度差别明显、数据整齐。
因为“圆整”后的面积保障标准与市场上现存的房型面积大小相适应，所以，经“圆整”的方案1、3适合于采用实物(实物配租或经济适用房)方式时选用。如前所述，笔者不赞成住房保障采用实物方式。因此，笔者更倾向于选择方案2、4，这是因为：其一，选用不经“圆整”、严格按照计算结果给出控制标准的方案2、4，有利于采用货币补贴方式提供住房保障，因为当采用货币补贴方式提供住房保障时，保障标准就不需要与市场上的现存房型面积大小相适应，使住房保障操作起来方便、快捷；其二，不经“圆整”、严格按照计算结果给出控制标准，更具有公平性，同时也能体现住房梯度消费的原则。但是方案1、3仍具有使用价值，因为各个城镇中，实物型住房保障总是或多或少的存在。
按照方案2、4得出的住房保障面积标准，中等偏下收入户住房标准面积介于56平方米～80平方米之间。浙江省曾进行过六城市“居民住房现状及对经济适用房面积预期”调查，调查结果显示住房面积预期在50平方米～90平方米之间的占70％(见表7)。可见，浙江省六城市的调查得出的结论验证了本论文设计的住房保障面积标准的合理性和正确性。
表7 浙江省六城市居民家庭现有住房面积水平及对经济适用房面积的预期单位：％
住房面积 小于50平方米 50～70平方米 70～90平方米 90～100平方米 110平方米以上
现状
15.4
32.1 22.1
14.4 14.8
预期4 27.1 42.3
21.4 5.2
从以上分析可以得出，本文方案2、4中设计的不同收入阶层的住房保障面积标准是合理的，对于是选择方案2还是选择方案4，各地在实践中可根据本地实际灵活选择。