深圳市政府体制创新的实践与思考，本文主要内容关键词为：体制创新论文,深圳市政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、深圳市推进政府体制创新的探索
深圳市政府体制创新的探索主要包括七个方面内容。
（一）推进机构改革，实现政企分开
深圳经济特区建立以来，先后进行了5次较为重大的政府机构改革。第一次是1981年底，撤并了十几个专业经济管理部门。第二次是1984年，改革的重点是加强经济综合管理部门，建立健全决策咨询体系。第三次是1986年，改革的重点是调整政府行政管理层次，减少中间环节，强化决策咨询和监督职能。第四次是1988年，改革的重点是理顺经济管理和城市管理的职能。第五次是1991年，重点是转变职能，理顺关系。5次改革，一次比一次牵涉面广，一次比一次深入，初步形成了机构比较精干、运作比较有序、行为比较规范的行政管理体系。
在机构改革中，深圳市注意遵循社会主义市场经济的规律要求，特别是围绕国有企业改革这一中心环节，促进政企分开、政事分开和简政放权。1992年，深圳市改变企业套用行政级别的作法，按照国际通用的指标体系，将国有企业按规模大小效益高低，划分为三类九级，企业有关待遇与企业的类级挂钩，促使企业由过去的“官本位”转向“市场本位”。1994年实行企业无行政主管部门改革，规定全市党政机关与所办经济实体彻底脱钩，党政机关今后不准再办企业，斩断了政府各部门与企业之间的行政隶属关系。深圳市按照管好所有权、放开经营权、政府行使宏观调控权的思路，以政企职责分开为突破口，以建立国有资产出资人制度为核心，按照现代企业制度的要求，对国有资产的管理、运营和监管体制进行了大胆探索和改革，建立了“国有资产委员会——资产经营公司——企业”三个层次的国有资产监管和运营新体制，形成了明晰的委托——代理关系。把国有资产的所有者职能授权委托给资产经营公司，资产经营公司以国有资产出资人身份，代表国家对授权范围内的国有资产直接行使资产受益、重大决策，选择经营者等出资者权力；国资委（政府）只负责管理制度的建设和对资产经营公司的监管；企业与政府部门完全脱钩，成为依法自主经营、自负盈亏的独立企业法人和市场竞争主体，为国有企业建立现代企业制度、转换经营机制提供了体制保障，大大推进了深圳市场经济的发展。
从2000年底开始，深圳市推动新一轮国有企业改革，以国有企业产权主体多元化、发展混合经济为核心，大力推进国有经济布局的战略性调整和国有企业的战略性改组，完善国有资产的三级管理体制，建立起企业内部的有效激励约束机制。本轮改革将进一步创新企业和政府的关系，朝着规范的现代企业制度推进，为进一步搞活经济和国有企业打好基础。
（二）推行政府审批制度改革
1997年初，深圳市政府对40多个部门的审批、核准事项进行全面调查，1998年初，正式发布、实施《深圳市政府审批制度改革若干规定》，实现审批行为的法定化，把企业经营权还给企业，把社会可以按市场机制自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事交给群众，促进政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。通过改革，审批事项由723项减少到305项，减幅达57.8%；核准事项由368项减到323项，减幅12.2%。所取消的审批项目，或彻底放开、由市场调节，或进行核准、备案管理，或实行招标、拍卖，或按照分级管理的原则下放到区政府管理，克服了行政审批过多过滥的弊端。对保留审批的事项，严格规定审批内容，减少审批环节，明确审批时限，改进审批方式，增加审批的透明度，提高了办事效率。在保留的审批和核准事项中，有346项的办事时限比过去平均缩短5.6天，如市外资局对外商投资审批事项由30个工作日减至15个工作日，核准事项不超过5个工作日。同时，大大减少了政府审批中的随意审批、违规操作、违法违纪、以权谋私等行为，企业和群众的投诉减少，进一步改善了政府形象。
2001年初，深圳市部署了新一轮的政府审批制度改革。新一轮政府审批制度改革围绕进一步转变政府职能，在对审批和核准事项进行全面清理的基础上，进一步减少审批事项。重点在优化审批程度和规则上下功夫。大大减少前置审批，将后置审批与主动为企业后续服务结合起来。改大量的“串联审批”为“并联审批”，提高行政效率。在上次改革的基础上，把13个与发展经济密切相关的部门的125项审批事项由减少为86项，减幅达31.2%，核准事项由146项减少为104项，减幅达28.8%。平均办事时间由27.9个工作日缩短为15.3个工作日，减幅达44.4%。目前，这项改革也正在抓紧进行之中。
为使审批制度改革取得更好的效果，深圳市进行了一系列配套改革。在规划国土局、公安局、劳动局、工商局等与企业和群众联系直接、打交道多的部门实行“窗口式办文”，所有批文一个窗口进一个窗口出，对审批所需要的材料和环节全部公开，让办事人详尽掌握。同时实行“首问责任制”和“承诺制”，方便和服务了群众，促进了政府行政效率的提高。
（三）实行经营性土地出让公开拍卖和政府工程招投标制度
深圳城市建设和经济发展速度快，土地的供需矛盾突出，土地使用权的出让涉及到方方面面的经济利益。深圳从1987年开始全面推行国有土地使用权的有偿有期转让制度，并把土地出让规范为公开拍卖、招标和协议3种方式。1998年出台《深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定》，规定全市所有经营性土地一律采用公开招标、拍卖方式出让。这个文件突出了三点：所有经营性土地一律采用公开招标、拍卖方式出让，并明确了招标、拍卖的程序、方式、竞买方的资格、买卖双方的权利和义务等；在签订《土地使用权出让合同》后的5日内一次性交清地价款；中标人不得擅自更改出让合同关于土地用途、容积率、覆盖率等规划要点。这些规定为经营性土地使用权的转让提供了规范的、法定的依据。2001年，深圳市土地交易中心建成投入运作，使经营性土地使用权的转让更加规范、有序。经营性土地使用权出让制度的改革，对遏制土地使用权出让中的腐败现象起到了较好的作用，而且提高了土地资源使用效益，使土地成为政府宏观调控的重要手段。
深圳市从1982年开始试行建设工程招标投标制，1985年将招标投标纳入建筑工程管理程序，1993年颁发了《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》，规定凡政府投资、国有、集体企业投资额在300万元以上的工程必须实行招投标。1997年5月，制定并发布了该条例的实施细则，使招标投标制度真正成为深圳工程建设的一项基本制度。深圳市还借鉴新加坡的做法和经验，在市政基础设施建设中，推行施工单位的“政府工程牌”制，市政工程在持有“政府工程牌”的企业中进行公开招标。1998年5月，“深圳市建设工程交易服务中心”正式挂牌，标志着有形建筑市场的建立。工程招标制度的实施和工程交易中心的建立，较好地解决了建筑市场的混乱现象，使建筑市场从无形变有形，从无序变有序，从隐蔽变公开，实现公开、公平竞争，公正监督。
（四）规范政府收入支出管理
深圳市在落实国家财政政策的基础上，对政府收入支出也进行了一些改革，主要做了三个方面的工作。
1、实行政府统一采购制度。深圳市从1997年起试行政府采购制度的改革，逐步推行集中公开采购制度。2000年，深圳市建立起政府采购资金专户，各部门采购资金由财政直接支付。深圳试行政府采购制度改革有两个特点：一是加强立法，规范运作。1998年10月25日，市人大常委通过了《深圳经济特区政府采购条例》，这是我国第一个关于政府采购的地方性法规，为政府采购工作提供了法律保障。二是借助中介力量，发挥专业优势，突出专家作用，减少人为干预，保证采购的科学性和公平性。
2、推行收支两条线。深圳市实行收支两条线管理工作从1994年开始起步，1998年后，全面推进，不断完善，逐步规范，1998、1999年本市纳入收支两条线管理的行政事业性收费收入，分别占当年该项收入总额的83.86%和99.1%。在全面落实国务院收支两条线管理规定的基础上，深圳实现了两个突破：一是将落实收支两条线管理规定工作扩展到所有的行政事业单位的行政事业性收费收入和罚没收入。国务院要求实行收支两条线管理的是公安、工商、建设、劳动等13个重点部门，深圳市目前已扩大到全市35个部门784个单位；二是将落实收支两条线管理的资金扩展到政府性基金、社保基金及行政事业单位的其它预算外资金收入，为预算体制改革打下了较好的基础。目前，全市罚没收入、行政事业性收费（包括其他预算外资金）已纳入收支两条线管理的单位占应纳入总数的99.87%，政府性基金则达到100%。
为了保证收支两条线管理到位，深圳市还进行了如下改革：一是1995年起率先试行“票款分离”，由财政委托银行代收行政事业性收费、罚款和政府性基金，直接缴入财政专户，收款单位行政经费不足部分从财政支出中统一安排。二是1996年设立全国首家政府罚没物资公务仓，对罚没物资实行统一管理和处理，做到案件处理和物资处理相分离，形成了执法单位、财政部门以及拍卖行等社会机构相互监督制约的机制，堵塞罚没物资在接收、保管、变卖过程中的种种漏洞。三是1998年取消了罚没款返还制，执法单位办案经费的拨付与罚没收入脱钩，根据执法单位实际核拨并保障办案经费，切断执法行为与经济利益的联系。
3、推进部门预算改革。2000年深圳市制定了实施部门预算改革的工作方案，确定了部门预算的编制原则和具体的编制方法，设计出深圳市第一套部门预算编制表格，并配套开发相应的软件。选定了4个部门25个单位作为编制部门预算的首批试点单位。从试点情况看，4个部门的财务开支均控制在部门预算之内，提高了预算约束力。2001年将把部门预算试点的范围扩大到市本级行政事业单位的1/3，争取在明年全面实施部门预算改革。
（五）大力推进依法行政
近年来，深圳市依法行政取得了实质性的进展。一是加强政府立法工作，为依法行政奠定坚实的基础。1999年，市政府组织对1980年建市以来市政府的规范性文件进行了彻底全面的清理，共清理规范性文件3000余件，初步审定废止其中的2000件，其余的进一步规范后保留并重新发布。二是进行行政综合执法试点，加大了执法的力度。1998年，根据国家《行政处罚法》的精神，深圳市在罗湖区进行行政综合执法检查和处罚试点，将以前由城管、环卫、房屋租赁、旅游、社会医疗、计划生育行政主管部门行使的执法检查权和行政处罚权集中起来由一个部门统一行使。经过一年多的试点，精简了执法机构和人员，提高了执法效率，改变了多头执法和重复处罚等问题。目前，全市综合执法试点工作已经国务院法制办和省政府批准，正在积极组织实施。三是强化行政执法监督。各级政府和政府各部门的领导干部要自觉接受人大及其常委会的监督，接受政协及民主党派的民主监督，接受司法机关依据行政诉讼法实施的监督，加强行政系统内部的层级监督，自觉接受人民群众的监督和舆论监督。在执法监督中，积极推行行政执法责任制和评议考核制。1998年市政府首先在规划国土、建设、劳动、工商和城管等5个部门进行行政执法责任制试点。1998年11月，市政府制定发布了《深圳市人民政府依法行政责任制考评办法》，作为考评各行政机关依法行政状况的依据。1999年市政府部署在全市行政机关全面推行行政执法责任制。
（六）推进政府决策的规范化、科学化和民主化，提高政府工作的透明度
实现政策制定过程的规范化、科学化和民主化，对于提高政府的决策质量和水平至为关键，是当前政府管理面临的一个重要课题。近几年来，深圳市政府围绕如何进一步规范政府的决策过程，提高行政决策的合法性和科学性、鼓励人民群众参与和监督政府决策等问题，进行了一系列重要改革。
1、建立了规范性文件前置审查制度。为保证行政机关制定的规范性文件内容合法、形式规范，督促行政机关在制定重大政策和行政措施时能够按照规定的要求公开征求意见，市政府在制定《深圳市规范性文件管理规定》时，参考了法制化程度较高国家地方政府的做法，要求各政府工作部门制定、修改、废止规范文件必须事先送政府法制部门进行法律和技术审查，经审查通过后才能发布实施。虽然增加了工作环节，但保证了决策的质量，保证了政府依照法制的精神行使权力，减少或避免因失误造成的损失。
2、建立健全规范性文件公开征求意见和科学论证制度。新修订的《政府工作规则》明确规定，市政府在制定城市发展规划、经济和社会发展规划，出台重大政策、改革措施、重要规章等，均应事先通过传媒向社会公布，征求广大市民意见。《深圳市行政机关规范性文件管理规定》将这一要求法定化，规定市政府及其工作部门和区政府制定、修改与市民切身利益关系密切和对本地区、本行业建设发展有重大影响的规范性文件，应当通过适当的方式公开征求有关单位和个人的意见和建议。对有确定管理相对人的，必要时，文件制定机关还应征求管理相对人的意见；有的应当依法举行听证会；有的还应当事先征求有关专业机构和专家的意见，充分进行科学性、可行性论证，包括对文件实施后可能产生的负面效应进行分析，如有负面影响，应提出相应的预防和补救措施。凡没有采纳的意见，必要时应当向建议人予以说明。这样，政府的决策就更加切合实际，更加反映民意。
3、完善政府公告制度，保证群众的知情权。《深圳市人民政府公告管理规定》根据《立法法》的原则，借鉴国际上通行的做法，把保障公民的知情权作为改进政府工作的一个基本原则。明确规定：“市政府及其工作部门发布规章、规范性文件、行政措施和政务信息应当采取规定的形式，让与该文件、措施和信息有利害关系的自然人、法人和其他组织知悉。针对确定管理相对人发布的行政措施，必要时发布机关应当将该行政措施的内容以适当的方式让每一个相对人知悉。”规定进一步明确，自2001年起，市政府及其工作部门制订的规章、规范性文件和行政措施将以《市政府公报》为第一法定载体，而不另发红头文件。有的重大事项，政府还将通过新闻发布会以及其他适当方式发布政令和信息。此外，在新一轮的政府审批制度改革中，要求所有与群众关系密切的政府部门，都要具体完整地公开办事流程，详尽说明申报办理有关审批事项所需的材料和要求。
（七）建立政府工作规则，推进政府运作的制度化、规范化
2000年，新一届政府对在1998年制定的《深圳市人民政府工作规则》进行了修订，就政府组成人员和工作部门的主要职责权限、会议制度、公文审批制度、政务活动及接待工作制度、外出请假报告制度、重大事项向市委报告制度、向市人大报告工作和民主监督制度等作了进一步的明确规定，使政府的运作有章可循，促进了政府运作的规范、制度化。
《工作规则》对重大事项向市委报告制度、向市人大报告工作及自觉接受人大及其常委会监督、积极听取人民政协、各民主党派、人民团体的意见等作了明确具体的规定，把人大对政府的监督约束和坚持党政分工的思想原则进行了规范化、具体化、制度化；对政府与市委、人大、政协之间的关系及分工进行了进一步的具体、明确，便于在实际工作中的贯彻执行，减少随意性和对领导艺术的过分依赖，为政府民主决策、科学决策奠定了基础，也有利于形成和谐融洽的良好行政环境。
《工作规则》还就临时用款、国土管理、国有资产管理等重要事项的审批规定作了规范。《规则》明确提出“市政府实行行政首长负责制和个人分工负责制”，并按照这一原则，进一步明晰了领导、部门之间的职责、权限和工作关系，强调了各工作部门的分工与配合。
二、推进政府体制创新的几点体会
回顾近年来深圳的政府体制创新的实践，我们深深体会到：
（一）政府体制创新要着眼于市场机制的培养和完善
任何一种制度的创新，离不开这一制度所赖以存在的环境，受到它所处环境的制约。我们的改革是要使市场在资源配置中发挥基础性的作用，这就必然要求政府减少对经济生活的过多干预，使政府从具体的经济事务中“退出”。深圳的改革实践，就是以实行政企分开、减少政府对经济事务的行政性干预为重要突破口，努力实现政府功能、角色的转变。无论是行政审批制度的改革，还是土地使用权出让和工程招投标等制度实施，也无论是撤消专业性行政主管部门的改革，还是国有资产三级营运管理体制的创新，其核心都在于实现政府从微观经济活动中退出，把能由市场、中介组织发挥作用的事交给市场和中介组织，充分发挥市场机制的作用。过去深圳市政府办公厅曾是一个权力很大的部门，有着许多重大事项的审批权，经过多次改革后，这些审批事项都被撤消，现在的市政府办公厅已成为一个单纯的服务、协调部门。深圳的中介服务业十分发达，其中一个重要原因也在于政府职能转变，使政府、中介组织和市场在各自的领域较好地发挥各自的积极作用。实践证明，以培养和完善市场机制为着眼点的政府体制改革，不仅可以使政府集中精力搞好政府应该做的事，更重要的是使市场在资源配置上发挥了基础性的作用，提高整个社会资源配置的效率，从而大大激发了经济的活力，解放了生产力。
（二）政府体制创新要着眼于以民为本，推进政府决策的民主化
实现政府决策的民主化，是建立现代政府管理体制、提高政府决策水平的必然要求。政府决策的民主化，一方面可以保证政府的决策符合更大多数人的利益，实现社会公平；另一方面决策的民主化，可以使政府决策集中群众的智慧，减少政府决策的主观性和失误，提高决策水平。深圳政府体制创新的实践，就突出体现了这一宗旨和原则。2000年，市物价部门在公共大巴价格调整时，举行了由各界人士代表参加的听证会，就公交系统提出的调价方案进行了激烈的讨论，同时把这些情况在市主要媒体上向社会公布，让各个不同方面的市民发表自己的意见、看法，使更多的市民参与政府的决策，保证了这一价格决策充分体现各个方面市民的利益。2001年初，深圳市在召开提高行政效率大会时，邀请了30名群众代表参加，听取他们对改进政府部门的工作提出意见和建议。实践证明，在政府体制的创新中，充分保证人民群众的知情权、参与权、监督权，扩大人民在政策制定中的政治参与程度，不仅可以提高决策的质量和水平，而且可以提高人民群众对政策的理解、支持和认同感，减少政策推行的阻力，降低政府政策执行的成本。
（三）政府体制创新要着眼于法治建设和依法行政
市场经济是法治经济。依法行政是市场经济的必然要求。在市场经济条件下，政府在行使维护公平竞争的市场秩序等方面职能时，主要通过法律的手段去实现。深圳市政府十分重视通过制定明确的法规、规章的方式来管理经济社会，把政府改革开放发展的重大决策以立法的形式固定下来。自1992年国家授予立法权以来，全市共制定各种法规140多件，规章120多件。这样，有效保证了政府政策的稳定性，减少政府行为的随意性，为市场经济体制的建立发挥了重要的作用。
依法行政不仅指政府通过公开、明确的法律法规来管理经济社会，而更重要的是政府自身的行为也要以法律法规的形式进行明确规范，即实现政府行为的法定化，使政府在法律规定的范围内活动。这样，可以防止政府滥用行政权力，杜绝行政行为的任意性。近年来，深圳市政府通过健全法规、制度，严格依法行政责任制，努力推进政府机构职能编制、行政程序、行政审批、行政收费、行政处罚、政府招标采购、政府投资行为、政府内部管理的法定化，使政府自身的行为符合法律的规范，收到了良好的实际效果。近几年，在市民法律意识增强、行政诉讼案件增多的同时，政府败诉率却大大下降。
（四）政府体制创新要着眼于提高行政效率
在经济竞争日益激烈的今天，一个地区政府行政效率的高低，已成为提高地区竞争力的关键因素。尤其是在现代社会，经济社会生活瞬息万变，政府决策的时效性越来越关键，政府效率的高低更加重要。政府体制的创新，要适应这一形势的要求，把提高政府的行政效率放在一个十分突出的位置。作为率先提出“时间就是金钱，效率就是生命”的经济特区，深圳市政府充分认识行政效率的重要性，除通过提高公务员队伍的素质、实行办事时限承诺制，还通过理顺管理体制、改进工作程序和工作方式（如改串联审批为并联审批等），不断提高政府的工作效率。实践证明，这些措施的施行，提高了政府的服务水平，有效地增强了政府对社会经济形势变化的反应速度，使政府的作用得到了更好的发挥，从而改善了投资环境，促进了经济的发展。
（五）政府体制创新要着眼于从制度上反腐保廉
政府体制的改革创新，一个重要的目的就是要通过制度上改革，从根本上铲除滋生腐败的土壤，确保政府的清明廉洁。从历史经验和理论上看，防止政府腐败比较有效的办法是对政府权力进行合理的配置，其核心是实行限权和分权。深圳市从建立法律规范、制度入手，对政府行使权力的行为进行了限制，无论是政府的审批、行政执法，还是政府的投资、土地使用权的出让、工程招投标、政府采购等，我们都实行一套比较完善的制度，减少了行政自由裁量权和任意性，从而减少了政府腐败的机会和可能性。同时，还着手对政府权力在不同部门、不同岗位、不同个人之间进行合理的划分，形成相互制约、相互监督的机制，防止一此行使权力集中在少数部门或个人手中。这些措施的推行，收到了良好的效果，政府的廉政建设取得了很大的进步。
（六）政府体制创新要着眼于正确处理同党委、人大、政协的关系
政府体制是政治体系中一个重要的子系统。因此，政府体制创新，还必须和政治体系的其它方面相协调一致。在我国的政治体系中，各级政府是行使行政权力的主体，但是政府在行政权力的时候，要自觉接受党的领导，接受人大、政协以及各民主党派等的监督。深圳市政府严格实行重大事项向市委报告制度、向人大报告工作制度以及接受人民政协、民主党派的民主监督制度，为保证这些制度落到实处，还专门制定了一系列工作规则，对应当向市委报告、提请人大审议批准、向政协等通报的事项作了具体、明确的规定。如市政府工作规则中规定，深圳市经济社会中长期规划、政府阶段性工作性情况、以市政府名义上报国务院省政府的重大事项、重大改革措施、重大建设项目、涉及群众切身利益的重大问题等，都应向市委报告。实践证明，只有政府正确处理好和党委、人大、政协的关系，努力和他们保持协调一致，才能为改革开放和现代化建设事业营造一个稳定的社会政治环境，才能团结一切积极因素，在全社会形成向心力，形成安定团结的政治局面。
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