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中图分类号：D814.1 文献标识码：A 文章编号：1005-4871(2009)04-0037-06
欧盟现阶段危机干预的重心是非洲，欧盟各国的对非政策也呈现出欧洲化的趋势。欧盟之所以把非洲作为近期危机干预的重心，一方面是出于反恐与能源安全的战略考虑，意在丰富的资源和广阔的市场；另一方面是欧洲规范帝国扩张的需要，尝试在全球范围内推广欧洲价值和欧洲标准，进一步拓展欧盟在全球的力量。
一、欧盟现阶段危机干预的重心：非洲
2003年欧盟理事会通过欧洲安全战略(European Security Strategy)，口号是“一个安全的欧洲，一个更美好的世界”(a secure europe in a better world)。在这一战略中，欧盟成员国达成一项共识：安全与发展相互依存，包括使用军事力量在内的干预能力，被视为对抗全球挑战与威胁的必要前提。①从2003年到2009年9月，欧盟共实施了22次军事和民事危机干预行动，其中9次在非洲，6次在巴尔干半岛，2次在南高加索，3次在中东，2次在亚洲其他地区（阿富汗和印度尼西亚）。22次危机干预行动中有9次运用了军事危机干预手段，其中7次在非洲。②
从上述数字不难看出，欧盟目前危机干预的重心在非洲。在为“一个安全的欧洲”营建“一个更美好的世界”的进程中，欧盟并没有把主要精力局限于解决欧盟周边地区的不稳定因素，似乎也无意于过多涉足动荡的中东，而是把视线投向了撒哈拉沙漠以南的广阔非洲。2004年欧盟制定《关于避免、解决、平息非洲冲突的共同立场》，随时准备在必要时，为解决非洲地区的危机，投入自己的力量。③2007年第二届欧盟非洲峰会提出建立双边战略伙伴关系，以和平与安全、民主政府和人权作为非洲政治、经济和社会发展的前提。④
非洲大陆现阶段的危机与冲突主要具有以下几个特点：部族冲突、经济和资源背景、高犯罪率、宗教冲突，大多数情况可以简单地归结为“恶治”(Bad Governance)，即中央政府非常虚弱或是缺少效率，对大部分领土缺乏实际控制。欧盟把非洲作为现阶段危机干预的重心，主要有以下两个原因：
（一）反恐与能源安全的考虑
非洲撒哈拉沙漠以南地区是能源和原料的供应地。根据《BP2009年世界能源统计报告》，截止到2008年年底，非洲已探明的原油储量约为1256亿桶，约占全球储量的10%，相对于1980年的534亿桶增长了135%；2008年非洲日产原油1028.5万桶，约占全球原油日产量的12.4%。⑤进入2l世纪，美国、欧盟、日本与中国在非洲的能源竞争越来越激烈。此外，非洲大陆也被认为是伊斯兰恐怖主义潜在的发展空间。“9·11”事件之前，非洲大陆长期被遗忘；“9·11”之后，美国加强了在该地区的军事力量，把撒哈拉非洲列为能源与安全政治的重要地区，纳入美国的国家安全战略。
19世纪和20世纪初叶，海外殖民扩张一度是关乎欧洲各国民族命运的问题。围绕非洲殖民地的冲突，是引发第一次世界大战的重要原因之一。非洲长期被视为欧洲的附属大陆。1945年以后，非洲仍被视为“欧洲的头号共同问题”⑥。1950年的舒曼计划，也具有非洲视角。20世纪60年代以来，随着非洲国家的独立，欧洲工业国家逐渐失去了对非洲大陆的政治兴趣。然而这在近年来发生了改变，例如2005年9月在奥地利举行的第一届欧洲安全会议，把非洲列为欧盟冲突管理的重点地区之一，强调欧盟的危机干预应从经济和民主发展的政治利益出发，不应局限于邻近地区⑦；2007年3月，德国阿登纳基金会与法国国际关系研究所举办了第四次德法战略论坛。与会人士一致认为，大部分欧洲国家对于非洲大陆的战略意义缺乏兴趣和不作为是不恰当的，欧洲应对非洲撒哈拉以南地区予以更多安全政策方面的关注。⑧
欧盟在非洲地区担当更多的责任，目的在于丰富的资源和广阔的市场。此外，愈演愈烈的难民问题也是一个不容忽视的因素。“恶治”往往意味着政局不稳、社会动荡和经济衰退。近年来，越来越多的非洲难民涌向欧洲大陆。被抓获的难民被集中在难民营，而要维持这些难民的基本生活，需要投入大量的人力物力。这其中的一部分难民由于不具备合法身份，长期游离在欧洲社会的边缘，造成多种社会问题。因此，欧盟认为，遏制非洲难民潮的最好办法，不是海上的围追堵截，而是为非洲各国经济社会的发展创造稳定的环境。
（二）规范帝国扩张的需要
欧盟把非洲作为近期危机干预的重心，意在拓展规范力量、传播欧洲价值。在有关欧盟本质的探讨中，越来越多的欧洲学者倾向于一个新的解释框架体系：帝国。例如英国学者齐隆卡(Jan Zielonka)认为，欧盟看似一个帝国，它尝试通过形式上的兼并或是政治经济上的优势地位，对周边国家施加政治和经济影响。这种帝国政治更多地适用于欧洲的周边地区，但是也可以将类似模式推广到世界上的其他地区。⑨欧洲声称这种国家间的合作模式具有一种普世性，它试图通过经济激励或经济制裁的方式，迫使其他国家接受其标准。民意测验也表明，大多数欧盟民众希望欧盟在世界上担当更重要的角色。欧盟努力尝试运用经济杠杆在不同领域影响其他国家的政策，同时尝试在全球范围内推广其标准和价值，特别是在“民主”和“人权”领域。欧盟成员国在欧洲以外的地区承担维和使命，所有这些政策实际上都带有帝国的印记，因为其目标在于对主权国家的国内状况和行动施加限制⑩。欧盟当前所面临的挑战，不仅在于如何拓展其在全球的力量，更为重要的是如何输出规则和标准。
值得探讨的是，欧盟能否通过制衡对其他国家的主权施加有效的限制。在与欧盟直接相邻的国家中，这种努力被证明是非常成功的。在这些地区，欧盟具有巨大的经济和政治影响，在标准和价值观方面也有强烈的趋同引力。但是在世界上的其他地区，欧盟的标准并不被认同。在中东和亚洲的其他危机地区，价值体系与欧洲迥异，欧盟借助经济和政治力量施加影响的空间极为有限。而撒哈拉以南的非洲大陆，历史上是欧洲的殖民地，与欧洲国家保持着千丝万缕的联系，在输出欧洲价值和欧洲规范方面更有可能取得突破。
二、欧盟对非危机干预的方案与目标
欧盟的战略目标并不在于成为一个类似于美国的军事超级力量，而是通过欧盟的建设确保已经实现的目标和未来进一步的发展。欧盟实施危机干预行动的出发点在于，使欧盟避免受到邻国和世界上其他危机地区所引发的危险的侵袭。(11)欧盟现阶段在非洲的危机干预行动大都以与非盟或联合国合作的形式进行，运用的手段包括民事危机干预和军事危机干预。在国际危机干预领域，相对于其他国际组织，欧盟具有一定的比较优势：首先，联合国自身不具备永久性的军事架构，而非盟又缺乏必要的装备与能力；其次，北约具有军事能力，但却不具备民事重建的空间。因此，财力雄厚的欧洲正好能在全球非军事安全政策领域一展身手。
欧盟对非危机干预在目标与方案的制订上主要依据三个原则：民事危机干预与军事危机干预并重、危机干预的可持续性和遵循国际标准。
（一）民事危机干预与军事危机干预并重
在国际危机管理与冲突的解决方面，有一种共识正在不断加强：军事行动只是地区和平稳定的一部分；民间的重建、安全体系的改革或是法制体系的建设，具有同等重要的意义(12)。民事危机管理，作为欧盟外交与安全政策的一个重要因素，在国际危机管理中的意义越来越重要。北约不具备运用多种干预手段的能力，危机干预主要借助大规模军事行动。欧盟反对片面使用军事手段，主张根据具体情况分阶段运用多种可能的手段。欧盟最初只是作为一个民事力量，1999年欧洲安全与防务政策(ESDP)的制订，才使欧盟具备了军事行动力。
在是否运用军事危机干预手段的问题上，欧盟内部以及各成员国之间存在着一定的分歧。例如，欧洲议会的社会民主党和绿党人士主张，欧盟在制定危机干预方案时应首先考虑运用非军事手段，只有在非军事手段无法达到预期目标时，才可以考虑在联合国框架内使用强制性手段。欧洲议会的多数派则认为，在制定具体的危机干预方案时，必须将军事手段纳入考虑范围，即使最终不需要使用军事手段。(13)迄今为止，在欧洲安全与防务政策框架内实施的危机干预行动，绝大多数都是以战后稳定和重建为目的：民事手段主要用于恢复国家内部安全和国家秩序；军事手段，即作战部队，主要承担维和任务。从2003年到2009年9月，欧盟在非洲共实施了9次危机于预行动，其中2次是民事危机于预，4次是军事危机干预，另外3次危机干预行动同时使用了民事危机和军事危机干预手段。
（二）可持续的危机干预
非洲撒哈拉以南地区的冲突通常具有以下特点：冲突原因长期存在，但是没有得到国际社会的应有重视，或是被解读为难以化解，之后由于某种诱因的出现导致局势突然恶化，政府失去控制能力。暴力冲突一旦升级为战争，往往已错过了实施危机干预的最佳时段。国际危机管理的一个共识是：危机干预方案只有涵盖冲突的所有阶段，即升级和预防阶段、战争阶段以及重建阶段，才具有可持续性。(14)可持续的危机干预应针对冲突爆发的原因，而不是冲突导致的结果，由此需要建立一个整体的战略评估体系，包括早期预警、有效的资源投入和效果分析等。欧盟目前还无法达到如此之高的责任程度，主要原因是缺乏战略性的领导和政策的连续性，此外，各成员国缺乏投入更多力量的意愿。在欧洲安全与防务政策的框架下，成员国间的行动可预料性比较低，个别情况往往取决于某一成员国的意见。现阶段欧盟的安全努力和资源投入，主要集中在危机地区内战和国家解体后的重建阶段。欧盟虽然尝试在预防阶段和冲突进程中采取危机管理，但是收效甚微。
（三）遵循国际标准
在国际危机干预领域，欧盟有意开拓一条不同于美国的特殊道路。美国倾向于运用军事手段，实现政权的更替。而欧盟则主张危机干预必须遵循国际认可的标准和普遍原则，特别是在涉及主权国家的内部事务时，需要联合国和其他国际组织制定相应的标准，以确保行动的合法性。在标准的制定上，欧盟积极推广自身的标准和价值。欧盟的目标是，寻求在危机干预政策方面具有共同点的战略伙伴，组建一个战略共同体，制定和推行相应的国际标准。欧盟认同的主要潜在伙伴，大多是倾向于欧洲的国家，如土耳其、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰等。(15)欧洲安全与防务政策框架内的危机干预行动，必须是应冲突各方的请求，同时与联合国的相关决议和行动相协调。2007年苏丹局势恶化，欧盟在法国的倡议下一度计划对苏丹达尔富尔地区实施危机干预行动，但是遭到苏丹政府的拒绝；2008年欧盟在乍得和中非共和国实施的维和行动(EUFOR Tchad/RCA)，主要任务是向联合国—非盟达尔富尔地区联合行动(UNAMID)提供支持，而不是采取直接的危机干预行动。这种间接的危机干预，往往无助于拓展欧盟在当地的影响力，也使欧盟推行标准与价值的努力受到阻碍。
三、欧盟对非危机干预面对的挑战与问题
欧盟危机干预政策的核心是广泛责任的政治。一个潜在的、巨大的安全空间，在质量上要求达到更高的水准，因为新的安全政策责任不应低于传统国家防御的质量要求。但是在这一质量高度方面，欧盟不仅在精神上准备不足，在物质上也捉襟见肘，野心与现实之间距离遥远。
（一）兵力和军费问题
欧盟在欧洲安全与防务政策领域缺少一个超国家的决策机制。欧洲安全与防务政策更多的是一个政府间的架构，建立在各成员国自愿的原则基础之上。在欧盟层面做出的决策，受到各成员国野心与利益的影响，往往并非欧盟共同意志的体现。成员国以何种形式参加行动，取决于各成员国的国家利益与民众的支持度。由于缺少共同的法律框架，欧盟作为外交与安全政策的行动者，行动能力非常有限。
2008年欧盟在乍得和中非共和国实施的维和行动是欧盟迄今为止最大的一次军事危机干预，其目标在于：利用政治的、人道的和安全政治的手段，致力于达尔富尔冲突的解决，避免冲突进一步激化或向周边地区蔓延。(16)除了向联合国—非盟达尔富尔地区联合行动提供支持外，欧盟计划派遣一支由大约4000名士兵组成的军队，维护达尔富尔周边地区的稳定。按照危机管理预案，欧盟应部署4000兵力，但是迟迟无法到位。五次兵力部署会议后，这一数字被迫减少至3700人。法国愿意出兵1700人，前提是其他欧盟国家至少提供一半兵力，以避免该项行动被认为是法国主导的军事行动。其他表示愿意出兵的国家分别为：爱尔兰400人，波兰400人，瑞典200人，奥地利180人，罗马尼亚150人，比利时120人，荷兰70人，西班牙70人，芬兰60人，意大利60人，葡萄牙30人，希腊20人，斯洛文尼亚15人(17)。德国虽然在政治上支持此项行动，但是拒绝出兵，只同意派遣4名军官前往位于巴黎的危机干预行动总指挥部。直至2008年10月中旬，共有3300名欧盟士兵进驻危机地区。(18)面对30万平方公里的危机地区，欧盟军队能否实施有效的维和行动，显然是一个问题。2009年3月15日，联合国维和部队接替欧盟军队，欧盟各国在兵力问题上的分歧与冲突暂告一个段落。
至于军费问题，作为欧盟安全与防务政策框架内的军事行动，在乍得和中非的维和行动产生的共同费用将由所有参加国按照雅典娜机制(Athena-Mechanismus)按比例分摊，但是这只能覆盖总经费预算的一小部分，行动支出的大部分费用必须由实际参与国按照成本自负的原则承担。(19)
（二）危机干预的中立性
欧盟试图推行标准化的、价值观主导的外交与安全政策。但是在国际政治中居于主导地位的通常是结果主义的、利益倾向的行为，这一点同样适用于危机干预。欧盟在乍得和中非的维和行动，原则上是由中立的、非派性的力量实施的一次人道主义干预行动。欧盟军事行动的主要任务是，在乍得东部和中非共和国东北部恢复稳定的安全环境，为联合国警察的工作以及人道主义组织的活动提供保障，同时为难民重返家园创造条件。问题的复杂性在于冲突卷入各方的多样性以及相互矛盾的利益。法国作为此次危机干预行动的发起人，在制定和执行行动计划时具有举足轻重的地位。乍得和中非共和国都是前法国殖民地，法国与两国政府关系密切，并在这两个国家长期驻兵。维护该地区的稳定符合法国的国家利益，有利于控制该地区的资源。法国的国家利益和领导地位，使人们质疑危机干预行动的效率和可信度。
（三）成员国之间的利益平衡
欧盟的共同外交与安全政策，更多地表现为形式上或非形式上的意志的联合，因为欧盟成员国被允许在欧盟框架外行动，欧洲的对外经济贸易关系与欧盟外交政策也彼此脱节(20)。欧盟对非洲的危机干预受到欧盟内部分歧的影响。个别欧盟国家基于历史原因与非洲国家和地区保持政治、经济和文化联系，而大部分国家在非洲政策和发展合作方面还是新手。例如，德法两国对于非洲大陆的立场就大相径庭。基于历史原因，法国推行积极的非洲政策，德国则对这一问题的兴趣非常有限。此外，在现有的体制框架内，法国政府相对比较容易决定在某一国际危机中采取军事行动，而无需取得本国议会的同意，但德国政府采取军事行动，在国内则很难得到议会和公众的支持。近年来，基于地缘政治和经济利益的考虑，巴黎方面逐步减少了法国在非洲撒哈拉以南地区的军事投入，同时尝试将法国的非洲政策欧洲化，尤其希望加强德国的责任。
鉴于军事危机干预的种种困难和可能产生的诸多负面后果，欧盟及其成员国何以坚持在非洲撒哈拉以南的危机地区实施维和行动？从中可以看出有欧盟理性主义逻辑、利益逻辑、人道的理想主义在起作用，它们将目的与手段、标准与价值、地区利益和全球利益联系起来。在乍得和中非的维和行动中，欧盟共有19个成员国直接出兵，23个成员国参与了司令部的协调。法国作为欧盟的主要成员之一，参与危机地区管理，带有特殊的国家利益。其他欧盟成员国的参与，强调的是标准的重要性。大多数欧盟成员国在该地区并没有明显的地理、政治或能源政策利益，他们所关注的是外交政策以及和平发展政策的目标。保持或传递特定的标准，具有安全政治的重要意义，符合欧盟成员国的自身利益。2007年3月第四次德法战略论坛达成一项共识，即人们无法在非洲的每一个危机地区实现和平，但必须为民事和军事行动制定一个决策标准。(21)德国方面强调，应以“利益”作为决策基础。问题在于，如何在具体个案中对利益进行评判，又如何把各种各样的目的、利益、价值和标准按照适当性的逻辑加以协调。有关欧盟在非洲实施危机干预的理性主义思考是：加强欧盟在该地区的影响，稳定危机地区的局势，维护能源安全，加强欧盟安全与防御政策。反理性主义的论点主要集中在由此产生的负面后果和庞大费用上。(22)一个始终挥之不去的疑虑是，欧盟的危机干预在名义上强调原则和标准，在实践中却是出于短期的国家利益。
四、结论
在欧洲安全与防务政策的框架下，欧盟成员国安全政策问题中的一部分被交由集体承担，欧盟内部由此产生了一个值得关注的安全政策的责任范围。欧盟把非洲视为现阶段危机干预的重心，既有反恐与能源安全的战略考量，也是欧洲规范帝国扩张的需要。欧盟尝试以非洲作为突破口，在全球范围内推广欧洲价值和欧洲标准，进一步拓展其在全球的力量。欧盟试图推行标准化的、价值观主导的外交与安全政策，但是在危机干预对象的选择和实际行动中，仍难以摆脱结果主义的、利益倾向的行为。
非洲大陆正在经历变革。自非盟成立以来，地区经济共同体的角色在非洲不断加强。从某种意义上说，非盟是对欧盟模式的复制。与此同时，包括中国和印度在内的越来越多的行动者出现在非洲，加强了与非洲在经济、政治、能源等领域的合作，所有这些都对欧盟在非洲的利益产生影响。一些欧洲学者批评中国的对非政策是重商主义、威胁全球政治，这种论调更多的是一种利益冲突的表现。中非经贸关系的不断加深，对于欧盟的挑战并不在于贸易本身，而在于价值和标准的传播。中国奉行不干涉别国内部事务的政策，对于欧盟借助危机干预在民主和人权领域弘扬欧洲价值，构成直接影响。欧洲、美国、世界银行和国际货币基金组织，要求非洲各国实行“民主”和“良治”，加强政府的透明度，实施结构性改革，偿还外债，加大环境保护的力度。这些附加于发展援助的种种条件，对于非洲国家往往是一种干扰和压力。中国向非洲国家提供低息贷款、减少其债务，而不以体制改革作为交换，对于非洲国家则是一种减压(23)。中非合作多层次、全方位的快速发展，为非洲国家的发展提供了更多的选择可能性，在一定程度上削弱了欧洲规范帝国借助危机干预在非洲实现的行动力和影响力。
注释：
①Council of the European Union,A secure Europe in a better world-European security strategy,Brussels,2003.参见http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf，访问日期：2009-09-06.
②参见欧盟理事会网页：http://www.consilium.europa,eu,访问日期：2009-09-06.
③Council of the European Union,Common Position of Concerning Conflict Prevention,Management and Resolution in Africa,Brussels,2004.参见http://www.register,consilium.eu.int/pdf/en/O4/stO5/st05268.en04.pdf，访问日期：2009-09-06.
④Siegmar Schmidt,"Afrikapolitik",in Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels,Jahrbuch der Europiiischen Integration 2008,Baden-Baden:Nomos,2009,S.263.
⑤BP,Statistical Review of World Energy 2009，参见http://www.bp.eom/statistiealreview，访问日期：2009-09-06.
⑥Dirk van Laak,"Deutschland in Afrika.Der Kolonialismus und seine Nachwirkungen",Aus Politik und Zeitgeschichte,2005(4),S.9-10.
⑦Alexander Siedschlag/Jodok Troy,"Europ
isches Krisenmanagement-Erster Europischer Sicherheitskongress Innsbruck (ESCI),9.-11.September 2005",in Alexander Siedschlag,Jahrbuch für europ
ische Sicherheitspolitik 2006/2007,Baden-Baden:Nomos,2007,S.265.
⑧Karl-Heinz Kamp,"Afrika:Ein vergessener Kontinent? "4.Deutsch-Franz
sisches Strategieforum,Berlin:Konrad Adenauer Stiftung,2007-03-27.参见http://www.kas.de/wf/doc/kas_10622-544-1-30.pdf，访问日期：2009-09-06.
⑨Jan Zielonka,"Europe as a global actor:empire by exampie",International Affairs,Vol.84,No.3,2008,p.475.
⑩同上，p.479.
(11)Reinhardt Rummel,"Europische Krisenintervention:Die Politik des umfassenden Engagements",in Alexander Siedschlag,Jahrbuch für europische Sicherheitspolitik 2006/2007,Baden-Baden:Nomos,2007,S.15.
(12)同上，S.17.
(13)同上，S.18.
(14)Reinhardt Rummel,"Europisehe Krisenintervention:Die Politik des umfassenden Engagements",S.16.
(15)同上，S.20-22.
(16)参见欧盟理事会网页：http://www.consilium.europa.eu,访问日期：2009-09-06.
(17)Hans-Georg Ehrhart,"EU-Krisenmanagement in Afrika:die Operation EUFOR Tchad/RCA",Integration,2008 (2),S.153.
(18)Hans-Georg Ehrhart,"EUFOR Tchad/RCA:Zwischenbilanz und Empfehlungen für eine effektivere Konfliktl
sung",Integration,2009(1),S.76.
(19)同注①，S.153.
(20)参见Jan Zielonka,"Europe as a global actor:empire by example?",p.474.
(21)Karl-Heinz Kamp,"Afrika:Ein vergessener Kontinent",S.2.
(22)参见Hans-Georg Ehrhart,"EU-Krisenmanagement in Afrika:die Operation EUFOR Tchad/RCA",S.156.
(23)参见Robert Kappel/Tina Schneidenbach,"China in Afrika:Herausforderungen für den Westen",GIGA Focus,Vol.12,2006,S.1.