普京时期俄罗斯的独联体政策，本文主要内容关键词为：独联体论文,俄罗斯论文,时期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修改日期：2008-06-27
[中图分类号]D51[文献标识码]A[文章编号]1008-1755(2008)05-0062-67
独联体地区是俄罗斯的传统势力范围和特殊利益区，在俄对外政策中居于最优先地位。俄罗斯对独联体政策经历了明显的演变。独立初期，在亲西方路线和与西方“蜜月”激情的影响下，俄罗斯对独联体推行“甩包袱”政策。1993年出台的《俄罗斯联邦对外政策构想基本原则》强调俄罗斯要与独联体国家建立牢固的关系、保障俄优先的军事政治和经济利益，[1]这可以被看作是俄罗斯对独联体“甩包袱”政策作出的一定程度的修正。鉴于美国及其盟国加紧实施旨在挤压俄罗斯势力范围的北约东扩计划，1995年俄罗斯颁布《俄罗斯对独联体国家战略方针》，宣布俄对独联体政策主要目标是建立有助于在国际社会中占有应有地位的政治和经济一体化的国家联合体，[2]表明俄罗斯不再将独联体视作“包袱”，而把它当作恢复大国地位的战略依托加以经营，这标志着俄罗斯对独联体政策的形成。由于俄罗斯经济实力与政治抱负不相称、独联体国家力图摆脱俄控制等原因，叶利钦时期俄罗斯对独联体政策的多数目标没有实现，俄没有把独联体变成一个有效率的一体化组织，也没有扭转独联体地区分散化的趋势。
普京总统执政后，基于现实主义和实用主义原则，考虑到独联体各国政治经济发展水平的差异和原苏联地区不同层次、不同速度的一体化等现实情况，俄罗斯在继续推进独联体一体化的同时，将对独联体政策的重心转向经营集体安全条约和欧亚经济共同体两个机制、发展与独联体国家的双边合作关系，从而使俄与独联体国家的关系进入了一个新的发展阶段。
一、俄罗斯对独联体组织的政策
20世纪90年代末，由于机制“空转”、成员国离心离德以及美欧等外部力量的渗透和分化，独联体处于生死存亡的十字路口，因而，强化该组织的生命力和推动独联体范围内的一体化进程，成为普京政府对外政策的重要内容。2000年1月颁布的《俄罗斯联邦国家安全构想》将独联体内一体化进程的削弱、在独联体成员国外部边界附近地区出现的冲突认定为对俄国家安全的主要威胁之一，将同独联体成员国发展与俄利益相适应的一体化进程、进行有效的军事安全合作、保证独联体成员国集体边界安全等作为保障俄国家安全的主要任务。[3]同年6月颁布的《俄罗斯联邦对外政策构想》规定：俄罗斯将发展与独联体所有国家的睦邻关系和战略伙伴关系，根据与独联体各国一体化的不同速度和不同水平决定自己与整个独联体的合作以及与各种次地区机制的合作，调解独联体国家的冲突，发展军事政治、经济和安全领域的合作。[4]这两份战略文件确认了俄罗斯继续维护独联体的存在，加强独联体一体化的战略方针，为普京时期俄罗斯对独联体政策奠定了基调。
2001年11月莫斯科峰会通过的《独联体10年活动总结及未来任务》，可以被看作是俄罗斯统一各成员国对独联体存在价值和前景问题的认识、规划独联体下一步发展的努力的成果。文件认为，过去的10年表明，独联体正在成为发展多边合作的最佳形式。独联体的主要成就在于保障了原苏联各加盟共和国的“有序分家”，延续了成员国间的传统联系，促进了独立主权国家的形成。虽然独联体暂时还未能成为保障有效合作、拉近各民族和各国关系的有效机制，但是它仍有相当大的积极潜力可待挖掘。文件还对未来独联体框架内合作的优先方向作出了规划。[5]这份文件的签署表明，以俄罗斯为首的成员国将会继续让独联体作为政治、经济和人文合作的平台长期存在下去，而它所规定的多边合作优先方向则反映了俄罗斯对独联体政策的大致轮廓。
普京时期，俄罗斯对独联体政策的基本方面没有大的变化，但是在不同阶段其优先顺序有所调整，个别阶段，如“颜色革命”后还有特定的任务。俄罗斯对独联体政策的基本任务如下：(1)推进经济一体化，建立独联体自由贸易区；(2)发展独联体成员国多边军事合作，推进独联体框架下的军事政治一体化；(3)与其他成员国一起调解领土冲突，维护独联体地区的和平与稳定；(4)发展与独联体成员国在抵御国际恐怖主义、宗教极端主义、非法贩卖毒品、走私武器等非传统安全威胁方面的合作；(5)与独联体国家在对外政策上协调立场，在国际舞台上进行协作；(6)发展在边防、能源、交通、教育、科技、文化和信息等领域的多边合作；(7)改革和完善一体化机制，提高独联体的工作效率。[6]
“9·11”事件后，为反制美国在中亚及独联体其他国家的地缘政治扩张，俄罗斯加强了与独联体成员国在军事安全和经济等领域的多边合作，同时致力于提高独联体的工作效率。俄罗斯对独联体国家展开积极的外交，试图在参与国际反恐联盟方面形成独联体国家统一的立场并组建统一的独联体反恐联盟，同时利用独联体反恐中心及其设在比什凯克的地区分支机构发展在独联体框架下的反恐合作。俄罗斯继续推动独联体国家间关于在相互贸易中向新的间接课税制过渡的程序和自由贸易制度中例外商品清单的谈判，以便为启动独联体自由贸易区创造必要的条件。同时，俄罗斯推动独联体机构改革，提高其工作效率，为此，2002年成员国元首理事会出台了一整套旨在提高独联体各机构活动效率和优化结构的措施。
发端于格鲁吉亚的“颜色革命”加剧了俄罗斯对独联体前途和自身在该地区传统地位的忧虑，促使俄将对独联体政策的重点转向防止“颜色革命”、加强军事安全合作和发展人文合作等方面。俄罗斯和独联体国家阻遏“颜色革命”的协作主要是在双边范围内进行的，在独联体框架下的共同举措主要包括派出独联体观察员团、向进行大选的国家执政当局提供政治和舆论支持、举行有针对性的联合军事演习等等。俄罗斯积极推动独联体框架下的经贸合作，促进独联体国家的经济发展，以利于消除和缓解贫困等诱发“颜色革命”的国内社会经济问题。鉴于人文因素在独联体地区一体化进程中具有的重要意义，俄罗斯与独联体国家加快发展在人文领域的合作。2005年独联体喀山峰会签署人文合作协议，2006年独联体国家签署《关于成立独联体成员国人文合作基金会的协议》和《关于建立独联体成员国人文合作委员会的协议》，这些文件的实施为人文合作提供了政治、财政和机制支持。
为完善独联体机制，提高独联体活动效率，在俄罗斯的协调下独联体改革进入实施阶段。2005年喀山峰会签署《关于完善和改革独联体机构的决议》，文件规定，加强独联体国家强力部门领导人协调会议框架下的合作，提高独联体经济理事会落实有关决议的职权，在2005年底之前撤销独联体成员国军事合作协调参谋部，将其职能划归国防部长理事会秘书处等等。[7]2006年4月，提高独联体效率问题高级组成立。2007年10月杜尚别峰会通过《独联体下一步发展构想》，该文件规定：提高独联体轮值主席国、各理事会和执行委员会等机构的效率，任命国家协调员检查独联体最高机构决议的执行情况，完善独联体各机构的拨款机制以及统一预算的制订等等。[8]
普京政府的独联体政策虽然在一定程度上促进了独联体框架下的多领域合作，但是仍然没能扭转独联体继续松散化和空泛化的态势。普京政府推动建立统一经济空间，重点发展集体安全条约组织和欧亚经济共同体，引导独联体将合作的重心向人文等领域转移等实践表明，俄罗斯已经放弃了那种大而全的独联体经济和军事一体化的想法，未来独联体发展的主要方向将是人文社会等领域的一体化。但这并不意味着独联体行将衰亡，由于它仍然具有各成员国需要的多种利用价值，同时俄罗斯和其他成员国还在积极发掘它的新潜力，可以认为，独联体作为其成员国开展对话与合作的平台仍将长期存在。
二、俄罗斯对独联体内次地区机制的政策
1.集体安全条约组织
集体安全条约组织是俄罗斯主导的独联体军事安全一体化机制，它于2002年由集体安全条约改组而成，当时其成员国为俄罗斯、白俄罗斯、亚美尼亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦。
普京时期俄罗斯对集体安全条约组织的政策主要包括：[9]
(1)巩固法律基础和组织基础。继2002年基希讷乌峰会通过集体安全条约组织章程及其法律地位协议之后，在该组织框架内签署了有关发展和完善集体安全条约组织军事力量、集体安全体系部队与装备建立和运作程序、发展和完善成员国军事技术合作和军事经济合作的文件、集体安全条约组织维和行动机制的建立和运行方案以及其他一系列基础性文件。
(2)在主要战略方向——东欧、中亚和高加索建立次地区集体安全体系。在东欧方向，俄罗斯和白俄罗斯根据1997年12月签署的《关于联合保障地区军事领域安全协议》和2000年7月俄白联盟国家最高国务委员会的决议组建了俄白联合部队。在高加索方向，俄罗斯与亚美尼亚根据2000年9月签署的《关于共同规划使用联合部队保障共同安全协议》建立了俄亚联合部队。在中亚方向，2001年5月集体安全条约埃里温峰会批准《关于集体安全中亚地区联合快速反应部队的规定》等文件，同年8月由俄罗斯和三个中亚成员国部队组成的中亚联合快速反应部队宣告成立，这标志着条约成员国拥有了应对安全威胁和挑战的快速反应机制。
(3)进一步发展多边军事合作，争取建立该组织统一、高效的集体安全体系。该组织成员国已经在举行联合军事演习、共同使用军事设施、加强联合军事力量建设、按国内价格购买俄罗斯武器装备、培训军官等领域展开卓有成效的合作。2005年该组织通过《2010年前及远期联合军事建设计划》，现正准备组建集体安全中亚地区联合集团军、建立联合军事系统，争取最终建立该组织集体力量。
(4)在打击恐怖主义、政治和宗教极端主义、毒品走私、非法移民等领域开展合作。集体安全条约组织每年举行反恐演习、缉毒演习，在打击非法移民等方面不断积累经验，并采取措施提高成员国的反恐能力。
(5)接纳独联体其他成员国，扩大该组织的吸引力和影响力。2006年6月集体安全理事会明斯克会议通过关于恢复乌兹别克斯坦的成员国资格(乌于1992年加入集体安全条约，1999年退出)的决议，这一事件根本改变了中亚地区军事格局，显示了该组织不断增长的吸引力。
(6)加强在对外政策上的协调与合作。集体安全条约组织建立了各级定期磋商机制，在重大外交问题上积极协调立场，外交合作日益密切。
(7)发展与其他国际和地区组织的联系，进一步提高该组织的国际影响。集体安全条约组织不断加强同欧亚经济共同体、独联体和上海合作组织之间的工作关系，还同联合国及欧安组织下属的其他国际和地区专业组织保持交往，并计划与北约建立联系。
在普京政府的积极政策影响下，集体安全条约克服了“9·11”事件后美国和国际反恐联盟大举进入独联体国家所造成的冲击和挑战，完成了组织升级和功能拓展，步入稳定发展的时期。集体安全条约组织不仅成为俄罗斯构造周边安全带的有效工具，而且成为成员国开展军事安全和政治合作的有效平台和独联体军事安全一体化的核心。
2.欧亚经济共同体
欧亚经济共同体是俄罗斯主导的独联体经济一体化机制，该组织成立于2000年，当时的成员国为俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦，2006年乌兹别克斯坦加入其中。
俄罗斯对欧亚经济共同体的基本政策是：分阶段地推进一体化，即经由建立自由贸易区和关税同盟，在共同体框架内建立统一经济空间(共同市场)。[10]在欧亚经济共同体的范围内已经建立起自由贸易区，其成员国就同第三国贸易当中的关税及非关税措施达成了协议。现在欧亚经济共同体正在经历第二阶段的经济一体化，即制定共同关税及协调各国入世谈判立场。2006年欧亚经济共同体跨国委员会明斯克会议通过一项决议，要求所有成员国在年内完成关税同盟法律基础文件制定的国内程序。在目前六个成员国建立关税同盟尚不现实的情况下，欧亚经济共同体决定由成员国中三个一体化程度最高的国家——俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦根据在共同体和统一经济空间框架内签署的协定率先建立关税同盟，其他成员国稍后加入其中。在关税同盟完全建立之后，成员国将致力于实现一体化的最终目标——在欧亚经济共同体内部建立统一经济空间。
俄罗斯积极发展壮大欧亚经济共同体。2006年中亚合作组织与欧亚经济共同体实现合并，乌兹别克斯坦完成加入共同体的程序，并签署了共同体的27份文件。目前，乌兹别克斯坦正在根据共同体跨国委员会的决议，对本国的法律进行修改补充，以便尽快加入剩余的10份协定。
俄罗斯支持欧亚经济共同体发展对外联系，提升国际声望。共同体积极参与联合国的各项活动，加入联合国下属的多个地区经济和社会委员会，与世界海关组织进行合作，还与欧洲安全与合作组织、欧盟、上海合作组织、黑海经济合作组织等区域国际组织开展定期交往。
事实表明，欧亚经济共同体没有辜负俄罗斯的期望，已经发展成为拉动独联体地区经济一体化进程的火车头，成为成员国在各领域和各层面进行对话与合作的平台。在统一经济空间的建设因为乌克兰的消极立场而放慢步伐，俄、白、哈三国将一体化的依托架构转向欧亚经济共同体之后，共同体的一体化进程显著加速，重要性日益提升。
3.俄白联盟国家
俄白联盟国家是独联体一体化水平最高、速度最快的次地区机制，它是在1999年两国签署的《关于建立俄白联盟国家条约》基础上形成的。根据该条约及其实施行动纲要，两国致力于建立拥有统一的经济空间、运输体系、海关、货币和预算的联盟国家。[11]普京政府对俄白联盟的政策大体上可归结为：(1)建立真正意义上的新的联盟型国家。普京总统主张按以下两种方案中的任何一种实施：白俄罗斯以第90个联邦主体的资格加入俄罗斯，或者按照欧盟模式建立超国家机构。[12](2)建立两国统一经济空间，以俄罗斯卢布为基础实行统一的货币。(3)实现军事一体化。
到目前为止，俄罗斯与白俄罗斯已经确立了统一的铁路运输税率，两国关税税率已经统一了约90％。[13]在联盟国家框架下的军事一体化取得很大进展，两国在联盟国家军事学说和国防法律的制订、军事建设、军事和军事技术合作、边防、防空等领域的合作日益深化。
俄白联盟国家建设也存在诸多困难。由于俄、白两国都不想放弃独立和主权，因此难以就联盟国家机制问题甚至联盟国家宪法草案达成一致。俄罗斯和白俄罗斯在统一货币问题上依然原地踏步。
4.统一经济空间
统一经济空间是根据普京总统的倡议于2003年成立的，成员国为俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦和乌克兰。普京总统组建统一经济空间的初衷是：将长期游离于一体化进程之外的独联体第二大国乌克兰纳入俄罗斯主导的一体化机制；通过联合独联体内最发达的四个国家(四国国内生产总值约占独联体国家国内生产总值的90％[14])，打造最强劲的一体化机制，带动整个独联体经济一体化。统一经济空间的目标是建立地区共同市场，采取统一的外贸、关税、信贷和货币金融政策，实现商品、服务、资本和劳动力的自由流动。[15]
统一经济空间成立不久，四国就制订并通过了建立统一经济空间的基本措施，确定了必须通过的国际条约和其他文件的清单以及签订这些文件的时间表，解决了为建立统一经济空间条法基础提供组织技术保障和资金的问题，并计划在2005年至2006年间签订有关放开贸易、推行协调的外贸政策、形成共同的关税和统一的竞争环境以及建立统一的协调机构的一揽子条约。为推动统一经济空间的发展，俄罗斯采取了一些让步性的措施，其中包括从2005年1月1日起按照指定国原则征收出口到乌、白、哈三国的所有商品的增值税，此举大大降低了三国进口俄罗斯能源的价格，却使俄单方面承受了很大的经济损失。但是“颜色革命”后乌克兰亲西方政权的上台给统一经济空间的建设蒙上了阴影。2005年8月，在统一经济空间协议缔约国元首喀山会议上，俄、白、哈三国商定在年内签署29份三方协议、2006年再签署15份文件，乌克兰决定只签署15份有关建立自由贸易区的协议，以无意将部分主权交予拟成立的跨国机构等理由拒绝签署其余有关关税协调机制的文件。实际上，乌克兰采取了有限参与统一经济空间的立场。在这种情况下，俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦着手建立三国关税同盟，“四国统一经济空间”变成了“三国统一经济空间”。
在独联体范围内还有其他次地区机制，包括中亚合作组织和“古阿姆”集团。中亚合作组织于2002年由中亚经济共同体改组而成，其宗旨是发展地区经济合作、建立中亚统一经济空间，成员国为中亚五国。俄罗斯对中亚合作组织奉行参与和合作政策，俄拥有中亚经济共同体观察员地位，2004年正式加入中亚合作组织，2006年促成该组织与欧亚经济共同体合并。“古阿姆”集团正式成立于1999年，成员国为乌克兰、格鲁吉亚、阿塞拜疆、摩尔多瓦和乌兹别克斯坦(2005年退出该组织)，主要任务是加强经贸联系、建立欧亚运输走廊、保障能源供应管线安全、调解地区冲突以及在北约“和平伙伴关系”计划框架内发展相互合作。“古阿姆”集团在其后来的发展中变成美国在独联体地区阻挠俄罗斯推进一体化和削弱俄影响的工具。俄罗斯主张，“古阿姆”等独联体范围内次地区机制的目标不应与独联体背道而驰，其实践活动应是公开的、在独联体发展的大致轨道上进行的。[16]
三、俄罗斯对独联体国家的政策
发展与独联体国家的双边合作，是俄罗斯推进独联体一体化和维护自身传统影响的重要手段。普京政府对独联体国家的政策，大致可划分为两个阶段：第一阶段(2000-2004年)：俄罗斯通过加强双边合作和使用打、拉等多种手段强化独联体国家的亲俄取向；第二阶段(2005-2008年)：俄罗斯通过联合阻遏“颜色革命”来拉拢多数独联体国家，通过制裁在“颜色革命”后推行亲美反俄政策的格鲁吉亚和乌克兰来压制独联体内的离心倾向，同时着眼于长远关系，按照市场经济和平等互利原则调整与独联体各国的经济关系。
世纪之交，由于美欧和北约加大对独联体国家的渗透，特别是“9·11”事件后美国借助于反恐合作加强与独联体各国军事政治关系，俄美在独联体地区的地缘政治争夺呈现美攻俄守的战略态势。为了抵制美国在独联体地区军事政治影响的进一步扩大和维护俄在独联体国家的传统影响，俄罗斯根据各国对俄政策取向及双边关系具体情况，对独联体国家采取了区别对待政策。
俄罗斯全面加强与奉行亲俄政策的白俄罗斯、亚美尼亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国家的战略合作关系。(1)通过频繁的高层互访和密切的政治对话等方式，充实了与白俄罗斯的联盟关系，巩固了同哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦的睦邻友好和战略伙伴关系，强化了同塔吉克斯坦和亚美尼亚的面向21世纪的战略同盟关系。(2)扩大了在经贸、能源、交通等领域的合作。(3)深化了在军事、军事技术、安全等领域的合作。
俄罗斯对乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦、阿塞拜疆和乌兹别克斯坦等反俄国家采取打、拉结合，以拉为主的政策，力图滞缓它们疏离俄罗斯、投奔西方的步伐。(1)利用各国对俄不同的需求，有针对性地进行拉拢或打压。反俄国家大多在维护领土完整方面依靠俄罗斯的支持，此外，乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦在进口俄罗斯能源方面，阿塞拜疆在石油出口过境运输方面，乌兹别克斯坦在打击宗教极端主义和恐怖主义方面，都对俄存有很大的依赖，这些需求都是俄罗斯对其外交政策施加影响的有力杠杆。(2)发展双边经贸合作。尽管反俄国家实行面向西方的对外经济政策，但是不能改变其工、农业产品主要销售俄罗斯及独联体市场的现实，俄罗斯积极通过经贸合作维持在这些国家的影响。(3)加强政治对话和互信。通过高层互访、签署俄乌边界条约、谈判解决包括刻赤海峡冲突在内的双边问题，俄罗斯在一定程度上改善了与乌克兰的政治关系。
对于奉行中立政策的土库曼斯坦，俄罗斯主要利用能源过境运输因素对其施加影响，维护俄在土的影响，并抵制美国对土的渗透。近年来，俄罗斯与土库曼斯坦在能源勘探和开采领域的合作明显扩大，俄从土进口天然气的数量急剧增长，在一定程度上增强了俄在土的影响。
“颜色革命”是普京政府对独联体国家政策的分水岭。“颜色革命”对俄罗斯与独联体国家关系的主要影响在于：坚定了已经发生“颜色革命”的国家的“疏俄入欧”战略取向，动摇了亲俄国家对于俄罗斯安全庇护可靠性的信心。“颜色革命”发生后俄罗斯对独联体国家政策的调整主要表现在：(1)坚定地帮助进行大选的独联体国家执政当局赢得选举，遏止“颜色革命”。(2)通过经济和政治等多种手段惩罚反俄亲美的格鲁吉亚和乌克兰，以对其他独联体国家产生“杀鸡吓猴”的效果。(3)按市场原则与独联体国家进行能源结算。作为俄罗斯最亲密盟友的白俄罗斯也没能例外，其进口俄罗斯天然气的价格由2006年的46.68美元/千立方米上涨到2007年的100美元/千立方米。(4)利用“颜色革命”因素发展与乌兹别克斯坦的关系，特别是把握乌在安集延事件后处于孤立境地的时机，与乌签署联盟关系条约，将乌拉入自己的阵营当中。(5)加强双边人文合作。俄罗斯增加独联体国家赴俄留学生的名额，在独联体国家开设莫斯科大学分校，资助出版历史和文学等方面的教科书，进而与独联体国家建设共同的科学、教育和信息空间，以便传播俄罗斯文化，培养独联体国家居民，特别是年轻人的亲俄情结。
普京时期俄罗斯对独联体国家的政策较前更加突出现实主义和实用主义特性，主要表现在以下三个方面：其一，区别对待。俄罗斯视对方对俄利益的考虑程度及回应情况，对独联体伙伴国采取亲疏有别的态度。其二，经济化。俄罗斯在市场经济和互惠互利原则基础上重建与独联体国家的关系，并且将双边合作的重点转向经济领域。其三，“软”“硬”兼施。除了使用叶利钦时期惯用的“大棒”和“胡萝卜”，普京政府更加注重“软实力”(俄罗斯文化的吸引力、俄社会政治发展模式的吸引力、塑造独联体地区各种机制及规则的能力)和“硬实力”(俄罗斯军事力量、经济实力等)的兼施并用，以维护俄罗斯在独联体地区的传统地缘政治和经济影响。
总之，通过实施积极而务实的独联体政策，普京政府维护了俄罗斯在独联体地区的地缘政治和经济利益，保持了俄作为独联体一体化主导者的地位，从而为俄国内经济发展营造了一个比较稳定的周边环境，为俄大国地位的恢复创造了一定的有利条件。鉴于美欧等外部势力持续渗透，俄罗斯自身实力和凝聚力有限，独联体成员国存在利益分歧等不利因素，可以认为，未来俄罗斯对独联体政策和俄主导的独联体一体化进程将面临诸多困难和挑战，但是俄罗斯仍将努力维护独联体这个势力范围，继续巩固和扩大以俄为首的独联体军事政治联盟，推进独联体经济一体化，以确保俄在多极世界格局中的重要地位和战略利益。
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