应用信息技术促进政府管理创新，本文主要内容关键词为：信息技术论文,管理创新论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］ D035
［文献标识码］ A
［文章编号］ 1000-5420(2006)04-0138-08
从行政生态学的观点来分析，信息化、经济全球化、管理民主化以及WTO的加入，构成了当代中国政府管理创新的日益显著的特征。在这种社会环境条件下，随着现代科学技术的推动和城市化进程的加快，各个国家之间在市场、信息、技术、人才、资本和其他经济资源方面的争夺日趋激烈，原来表现为分散的、以企业为主体的竞争正在逐步发展成为集中的、以政府为主体的竞争。因此，要使国家利益、区域利益最大化，使一个国家（地区）在国际竞争中处于有利地位，最重要的就是要有一个让公众充满信心的高效政府。这就必须提高政府的行政效能和对社会的服务质量，提高政府制定和实施政策的技能与水平，关键是要实现政府管理创新，使政府具有竞争能力。正是基于这种分析，本文对应用现代信息技术促进政府管理创新的相关问题进行研究，以期在如何应用信息技术促进政府管理创新等方面达成共识，从而适应信息化发展趋势对政府管理的要求。
一、应用信息技术促进政府管理创新内涵的诠释
从历史发展的角度来看，西方发达国家在政府公共管理中应用信息技术经历了从各部门、各行业根据不同需求的、各自为政的分散式应用发展到跨部门、跨业务、跨应用系统的集成整合式应用，再到以数据中心形式实现资源共享和网络化协同办公的发展过程，从而实现了政府公共部门从分散的、各自为政的方式进行公共管理和提供公共服务向集中的、整体的和无缝隙的方式进行公共管理和提供公共服务的转变，实现了信息技术应用与政府管理创新从分离向信息技术应用与政府管理创新一体化的转变。目前，信息化已经成为世界经济和社会发展的大趋势，信息技术的应用已经成为加快政府职能转变、规范政府行为、降低行政成本、提高行政效能、增强政府监管能力和服务能力、促进社会监督和创新行政管理的有效手段。
正是基于西方发达国家将现代信息技术应用于政府管理所产生的社会效果，我国也把信息技术的应用作为医治行政效率低下、减轻财政负担、降低行政成本和提高政府服务质量的灵丹妙药而在实践中普遍推行。然而，我国推进政府信息化建设、应用信息技术的绩效并不尽如人意。究其原因，主要是对应用信息技术缺乏正确的理念支持。支配各政府机构应用信息技术的理念，是解决本机构内部的业务需求、提高办公自动化的技术水平和政府机构内部的办事效率。应用信息技术不是为了创造更有效率和效力的解决方案来提高行政系统的整体绩效，而是只考虑本部门的业务需求来使用技术。由于各个政府机构所使用的系统和应用技术在标准和规范上不一致，从而造成政府部门之间、各个应用系统之间不能相互操作或交流、不能互通互动、信息不能共享，造成公民和企业不得不在多个机构间和多个应用系统间寻找服务，不得不重复传递基本相同的信息，信息化资源不能充分利用，从而影响了公民和企业的办事效率，使技术杠杆的作用得不到有效发挥。
同时，信息技术发挥作用的基础条件较差，存在着体制性障碍也是重要原因之一。我国应用信息技术、推进政府信息化建设只注重一些硬件的基础设施建设，然后把管理事务原封不动地搬到网络上、电脑上，忽视了现代信息技术应用与政府行政改革的有机结合，致使建立起来的各类政府信息管理系统或业务应用系统无法发挥效用；各自为政、条块分割、事权关系不顺，严重地阻碍了跨部门业务流程的集成整合和政务信息的共享，业务应用系统和信息化基础设施利用率低，严重影响了信息技术作用的有效发挥。
西方国家应用信息技术于政府公共管理的发展进程和我国应用信息技术于政府公共管理的实践相比较，昭示了这样一个基本理念：信息技术应用并不是在行政组织结构形式、职能及其行使方式不变的情况下使传统型政府获得一种技术手段和提高各政府部门的办公自动化水平，不是简单地提高其运用技术的能力，不是让现代网络信息技术去适应传统型的政府，而是要将现代信息技术融入政府的改革之中并发挥作用，使传统型的政府组织结构、职能行使方式和行政业务流程适应信息技术的要求，提高政府部门的公共治理能力、依法行政能力、科学决策能力、应对突发事件的能力和公共服务能力。
信息技术应用与政府管理创新之间的关系，正如理查德·赫克斯(Richard Heeks)所说，它们之间具有两种联系方式：信息技术的应用能够支持政府行政改革；政府行政改革能够影响信息技术作用的有效发挥。[1]
信息技术促进政府管理创新的体现就是要运用信息技术对再造后的政府管理模式、行政业务流程和服务方式予以固化，充分体现了信息技术应用与政府管理创新之间相互影响、相互促进的关系。信息技术为政府管理创新增强了动力，体制创新为技术有效发挥作用营造了必要的环境，也只有实现了政府管理创新，才能使现代信息技术有效发挥作用。
因此，强调信息技术的应用与政府管理创新的一体化，打破以往技术应用与政府管理创新分割、重技术轻政务的思维方式和实践模式，已成为当代应用信息技术促进政府管理创新的本质内容，即通过信息技术的应用实现政府管理创新，实现面向社会的“一站式”互动与服务、面向政府各职能部门的跨部门“一体化”业务集成、面向行政系统内部的“流程化”协同办公、面向业务应用的“统一平台”信息交换与资源共享、面向数字化管理的“可持续发展”行政管理体制和运行机制。
应用信息技术的根本任务就是要为消除政府部门之间、各业务应用系统之间的鸿沟，形成跨部门、跨业务应用系统的网络化协同办公环境，为实现“一站式”服务提供技术支撑。现代信息技术能够对政府组织结构、运行方式、服务范式和行政业务流程进行优化重组和再造，实现从现有的、工业时代的政府形态和官僚体制结构向以信息技术等现代科学技术建构的适应以互联网为主要特征的信息化政府组织结构和运行方式转变，实现政府间跨部门、跨政府层级的网络化协同办公和政府间资源共享，从而规范行政程序和行政行为。
因此，再造行政业务流程，强化跨部门业务与服务的集成整合，建立和完善各类标准规范，就成为应用信息技术促进政府管理创新并有效发挥作用的关键环节。这些关键环节问题的解决，是政府公共管理的一场革命，是政府再造的同义语。[2]从本质上说，在现代信息技术条件下，政府部门对信息技术的应用不应以追求自动化技术水平的提高为重点，而应以提高办事效率和行政系统的整体绩效为重点；不应以解决本部门内部的业务需求为重点，而应以加强与其他部门的协作、形成跨部门的网络化协同办公环境为重点。政府管理创新营造了信息技术有效发挥作用的环境。
二、应用信息技术创新政府管理的发展目标与原则
应用信息技术创新政府管理，在整体指导思想上应坚持以《中华人民共和国行政许可法》及有关法律法规为依据，以政府资源整合为基础，以行政业务流程优化重组为核心，以信息技术为载体，以全面提高政府部门依法行政和公共服务的能力，提高公众的满意程度，创新政府管理模式，适应社会主义市场经济体制、世贸组织规则、现代化建设、信息化和网络化社会对政务工作的要求，实现政府职能的科学配置、组织结构的合理重组和行政业务流程的优化整合为目的。
自20世纪90年代以来，几乎所有西方发达国家都把政府信息化提上国家的议事日程。①信息技术的应用可以提高行政管理的效率和效能，改善政府对社会的服务，更好地树立政府为民的形象。但仅有这些还不足以引起政治家们的高度热情，更重要的是信息技术的应用可以作为推进政府行政改革的一种有效手段。针对沉重的财政负担、政府低效率和公众对政府不信任的社会现实，美国副总统戈尔领导的全国绩效评估委员会通过对行政过程与效率、行政措施与政府服务品质的充分探讨，提出了《应用信息技术改造政府》的报告，明确提出了借助先进的信息技术克服美国政府在管理和提供服务方面存在的弊端，革新政府，改善公众对政府的信任关系；借助信息技术实现政府信息化，并通过政府工作流程的再造使政府运作更加顺畅，节约政府管理的成本，提升政府生产力和效率等13项利用网络信息技术革新政府的建议，提出把政府运作与应用信息技术全面、有机地结合起来的全新理念。[3]
从根本上说，信息技术的应用目标是整个政府行政改革目标的重要组成部分。新公共管理理论认为，现代政府在整个社会中扮演着公共事务的管理者和公共服务的提供者角色。因此，根据当前我国经济社会发展的实际情况，应用信息技术实现政府管理创新的内容及目标，表现为相互联系、相互作用并构成有机总体的三个层次（如图1所示）。
图1 政府管理创新的内容及目标
第一层次：在行政理论与理念的层面上，通过应用现代信息技术优化政务发展环境，转变行政理念，实现行政理论创新，提高政府工作的透明度，增强政府工作的科学性、协调性和民主性。
第二层次：在行政职能、行政体制的层面上，应用信息技术整合政府信息资源，简化政府提供公共服务的程序，实现政府职能的科学配置、组织结构的合理重组和行政业务流程的优化整合，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
第三层次：在具体行政手段、方式和行政能力的层面上，应用信息技术和先进的行政管理理念，建设标准规范、人口统一、功能完善、高效快捷、安全可靠的政府管理信息系统、各类业务应用系统和协同工作平台，提升政府部门的依法行政能力、管理能力、决策能力、应急处理能力和公共服务能力，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步，建立起政府与企业、公众的良性互动机制，全面提高行政效能和社会公众的满意程度。
因此，应用信息技术整合政府信息资源，简化政府服务的程序，优化行政业务流程，提高行政效能，提高政府服务能力和社会公众的满意程度，是应用信息技术实现政府管理创新目标的重要内容。信息技术更深入应用所指向的目标就是要建设无缝隙的政府(Seamless Government)，将支离破碎的、彼此分割的政府部门重新整合，以整体的、系统的方式按照业务流程开展工作。无缝隙政府以整体的而不是各自为政的方式为公众提供一步到位的、“一站式”的网络化电子服务。[4]
为了实现应用信息技术促进政府管理创新的上述目标，在信息技术应用过程中我们必须坚持以下原则：
第一，创新行政理念、方便公众的原则。创新行政理念，就是要使支配信息技术应用及其作用方向的行政理念从技术导向转变为以政务为核心，以信息技术为支撑和载体；从重管理型的政府模式转变为服务型的政府模式，以人为本；从只强调“特殊集团”的意志到注重和强调社会公众的需求，从强调行政管理对维护政治统治的工具性特征到强调行政管理对社会的管治与服务。
方便公众，就是要充分利用网络资源，加强跨政府部门的网络化协同办公，切实缩短公民、法人和其他组织申请行政许可事项、查询等程序的时间，降低公众的办事成本，把便民服务作为信息技术应用的第一要务和衡量其运行绩效的重要指标；从公众用户的需求出发，使公民、法人和其他组织方便、快捷地获取政府服务，提高政府部门公共服务的能力；从分散、各自为政地提供公共服务的方式向无缝式、集中整合地提供公共服务的方式转变。
第二，依法行政原则。严格按照《中华人民共和国行政许可法》的要求，应用信息技术建立统一的政府协同工作平台、管理信息系统和各种业务应用系统，规范行政业务的处理流程和办理程序，规范行政行为，明确工作内容，提高政府部门依法行政的能力。
第三，循序渐进原则。各级政府、各政府部门应结合自身的职责和业务流程的特点，明确各自的应用重点，分类指导，分层推进，分步实施，成熟一项就应用一项；要避免盲目和浪费，讲求实效，坚持经济效益和社会效益的统一，稳步推进。
第四，突出重点原则。信息技术应用要紧密结合政府职能转变、行政体制改革、机关作风转变和《中华人民共和国行政许可法》的实施，把推进政务信息化与改进政府管理方式、服务方式相结合，把规范行政行为、提高政府依法行政、市场监管、公共服务、科学决策和应急处理的能力放在首位，努力增强政府工作的科学性、协调性和民主性。以应用为重点，建立起政府与公众之间的良性互动机制。为此，要抓好统一的政府协同工作平台建设、标准规范建设、资源整合建设、信息技术应用的总体规划建设和“一站式”服务系统建设，对那些与公众日常生活关系密切的业务，包括市场监管、行政许可、国土资源开发与房地产管理、社会保障、车辆管理与年检、行政申请、旅游与社会休闲、医疗服务等领域，重点推进信息技术的应用，坚持突出重点与分步实施的统一。
第五，统一标准、统一规划原则。信息技术应用必须在统一标准和规划的指导下开展。统一标准，就是要打破条块分割，充分应用已有的政务平台，促进信息资源、业务系统的整合，逐步实现资源共享。信息技术应用的标准主要包括总体标准、应用业务标准、应用支撑标准、网络基础设施标准、信息安全标准和管理标准等。要建立和完善电子政务安全保障体系、标准化体系和管理评估体系，所有技术、标准、协议和接口都必须遵循《国务院信息办关于电子政务建设的标准》，以此保证网络的标准性、开放性、实用性和安全性。
制定总体规划，就是要统筹安排资金、合理配置资源；要正确处理各级政府之间、部门与部门之间在业务协调、资源整合、数据共享和行政业务流程再造等方面的关系，明确各自的建设目标、建设模式和建设重点，充分发挥各方面的积极性；既要统一规划与协调，又要分类指导、分层推进，提高信息技术应用的效益。
第六，信息共享原则。信息共享的前提是信息公开，信息技术的广泛应用要充分利用已有的网络基础和业务应用系统，加强各部门、各业务系统信息资源的整合与信息公开，促进信息共享、透明与互联互通，提高政府部门之间、政府部门与公众之间沟通协调的能力，进一步加强政府部门的管理能力、决策能力、应急处理能力和公共服务能力，使有限的资源发挥最大的效益。
三、应用信息技术实现政府管理创新的任务与对策
（一）合理界定政府部门事权，构筑多层次的信息技术应用体系
结合深化行政管理体制改革，在明确政府职能定位、合理划分事权的基础上，应用信息技术优化政府行政业务流程和组织结构，转换政府管理模式，构筑多层次的信息技术应用体系。主要包括：
1.省级政府是地方政府的最高政府层级，其应用信息技术的重点主要是构筑统一的政府协同办公平台，建立信息收集、反馈分析和政策引导网络，形成以政务为核心的决策体系，提高政府决策理性、决策能力和行政效能，加强对区域经济的宏观调节、科学指导和行政效能监察。
2.市、县（区）政府处于地方政府的中间层级，其应用信息技术的重点主要是以内部网络建设为基础，实现跨部门业务与信息的集成整合，优化行政业务流程，简化行政服务程序，规范行政行为，按“小政府、大社会”的原则，侧重外网建设，形成跨部门、跨业务处室的网络化协同办公环境，建立起政府与企业、公众的良性互动机制，建立以管理公共事务和服务公众为中心的电子政务体系和各类业务应用系统，改善管理方式，提高行政管理和服务的水平。
3.乡镇、街道是地方政府的基层，其应用信息技术的重点应着重向社会公开政务和信息，简化办事流程，提供更高效、便捷、友好的社区公共服务，以多样化、人性化的渠道，加强政府与公众的互动，鼓励公众参与，发挥基层自我管理、自我服务的功能。
（二）改善行政管理体制的信息机制
现代信息技术的发展特别是互联网的应用，导致电子政务在全球的兴起，也促进了行政管理体制的变革。电子政务是信息技术应用于政府公共管理的突出体现，是应用现代信息技术对传统政府服务方式和服务内容的再造和创新，是采用信息技术特别是互联网技术以一种更加便捷、面向公众和颇具成本效益的方式提供公共服务。[5]其目的是要再造信息时代的新的政府形象和运行机制，其本质是利用现代信息技术来改进、优化信息时代的行政管理体制的信息机制，以达到变革和完善行政管理体制的目的。
我们知道，任何一项改革都一定会遇到来自传统的阻力，如果能找到比较好的办法来克服这些阻力，改革就会变得顺利。信息技术的应用又如何能成为行政体制改革的手段、进而上升为行政改革的方法论呢？不妨看一个简单的例子，行政改革要裁减臃肿的机构，如果直接去裁减它，一定会面临许多人的反对。但是，如果在行政机关首先应用信息技术，别人就找不出反对的理由。为了有效发挥信息技术的作用，就必须对业务流程重新梳理，边梳理边电子化，随着信息技术应用的逐步成熟、各类管理信息系统和业务应用系统的建立及其共享程度的提高，那些臃肿的部分就自然地被排除在信息技术应用之外，阻力就会在信息技术应用过程中逐步被化解了。
信息技术的应用对官僚机构产生的一个主要的潜在影响是构造信息处理和信息流动的能力，这种构建是通过互联网而实现的，而非通过对角色、组织关系和运行程序进行严格的界定而完成。[6]“信息技术的应用使行政管理系统的信息更加流畅，使公共事务在政府部门之间的处理和政府与公众的“接口”从原来在办公室、柜台或窗口转移到计算机屏幕上，从物理空间转变为由工作流与信息流组成的虚拟工作环境；使过去只能在物理空间里行使的政府职能通过数字化的方式延伸出去，原来需要大量的人力来处理的行政事务在数字化设备和虚拟空间中轻松地、自动地进行。信息技术的应用既依附于行政管理系统原有的信息结构和职能分工，又因为新手段的引入促使信息流程的重组和优化，把各个职能部门、各个环节整合在事务处理的具体流程上，并使之成为这个流程上的各个节点，从而形成行政管理体制更为有效的信息机制和网络化的协同办公机制。这样，信息技术的应用从根本上改变了以往政府公共管理与服务技术手段落后的问题，改变了传统政府管理模式下企业和公众个人对政府提供的公共服务的被动状态，使企事业单位、公民个人在足不出户的情况下就可以获得满意的政府服务，使政府、社会与民众的信息交流、互动都变得十分容易，并从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来，极大地提高行政效能和服务质量。
信息技术的应用形成了一个可以提高政府服务质量的良性循环，如图2所示。在这个循环中，首先由各部门制定如何提升政府服务水平的战略计划和实施计划，然后进行绩效预算，并通过具体实施项目向社会提供政府服务。政府服务绩效的评估，既是顾客信息的一部分来源和下一次战略计划制定的输入，也是作为国家权力机关对各政府部门进行科学的绩效管理与决策的依据。
图2 信息技术优化政府服务循环图
（三）优化行政业务流程，创新政府管理与服务模式
应用信息技术深化行政管理体制改革，转变政府职能，优化组织结构，在职能交叉的部门和领域中运用科学的方法，将职能分解和量化，利用信息技术优化行政流程，促使职能转变到位；构建互联互通、资源共享的网络化专项业务协同工作平台，各部门在统一的工作平台上按确定的分工和程序实施管理，实现行政运行的统一、协调。
1.制定和完善政务规范。制定与完善政务规范，是优化行政业务流程必不可少的内容，特别是在业务描述上，如何结合各类不同政府部门的业务特点、业务需求来制定业务流程设计方法的规范，也是十分重要的工作。
优化行政业务流程必须突出业务流程的自动化处理这个环节。行政业务流程的自动化处理就是要充分利用信息技术，实现管理过程各个环节事务的计算机自动化处理和政府内部事务的网络化协同办公。每一项工作或业务处理都有一个完整的流程，围绕事务的处理，将所涉及的各个部门或管理人员、各个环节及资源有效整合，由发起者发起流程，经过若干部门和环节的处理，最终到达流程终点。政府部门所有的工作流程又是互相连接、交叉或循环进行的，一个工作流程的起点可以是另一个工作流程的终点。淡化工作流程之间的界限，可以加强各流程之间的集成、互动与联系。
制定与完善政务规范有利于提高行政效能，规范行政行为，促进行政公正和改善政府部门的行政形象。
2.规范政务信息发布的内容与格式。规范政务信息发布的内容与格式是完善政务规范的重要内容。具体包括：(1)明确政务信息发布的内容与格式；行政许可事项名称；行政许可的具体内容；执行行政许可的行政部门；具体依据；申请人需提交的材料；承诺时限；是否需要收费；其他事项；办事流程。(2)对发布流程进行科学分类：一类是以部门为基础的项目流程库，把同一个部门所执行的行政许可事项集中起来；另一类是以行政许可事项的不同性质为基础的事项流程库，包括行业类行政许可事项流程，资格与资质类行政许可事项流程，项目活动类行政许可事项流程，检验、检测与检疫类行政许可事项流程和其他办事事项类流程。
3.明确行政业务流程再造的目的。(1)便于业务本身明确、规范和标准化，便于开发人员理解业务，解决业务不明确的问题。(2)再造实施流程图，包括业务协作流程、职责执行流程、业务信息关系流程。通过业务协作流程，编制程序文件，实现业务运行程序化；通过职责执行流程，编制作业指导书，实现信息处理精细化。通过业务信息关系流程，编制业务表格，实现信息处理精细化。(3)提供描述业务流程的手段，便于业务人员表达业务流程。(4)提供开发方、业务部门双方交流的手段，便于开发人员理解用户业务。
4.确定行政业务流程再造针对的、需要解决的问题，包括：(1)需求与业务两张皮。(2)需求与设计两张皮。(3)由于业务本身的具体内容不明确、不规范而造成业务不清不楚的问题。
5.完成行政业务流程再造的具体工作，包括：(1)建立分工组成树，编制《管理手册》，体现任务分工责任化、明确化，与此相适应的软件设计是总体功能结构设计。(2)建立业务协作流程图，编制程序文件，实现业务运行程序化，与此相适应的软件设计是系统交互流程设计。(3)建立职责执行流程图，编制作业指导书，实现信息处理精细化，与此相适应的软件设计是数据库报表设计。(4)建立业务信息关系图，编制业务表格，实现信息处理精细化，与此相适应的软件设计是模块内流程设计。
6.明确业务建模过程及其方法。第一阶段，业务建模阶段：(1)调查研究现实业务需求。(2)调查研究现实业务流程。(3)调查研究现实业务信息。(4)研究设计标准化数据元。(5)研究设计电子文档。(6)设计业务模型。第二阶段，数据规范化阶段——数据元素设计与管理：(1)分析已有数据元素标准、存在的问题。(2)编制数据元素设计与管理规范。(3)编制数据元素目录。第三阶段，文档规范化阶段——电子文档设计：(1)建立和规范文档格式。(2)编制电子文档格式设计指南。(3)建立电子文档模型库。
（四）建设和完善“一站式”网上行政许可服务系统
在当前，贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》，体现集中行使行政许可权和一个“窗口”对外、集中办证、统一办证法律原则的制度创新，最突出的方面就是要建设和完善“一站式”网上行政许可服务系统。随着Web Service技术、XML标准的出现和发展，“一站式”运行机制以及“一站式”服务提供已经成为可能。
“一站式”运行机制是指在网络系统的一个入口节点，分布式地集成各个政府部门业务系统中的公共服务，实现跨政府部门的网络化、无缝式服务。用户提交申请后，“一站式”服务系统根据该服务的定义，可以分别启动各个业务部门的应用系统进行处理。对用户而言，只存在一个入口，同时也是出口；对各个业务部门而言，仍然是在自己的业务系统中进行操作，从而保证了操作的方便性和系统的安全性。
“一站式”网上行政许可是电子政务“一站式”运行机制的重要体现，是指申请人根据自己所需要办理的申请事项，将有权许可或审核该事项的有关行政许可部门及其人员整合为同一网络成员，把与申请事项办理相关的行政许可业务在互联网上连为一体、同步进行的行政方式。“一站式”网上行政许可服务系统将与某项行政许可业务有关的政府部门整合到一个统一的信息平台和同一个行政许可业务流程上，实现了该流程上跨政府部门的业务、信息与服务的集成整合以及资源共享。
“一站式”网上行政许可服务系统包括统一许可平台、信息交换、网上许可业务流转、统一门户网站、文档验证服务、电子印章、用户授权管理七个子系统，实行一个入口多个窗口、统入统出，一个站点多项功能、资源共享、统一开发、规范使用。“一站式”网上行政许可服务系统以信息技术为手段，按照“一站式受理申请，通过网络转告相关部门，联合审批，限时完成”的模式，实现统一办理、联合办理、集中办理行政许可事项。为此，需要重组行政组织机构，切实解决行政许可和行政执法中层次环节过多、主体混乱、职能交叉、暗箱操作、权责脱节等问题。
“一站式”网上行政许可服务系统建设的目标就是采用先进的信息技术和行政管理理念，建设标准规范、入口统一、功能完善、高效快捷、安全可靠的“一站式”网上行政许可应用系统和基础平台；运用信息技术整合政府信息资源，简化政府提供行政许可服务的程序，优化行政业务流程，提高行政效能；使行政许可能够完全在网上进行，实现各窗口部门之间、各应用系统之间的无缝对接和互联互通，实现由“一楼式”办公向“一站式”网络化协同办公的转化。
四、结论
在信息时代，政府管理创新就是要运用现代信息技术等现代科学技术的力量，实现政府行政理念的更新与转变、行政体制与行政组织结构的改革与完善、行政运行范式的创新与优化。具体来说，就是要依照“管理+服务”的行政理念，调整和优化政府组织结构，形成跨政府部门的网络化协同办公环境，转变与重新定位政府职能，优化行政业务流程，从而提高行政效能与服务质量，提高公民、法人和其他组织获取政府信息与服务的便利程度，降低纳税人的办事成本。这对于传统型的政府管理与服务提供方式来说，具有革命性的意义。
正因为如此，无论是过去还是现在，体制的因素、人的因素以及旧的行政文化，都会极大地影响政府对技术运用的方向，而不会轻易地触动那些更深层面的组织结构和行政运行程序，包括权力关系、政治关系和监督程序，由此常常表现出政府组织倾向于以一种提高效率和能力同时又维持现状的方式对技术加以运用。这就使信息技术应用与政府管理创新之间的关系更为复杂。按照常理，只有进行了政府管理创新，才能解决信息技术运用的方向，才能营造信息技术有效发挥作用的环境。而事实上，为了减轻阻力，当代政府管理创新并不是从行政改革切入的，而是从技术应用切入。如图3所示，进行越加复杂、涉及机构越多的行政业务流程再造，所遇到的制度性障碍就越大。
图3 行政业务流程再造、运行复杂程度与制度性障碍之间的关系
然而，不管信息技术的力量多么巨大、影响多么深远，技术并不会自动地实现政府管理创新。技术在政府公共管理中的应用过程是一种有意识的活动过程，需要有理念的支撑。毫无疑问，处在政府管理创新第一层次上的行政理论、行政理念的创新必须在信息技术应用之前发生；而处在第二层次上的行政职能、行政体制的创新和第三层次上的行政方法、行政手段和行政能力的创新，则是信息技术在正确的行政理论、行政理念支配下得以应用的结果。
因此，政府管理创新实际上就是技术形态、政务形态与应用形态的有机架构与互动，政务转型是根本，技术开发是支撑，实际应用是目的。信息技术的普遍应用正孕育和敦促现代社会产生一种新的公共管理形态。
［收稿日期］ 2006-05-28
注释：
①2000年美国中央信息技术部(Central IT Unit)的资料显示，澳大利亚提出在2001年、加拿大提出在2004年、芬兰提出在2001年、法国提出在2000年末、日本提出在2003财政年度、英国提出在2005年、美国提出在2003年实行政府在线提供公共服务及政府文件，并为公众提供选择电子交表。
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