历史性的突破——深圳市建立和完善行政管理体系的实践与思考，本文主要内容关键词为：深圳市论文,历史性论文,管理体系论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深圳市行政管理体制改革系列报道之一
编者按：按照邓小平理论建立起来的深圳经济特区，早在1981年就开始进行了行政管理体制改革，十多年来，围绕转变政府职能这个中心进行了艰难而卓有成效的探索，先后进行了5次较为重大的改革。目前已经基本形成机构比较精干、运作比较有序、行为比较规范的行政管理体系。本报与市委政策研究室、深圳商报社共同推出的这组深圳市行政体制改革系列报道，全面总结回顾了深圳10多年来行政管理体制的改革历程和成功经验。报道共6篇，今天推出的是第一篇。敬请读者垂注。
上层建筑必须与经济基础相适应——这是马克思主义理论体系中的一道经典命题；这是社会主义市场经济建设必须遵循的一个基本规律。
上层建筑中关键部位的行政管理体制，如何与市场经济体制相适应——这是建设有中国特色社会主义的一个重大实践问题；这是历经数十年苦苦求索而未完全解开的一道难题。
怎样去破题、解题？历史在等待，国人在期待。
敢闯敢试敢探索的深圳人同国内的探索者们一样，无所畏惧地担负起了这个重要使命。
时代的呼唤
我国已由传统计划经济向社会主义市场经济急剧转换，市场大潮推出千年变局。以经济建设为中心，一切服从、服务于经济建设，国家权力机构向自己举起了“手术刀”——不可逆转的新一轮行政体制和机构改革行动展开在即。
历史是教科书。从“苏联模式”到“中国特色”，我们曾为此付出多么沉重的代价，曾为此走过多么艰难的路程。为了适应市场经济的发展，我国不遗余力地进行行政体制和机构改革，然而这毕竟是一道难题，一道要“革”自己“命”的难题。
多年来，我国行政机构改革所作的一次又一次努力，一次又一次尝试，尽管每次都收到一定的成效，但从整体上看，并未达到预期的目的，一直未走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。有统计资料表明，1979年全国靠财政预算支付工资的人员有1500万人，到1991年增加到3400万人；行政事业费开支从404亿元，增加到1400亿元，增长2.5倍，远远高于同期财政收入增长幅度，占当时全国财政收入的40%以上。
行政体制和机构改革的严重滞后，阻碍着经济改革的进程和生产力的迅速发展。“红灯”已经亮起。
邓小平同志多次强调要进行政治体制改革，明确指出：“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就会阻碍生产力的发展，阻碍四化成功”。在《精简机构是一场革命》的讲话中，他更是第一次提出“机构革命”的命题，并告诫全党，这场革命不搞，“不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题，可能要亡党亡国。”“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”
1992年，江泽民同志在中共十四大报告中指出：“目前，党政机构臃肿，层次重叠，许多单位人浮于事，效率低下，脱离群众，障碍企业经营机制转换，已经到了非改不可的地步。”
1997年，江泽民同志在中共十五大报告中再次郑重指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”
“非改不可”、“亟待解决”，表明党中央多么坚定的决心和鲜明的态度！
企业呼唤政府新体制，时代呼唤政府新“革命”！
面对新的使命，深圳人深明肩上的担子有多重，深明应当作出怎样的抉择。
因为他们明白，行政体制和机构改革是政治体制改革的紧迫任务，是深化经济改革，建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件，是经济体制改革和政治体制改革的组织保证。
因为他们清楚，行政体制和政府机构存在的问题，已直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系，只有革旧鼎新，人民才会满意，我们的事业才会有希望。
因为他们懂得，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，将是一个艰难、复杂甚至是痛苦的过程。必须进行自我革命，才有望取得成功。
乘十五大的东风，深圳市的决策者们正以更广的视野和更大的气魄面对21世纪，思考着新的行政体制改革：以十五大精神为指针，遵循“小政府、大社会；少审批、多服务；高效率、法制化”的改革总思路和精简、统一、效能的原则，加快建立符合国际惯例要求的功能齐全、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，不断把政治体制改革向纵深推进。
深圳人决心，不仅要在经济领域里进行一系列超前探索，而且也要在政治体制改革方面领先一步。特别在行政管理体制方面，“闯出经验”，“杀出”一条新路来，以回应时代的呼唤。
大胆的探索
审视深圳市五次机构改革的轨迹，不难发现一条建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体系的主线，不难发现这里在对旧体制进行着全面变革。
深圳的实践告诉我们：建立社会主义市场经济和与之相适应的行政管理体制不是在旧体制的基础上加一个市场，而是要求对旧体制的全面变革。
1981年底至1982年初，深圳特区开始了第一次机构改革，主要任务是简政放权，简约政务，减少环节，提高办事效率，撤销专业经济管理机构。为此，市政府撤并了原有的10多个专业主管局和20多个行政单位，市级行政管理机构由原来的65个减少为18个。
1984年，随着特区外向经济迅猛发展，深圳拉开了第二次机构改革的序幕。主要目标是适应特区发展外向经济的需要，加强与引进有关的经济综合部门，在行政架构中建立“四委五办”，即经济发展委员会、工业委员会、城市规划委员会、进出口委员会和基建、财贸、交通、农牧、文教五个办公室。这些办公室不作为行政权力机构，只协助市长了解情况，督促检查与指导本系统工作，使政府机关尽可能高效率地运转。
1986年，深圳启动第三次机构革命，重点调整政府行政管理层次，减少中间环节。行政管理体制由原来的市、委办、局三级，改为市、委办局二级，减少了政府的行政层次，进一步明确了职责。
1988年进行第四次机构改革，重点是根据党的十三大对体制改革提出的要求，划清党政职能，理顺各种关系，在解决部门职能交叉、重叠问题，撤销了市委部门中与政府职能重复的机构，将党委部门掌握的一些行政管理职能全部移交政府部门。
1992年春邓小平南方谈话后，前所未有的经济快速发展和市场经济目标的确立，将第五次行政机构改革推上了工作日程。通过定职能、定内设机构、定编制和转变政府机关职能，政府对企业的微观干预大为减少，对经济的宏观调控迅速强化，行政行为朝着规范化、制度化、廉洁高效的方向发展。
这些今天看似简单的叙述，其实是深圳艰苦探索的历程。五次行政机构改革，一次比一次深入，一次比一次配套；五次机构改革，既大胆超前探索，又坚持实事求是；五次机构改革，既注重总结吸收我国的经验教训，又注重借鉴国外和香港的一些有益做法；五次机构改革，一根主线将其紧紧地串连为一个整体。这根主线就是：深圳特区的社会主义市场经济改革的实践，需要与此相应的行政机构及其行政职能。这就是深圳特区机构改革成功的关键。
经过五次机构改革，深圳基本上形成了适应社会主义市场经济的行政管理五大体系：
——“小政府、大社会”的大系统管理体系；
——政企分开，以间接管理为主的宏观调控体系；
——三个层次的国有资产管理体系；
——比较完善的公务员管理体系；
——与市场经济接轨的法规体系。
这就是深圳人经过十多年的大胆探索、创造出来的颇有特色的行政管理体系。
纵观我国行政管理体制的多次改革，不难发现，“怪圈”、“顽症”、“难区”，常常伴随左右，就像个“八卦迷宫”，困惑着不少的改革者和决策者。然而，只要深切解剖，就不难发现：
之所以会形成“精简——膨胀——再精简——再膨胀”这样一个“怪圈”，是因为改革没有从转变政府职能这个关键问题入手，只是在机构的裁减和隶属关系的转移上想“点子”、“抠”人头。在机构职能不变、工作量不变、人员职责不清的情况下，“庙”虽然撤了，但原有职能没有转移或消亡，领导方式、工作作风没有改变，风头一过，又增人设“庙”，重蹈旧制。这种没有规则的“游戏”，终演变成一个难解的“魔方”，形成了一个走不出去的“怪圈”。
之所以成为“顽症”，是因为改革没有打破旧管理体制的模式，没有触动高度集权、政企不分、部门分割的“要害部位”和基本格局。如此在旧体制内的“不良循环”，自然成为难以消除的“顽症”，屡治不愈的“痼疾”；
之所以称之为“难区”，是因为改革没有进行总体规划，只囿于在单个部门的增减上做文章，未能紧紧抓住适应市场经济这个“纲”，进行统筹谋划，配套设计，周密处理。所以，改革的错位往往使改革不能到位并留下“后遗症”，行政机构改革也就成了屡攻不果的“难区”。
深圳行政管理体制改革，创造了“率先打破按行业、产品门类设置专业经济管理机构的模式”、“率先提出大行业、大系统管理模式”、“率先组建行政监察局和成立经济罪案举报中心”、“率先成立第一家投资管理公司”、“率先产生首批公务员”、“率先取消企业的行政级别和实行企业无行政主管部门”、“率先全面展开事业单位机构改革和推行‘登记制’”等多项全国第一。深圳的实践向世人证明：深圳人正是以其坚定不移，不怕干扰，不犹豫，不妥协，不半途而废的精神与品格，创立了五个体系，为矢志改革的人们提供了借鉴和思考。
深刻的启示
我国在改革与开放进程中，会遇到什么障碍，如何克服这些障碍，能否形成足以克服这些障碍的社会力量和制度环境，都远不是靠已有理论的逻辑推演就可以把握的。而在改革和开放中先行一步的经济特区，则有可能以其实践向人们揭示这样一些问题，并为这些问题的解决提供经验。
常常听见一些人感叹：“机构改革实在难搞。”难，毫无疑问。难在哪里？建国以来数次机构改革的经验教训告诉人们：难就难在没有从转变政府职能这个关键问题入手。
深圳的机构改革抓住了“适应市场经济”这个“牛鼻子”，五次改革始终强调行政管理体制必须适应市场经济的开放性；必须适应市场经济的自主性；必须适应市场经济的多元性；必须适应市场经济的时效性；必须适应市场经济的竞争性。从而形成了一条清晰的思路——依据市场经济的需要，确定政府应担负的职能；依据政府的职能，确定政府应设立的架构；依据政府架构，确定政府部门的权力；依据政府部门的权力，确定各级的责任和人员结构，建设一支较高素质的公务员队伍。这是深圳五次行政机构改革成功的启示之一。
常常听见一些人感叹：“机构改革，改来改去总是走回老路。”为什么？“精简——膨胀——再精简——再膨胀”，到底是一个不可抗拒的“规律”，还是一个扭曲了的“怪圈”？在职能没有合理分解、转移的情况下，单纯的拆“庙”减人，只能引起管理渠道和联系渠道的“梗塞”，难免重蹈旧辙。只在机构的裁减和隶属关系上做文章、算人头，而不触及旧体制下机构的职能，改革只能是在“体内”不良循环或在“门外”蹒跚踱步。
深圳机构改革的过程，正是坚持体制不断创新的过程。通过五次改革，在党政领导体制上，逐步明确了党委与政府的职权范围，市委健全了常委会议和部门联席会议制度，明确了常委会的主要职责。市政府建立健全了常务会议和市长办公室会议决策制度，坚持行政首长负责制，强化了政府的经济社会管理职能，提高了政府办事效率；在行业管理体制上，建立了“大行业、大系统”的管理体制。如今逐步建立起来的有“大运输”管理体制、“大经济”管理体制、“大文化”管理体制、“大教育”管理体制、“大农业”管理体制、“大水务”管理体制等；在国有资产管理体制上，建立了国有资产管理委员会（办）、国有资产经营公司和企业三个层次的新型体制；在行政编制管理体制上，实行财政预算和“三定”及“编制使用通知卡”等制度，由经验型管理逐步转向制度化规范化。行政管理体制改革着眼于体制创新，这是深圳五次机构改革成功的启示之二。
常常听见一些人感叹：“机构改革总是撤撤并并，没有新意。”这是因为缺乏统筹规划，缺乏经济体制和政治体制改革的联动，以及部门利益作崇。
社会主义市场经济体制的改革和探索，不是一年两年，或一届两届班子任期内就能完成的，这决定了与此相适应的政治体制改革也不可能毕其功于一役。历届深圳市委、市政府有着极强的全局观和对党对人民高度负责的精神。他们坚持从宏观的整体的角度，通盘考虑，统筹规划，积极推进；敢于面对权力、官位、利益的挑战，积极稳妥处理和化解各种矛盾和问题；决不搞“一朝‘天子’一套班子，一朝‘天子’一套机构”。这是深圳五次机构改革成功的启示之三。
常常听见一些人感叹：“机构改革的主观随意性大。”这是因为尚未摒弃人治观念及其做法。人治之下，领导人的更替，不可避免地引发机构编制的周期性膨胀。
深圳把机构改革与行政组织立法紧密结合，逐步实现机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。目前，市人大制定和颁布了属行政法范畴的法规和规章48项，占立法项目总数的24.4%。市委、市政府还制定和公布了有关机构编制管理的制度和规定，运用行政立法和财政预算等手段，将行政管理体系逐步纳入法定化的轨道。从而有效地防止在机构设置、人员编制和干部使用等方面的随意性，使每次的机构改革和成果不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。行政管理体系的逐步法定化，这是深圳市五次机构改革成功的启示之四。
深圳建立和完善行政管理体系的实践与探索昭示：只要紧紧抓住“一根主线”——适应社会主义市场经济发展；做到“三个贴近”——贴近特区实际，贴近经济建设，贴近国际惯例；坚持“四个原则”——精简高效原则，政企分开原则，通盘考虑原则，循序渐进原则，行政体制和机构改革就能不断取得成功。
（本文由林源昌、姜东南执笔）
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