21世纪深圳经济发展的动力源：制度创新——兼论国有资产三级授权经营制，本文主要内容关键词为：深圳论文,国有资产论文,制度创新论文,经济发展论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、制度创新在现代经济发展中的经济学分析
现代经济发展中的制度创新，是指对现存制度的变革，这种变革能够为创新者带来额外收益。一般来说，只有在制度创新预期带来的收益大于为进行制度创新所付出的成本时，制度创新才有可能。换言之，制度的创新并不是制度本身变化的结果，而是指在经济发展中制度的演变、更新与发明。
均衡理论可以作为制度创新在现代经济发展中的经济学分析的理论基础，因为制度创新的变迁分析实际上就是研究某一种经济制度如何从制度供给与制度需求的失衡到均衡，再由均衡到新的失衡、再到新的均衡的动态过程。因此，在研究制度创新时，运用均衡理论不仅能有效分析制约制度创新的相关因素，而且有助于研究制度落后的原因及制度变迁的趋势。
1.制度创新的需求分析
现代经济发展对制度创新的需求，决定于制度创新的结果能够给创新者带来预期纯收益的增加。如果制度创新所需付出的成本大于相应的预期收益，即制度创新的纯收益为负值时，那么经济学意义上的制度创新便没有意义。如果某一项制度创新的预期收益大于所对应的付出成本，则人们就会产生对该项制度创新的需求，且预期纯收益越大，则对此项制度创新的需求越强烈。在影响制度创新的其他条件不变的情况下，制度创新的需求与相对应的制度创新成本呈负相关变化，与制度创新的纯收益呈正相关变化。
根据上述分析，在现代经济发展中影响制度创新需求变化的主要因素有四：一是宪法秩序的变化。宪法秩序作为经济发展中制度安排的重要组成部分，其本身制约着对经济发展中制度创新的需求。因为“宪法秩序的变化，即政权的基本规则的变化，能够深刻地影响创新的制度安排的预期成本和收益，因而也就深刻地影响对新的制度安排的需求。”（注：国际经济增长中心：《制度分析与发展的反思：问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第141页）二是市场规模的变化。随着经济发展及市场规模的相应扩大，市场上商品与劳务的交易规模也随之扩大。由于经营管理方面的某些成本的增长率是递减的，或者在成本方面作等量的投资可以引起收入的更大幅度的增长，这些因素相互作用就会产生变革现存社会经济制度的需求，即人们希望通过对现存制度的创新而获取更多的预期收益。三是生产技术的变化。一方面生产技术的进步使生产扩大以获取更多的利益，从而使较复杂的生产组织与经营管理形式变为有利可图；另一方面，生产技术的进步将引起社会生产的积聚，使人口集中于大城市及工业中心，从而也就提供了一系列新的投资盈利机会。结果是有利地促狡度创新以取得预期的经济收益，增加了对制度创新的需求。四是社会集团预期收益的变化。如果一定社会集团对未来某一时期的收入预期发生了变化，这将导致他们对现存制度结构下的成本与相应的收益的比较准则进行修正。这样，他们需要有制度创新来使自己适应预期收入改变后的地位，或者阻止预期收入继续朝着不利于自己的方向变化。
2.制度创新的供给分析
现代经济发展中制度创新的供给主要决定于政治秩序提供新的安排的能力和意愿，这种能力和意愿又主要取决于制度创新供给者对制度创新的成本与收益的比较分析。作为供给者，如果制度创新所带来的预期收益大于供给者为新的制度安排而付出的成本时，制度创新的供给者就会极力推行制度创新。反之亦反之。因此，在影响制度创新其他条件相对稳定的情况下，制度创新的供给与相应的制度创新成本呈反比，而与制度创新的收益呈正比。换言之，如果制度创新的成本大于相应的制度创新提供给制度创新供给者的收益时，那么经济学意义上制度创新供给不复存在。
基于上述分析，现代经济发展中的制度创新供给来源于对现存制度的现状分析。一般来说，影响政治秩序提供制度创新的能力及意愿的重要因素有：制度设计成本、实施新安排制度的预期成本、现有的知识积累、宪法秩序、现存的制度安排、规范性的行为准则、公众的一般态度以及居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净收益等。其中最基本也是最重要的有两个：一是成本因素。制度创新的成本包括制度设计成本和制度实施成本。制度设计的成本主要决定于设计新制度安排的人力资源和其他资源的要素价格。“一般而论，如果处于下列这样的环境之中，即要保障某种新制度安排的供给是非有高度熟练而尖端的劳动投入不可的，那么这种新制度安排的设计耗费必然很大；如果反之，有欠熟练的劳动投入也就足够了，这种设计耗费自然小些。”（注：国际经济增长中心：《制度分析与发展的反思：问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第145页）如果影响制度创新的其他因素相对保持不变，则制度创新的供给与制度创新中的制度设计成本呈反向变动。制度实施成本是指实施新安排制度的预期成本而非制度实施中的实际成本。这种成本的大小主要决定于社会上的公共行政管理效率的高低。理论分析表明，现代经济发展中的制度实施成本与制度设计成本是制度创新成本的主要组成部分，其在数量上的变化与制度创新的供给呈反方向变动。二是收益因素。制度创新供给的收益主要是指在经济发展中居统治、支配地位的上层决策者的预期净收益。对此，经济学家拉坦(Ruttan,V.W.)等人的分析是再明确不过的：“重要的制度创新的供给，必然包含政界企业家和创新者的诸多政治手段的动用，制度创新的供给表是由面对政界企业家的边际成本表所决定的，从这方面来考虑是有用的，政界企业家试图设计新的制度和解决各种既得利益集团之间的冲突（或必要时禁止反对党）。我们假定，如果政界企业家由制度创新得到的预期收益超过动用采用此项创新所必需的资源的边际成本，则制度创新的供给将有保障。鉴于政界企业家的私人收益不同于社会收益，制度创新的供给是不会达到社会最佳水平的。由此可见，制度创新的供给主要决定于一个社会的各既得利益集团的权利结构或力量对比。”（注：拉坦等：《诱致制度创新》，载《发展研究杂志》1984年第4期第213页。）因此，在影响制度创新供给其他因素相对稳定的情况下，制度创新的供给与对应的社会上层决策者的预期纯收益呈正比例变化。
从上述对制度创新的需求和供给的分析来看，制度创新的均衡是在制度创新的需求与制度创新的供给的动态变化中实现的，即制度创新的均衡只有在制度创新需求者与制度创新供给者都乐于接受的条件下才能达到。换言之，如果说经济发展中的制度创新达到了均衡，即是说在此状态下的制度创新既反映了制度创新需求者的要求，同时又反映了制度创新供给者的意愿与能力的大小。一旦条件发生了变化，不论是需求者的要求有了新变化，还是供给者对需求者新的要求的可接受程度的变化，原来的制度创新的均衡便又遭到破坏，社会的各既得利益集团就会讨价还价，使既有的权利结构或力量对比发生新的变化。当制度创新需求者新的需求与在力量对比发生了变化情况下上层决策者的收益预期趋于一致时，制度创新的新均衡又会形成。这是一个动态的、循环往复的发展过程，现代经济发展就是在此过程中不断地从较低水平逐步到达较高的发展水平。
二、深圳国有资产三级授权经营制评析
深圳过去的制度创新是围绕着建立社会主义市场经济体制基本框架而进行的，其中，国有资产三级授权经营制是在深化国企改革，建立现代企业制度方面制度创新的产物。1987年7月深圳率先在全国成立第一家国有资产管理专门机构—深圳市投资管理公司，并依据国家关于“国有资产国家统一所有，政府分级监管，企业自主经营”的原则，不断探索、实践和完善，以1992年深圳市国有资产管理委员会建立为标志，初步形成了“三级授权经营”的国有资产管理新体制。基本架构为：第一级；国资委对全市国有经营性资产、非经营性资产、资源性资产进行宏观的、全方位的监督和管理；第二级；市国资委授权市级国有资产经营公司专司经营市属经营性国有资产，代表市政府行使国有资产所有权；第三级；市级国有资产经营公司授权向国有企业颁发“国有资产授权占用证书”，让企业行使法人财产权，具体进行生产经营活动。
从深圳的实践来看，国有资产三级授权经营制尚存在如下问题：
1.社会管理职能与资产经营职能尚未真正分开。具体表现为国资形同虚设，其主要职能基本上是由市投资管理公司兼负，而市投资管理公司作为国有资产经营公司的功能没有充分发挥。目前，市投资管理公司主要精力集中在制定国有资产的管理办法和制度，以及国有资产管理的改革措施：清产核资、产权界定、资产评估和产权登记，调解国有资产产权纠纷，建立全市国有资产统计体系等工作上，而对其职责范围内的工作却没有完全到位。仅以投资管理公司的投资活动为例，可见其政府行为比重很大。该公司组建以来直接投资21.93亿元，其中用于重要基础工程、重点工业项目、重点“菜蓝子工程”以及高新技术产业、技术改造和扭亏增盈等基金、扶持性和公益性市政投资共15.28亿元，占投资总额的70%左右，只有30%左右是由投资管理公司自主决定投资。至1994年底，市投资管理公司还为企业提供贷款担保余额57.7亿元，其中85%左右是为机场、港口、电厂等政府指令性项目担保的（注：龚育敏：《深圳国有资产三级授权经营制刍议》，载《特区经济》1996年第7期。）。这些倾斜性投资和贷款担保虽然为改善深圳投资环境作出了贡献，但这些项目多属于公益性的，理应由作为社会管理者的政府从财政上考虑，实际上这些社会管理者的职能却由应以盈利为目的自主选择投资项目的投资管理公司承担。
2.保证国有资产保值增值的有效激励约束机制尚未真正建立起来。由“政府—国资委（办）—国有资产经营公司—企业这样一条复杂的授权线形成的多层次委托—代理关系，拉大了从最初委托人到最终代理人之间的距离，加大了管理监督成本。同时由于缺乏有效的激励约束机制，各级代理人的行为缺乏有效的监督约束，造成的后果是国有资产的保值增值不仅得不到保障，而且国有资产流失严重，甚至剩余索取权也得不到保障。从三级授权经营的架构看，应有三个层次的监督制衡机制，一是国资委对国有资产经营公司管理者的监督约束；二是国有资产经营公司对派出的产权代表的监督约束；三是产权代表作为股东代表对企业具体的经营管理者的监督约束。从深圳目前的改革措施来看，由于第一层授权关系仍沿用传统的行政管理办法，第三层次上由于国有股份往往在所在企业中占控股地位，资产经营公司派出的产权代表往往就是企业的经营者，因此，三个层次的监督约束问题主要集中第二层次上并采取了如下措施：①建立产权代表重大事项的报告制度；②企业法定代表人与市级资产经营公司签订资产经营责任书，并统一制订了《深圳市属国有企业利润计划编制和征缴办法》，根据完成资产增值和利润指标的情况给予奖惩；③试行企业董事长和总经理年薪制，使其个人收入与企业净资产增长率和实现利润增长率挂钩；④向控股公司派出财务总监，进入董事会，并实行企业大额资金运作由总经理和财务总监联签制度等。
实践表明，这种激励约束机制并没有达到预期效果，经营者失职、渎职、贪污等现象仍大量存在，国有资产所有者的权利依旧没有得到有效保护。这是因为：一方面，构成委托人—代理人关系的基本条件之一是委托人与代理人都面临着市场的不确定性的风险，且他们二者之间所掌握的信息处于非对称状态。即是说委托人不能直接观察代理人的具体操作行为，代理人也不能完全控制选择行为后的最终结果，因为代理人选择行为的最终结果是一种随机变量，其分布状况取决于代理人的行为。出资者要保证公司经营者努力工作和不谋私利，采取诸如“产权代表报告制度”等直接监督的办法，其操作性较差，其成本高昂。因为经营者了解企业的实际经营状况，所掌握的有关生产、销售、财务、直至市场竞争、消费者需求等方面的信息远较所有者多得多，所有者如果想了解企业的所有情况，换言之，想对经营者进行非常严格的监督，由此产生的高昂的费用将使这种愿望无法实现。若要做到所有者对经营者的重大决策作出合理的判断，实际上相当于所有者自己在经营这个企业。另一方面，年薪制并非一种理想的激励机制，具体来说，年薪制只有激励而无约束。根据信息经经济学的理论分析，所谓激励，就是委托人拥有一个价值标准，或一项社会福利目标，这些标准或目标可以是最小个人成本或社会成本约束下的最大预期效用，也可以是某种意义上的最优资源配置。进一步来说，激励就是委托人如何使代理人在选择与不选择委托人标准或目标时，从自身效用最大化出发，自愿地或不得不选择与委托人标准或目标一致的行动。任何激励机制都应满足参与约束和激励相容约束两个原则（注：激励机制的“参与约束”是指使代理人从事某项工作获得的效用至少等于他在别的可选择方案中可能获得的效用，即S〔f(x)〕-c(x)≥u。“激励相容约束”是指使代理人在选择X*获得的效用等于或大于他选择其他可供选择X获得的效用，即对于所有X，有：S〔f(x*)〕-c(x*)≥S〔f(x)-c(x)〕。参见谢康编著：《微观信息经济学》，中山大学出版社1995年版，第97～102页。）。在非对称信息条件下，有效的激励机制应该一方面能对代理人产生激励，另一方面又能分担代理人的风险。年薪制通过将经营者的报酬与企业经营业绩直接挂钩，使经营者更关心企业的利润，对经营者来说可以起到有力的激励作用。但是，由于企业的经营活动的不确定性和风险的存在，一旦经营者经营不善，企业将会出现严重亏损甚至破产倒闭的后果。对于出资者来说，这种最不愿意看到的结果仅仅通过对经营者个人收入的增减约束是难以有效制约的，从而出现“负盈不负亏”的事实结局。因此，对经营者最有效的激励约束只有来自外部压力，即存在企业被接管和经营者被解雇的可能。如果出资者对公司经营者的行为或决策不满意，或者出资者认为自己投入的财产未得到很好的使用和管理，出资者可以通过转让其股份使自己的权益得到较好的维护，可以说股权的可转让性对于保护所有者权益不受侵害是至关重要的。而对经营者来说，股份的可转让性可以导致公司被吞并，这样，经营者的饭碗就会丢掉，从而构成对经营者的不良行为威胁。由于国有资产所有者可以通过“退出”来保护自己，因此，建立起通过对经营者的任免来加强对经营者的压力和机制显得更为重要。这个机制的建立是以企业外部存在经营者市场为前提，通过该市场的供求矛盾运动，对经营者构成一种外在的竞争压力。而这些正是深圳已进行的进度变革中的薄弱环节。近年来，市级资产经营公司积极探索国有资产流动的路子，通过合并、转让、换股、收购等手段实行产权重组。但由于在企业财产所有权构成中，国有资产比重较大，缺乏相应的接替者，要想“退出”比较困难。即使是上市公司，国有股也不能上市交易，实际上使国有股固化在资产存量上，不能退出的国有股实际上单独承担了股份企业的经营风险，使国有股的股东处于不平等的地位。这样由于国有股份公司的可转让性差，使国有资产所有者失去了保护自身利益的一个手段，同时也弱化了对经营者监督约束的压力。在对外经营者的任免上不是依据委托人—代理人关系中委托人与代理人之间围绕着委托人的目标双方计价还价和相互退让，最终达成双方接受的合同，而是采取非市场化的行政任免手段。目前深圳市级国有资产经营公司对所属企业的经营领导人任免主要有两种方式：第一种是对投资管理公司下属企业的领导人实行分类管理，即一、二类企业的主要领导人由市委组织部挑选，再征求国有资产管理部门的意见，交由董事会选举产生；三类企业的主要领导人由资产经营公司直接任免。第二种是建设集团和物质集团两家资产经营公司自行决定下属企业的领导。由于投资管理公司管理着全市80～90%国有经营性资产，因此，由市委组织部任免经营者是目前经营管理的主要形式。这种方式实质上是一种党政干部的管理方式，它更侧重于政绩考核和资历，而忽视其经营才能；同时它是一种封闭性的选拔制度，往往局限于党政机关和国有企业内部系统，限制了对经营者的选择范围，使现有经营者面对的竞争对手极其有限；而且它是一种保护性的制度，对企业经营者仍沿用习惯上的行政级别概念（如局级、处级等），即使经营不善，只要政治上可靠，没有违法违纪行为，也会“平级”调往其他单位任职，经营者不会因此而失去既得的一切，包括地位、权力和收入。在这种经营者管理制度上，国有资产经营公司失去了对所属企业的经营者最有效的监督约束手段。
3.国有资产经营公司的数量太少，管理幅度过宽，缺乏竞争性。目前深圳只有3家国家资产经营公司，投资管理公司成立最早，属综合型；建设集团公司则以建筑业和房地产业为主；物质集团主要从事物流通。这种划分使企业中国有股份集中在一家经营公司，而国有股份往往占有绝对大比重，这样，对资源配置的各种权利仍集中由这一个大股东行使，而众多小股东无权问津董事会，使股东大会形同虚设，改造后的所谓股份公司，不过是换了一个“婆婆”，即由原来的某个专业管理部门变为国有资产经营公司而已，企业法人财产权落实问题并未真正解决。
三、21世纪深圳制度创新的目标选择
根据全国的改革目标，结合深圳经济体制改革的实际进展情况，深圳下一步的制度创新总目标定位（注：张思平等主编：《十大体系—深圳社会主义市场经济体制的基本框架》，海天出版社，1997年版，第43～46页。）是：在进一步完善已形成的社会主义市场经济体制基本框架的基础上，在本世纪末至下个世纪初，在全国率先形成比较完善的社会主义市场经济体制。具体目标是：
(1)以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局从制度上加以巩固，各种类型的企业在法律框架内平等竞争。现代企业制度完善定型，国有企业真正成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的法人实体和市场竞争主体。
(2)以按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配格局制度化，各种收入实现货币化，个人所得税成为有力的调节工具，分配制度达到效率优先、兼顾公平的要求。社会保障体系在经济生活中充分发挥作用。
(3)政府管理经济的职能有根本性转变，政府的行为符合市场经济的要求，以间接手段为主的宏观调控体系健全，各种经济杠杆能够有效地发挥作用，政府对经济总量和经济结构能够进行灵敏而有效地调控。
(4)高度开放、竞争有序的市场体系进一步完善，各种商品和要素的价格都能反映市场供求状况，价格的信号功能得以充分发挥。全方位、多层次、多形式的对外开放格局进一步发展，与国际经济全面接轨，普遍实行国民待遇，充分利用国际国内两种资源和两个市场。
(5)社会监督服务体系比较完善，各类经济监督服务组织比较健全，动作规范有序，形成完整配套的适应社会主义市场经济要求的法律体系，依法行政、依法治市，经济管理法制化程度达到较高水平。
上述目标选择是一项系统工程，不仅涉及经济体制改革的进一步深化，而且对政治体制的改革也提出了更高的要求。因此，要在较短的时间内实现上述目标，应集中主要精力打攻坚战，加快建立现代企业制度步伐，以国有企业改革为突破口，围绕产权制度、领导体制、分配制度和监督约束机制的建立与完善，重组国有企业法人治理结构，从根本上解决国有企业“内部人控制”的控制问题。与此同时，政治体制的改革方面必须同步进行。因为经济体制改革的最终成败，取决于政治体制变革的结果。
建立现代企业制度的关键是国有企业改革。深圳虽然在这方面改革已取得了一定的进展，如建立了国有资产三级授权经营的国有资产管理新体制，但正如前面所分析的那样，这一体制虽然解决了所有者的缺位问题（即所有者代表问题），但尚未解决所有者代表的尽责问题；三级经营体制虽然在一定程度上确立了国有企业的自主经营地位，但难以保证国有企业的经营效益；这种体制虽然在一定程度上打破了政企不分和政资不分的格局，但它不能保证避免代理人与委托人相勾结的集体寻租活动的发生，从而造成国有资产的流失。因此，在国有企业改制问题上，根据国有企业的基本目标是以实现社会效益为主还是以利润最大化为主，可将国有企业分为四个层次：第一层次：国有的独资公司。即由市一级政府直接投资，垄断经营的少数几家企业。这些企业以执行政府政策、服务社会为唯一目标，经济效益仅作为开展成本核算，评价工作质量高低的标准之一，其组织形式以《公司法》中国有独资公司规定或《企业法》为准，公司领导由政府直接委派，并向政府负责，接受来自政府的直接监督。第二层次：以混合经济为特征的公司制企业。改造应从初始的产权环节入手，具体来说，所有的市属一级公司和区级直属企业，包括已改制的股份公司、上市公司，除已确定国有产权完全退出或属第一个层次的以外，都应引入非国有成份。非国有股份的加入，可以是增量性净资产扩张，也可以是国有资产存量的产权变卖，对象既可以面向国内，也可以利用特区优势向港澳台及华侨、外国资本开放。要打破行业领域界限，竞争性行业允许民营经济和外资介入。第三层次：由国有企业转化为股份合作制企业。股份合作制是以劳动联合和资本联合为标志的集体经济。需要强调的是，股份合作制绝不能仅仅理解为由企业员工认购股份，或将现有净资产折价卖给员工以求员工利益与企业利益的结合，在组织形式上照搬公司制治理结构。合作制是与公司制完全不同的另一种现代企业形式。员工直接参与决策区别于公司制企业的经营者决策中心，因而总经理在二者间的地位与功能差异很大。股份合作制企业的最高决策层必须建立在一人一票的直接选举基础上。第四层次：部分国有企业通过规范破产、折卖、整体转让予私营经济和外商，实现竞争性领域国有产权的完全退出，以增加政府实行宏观调控和加强社会服务功能的财力基础。
在国有资产管理体制改革方面，针对“三级授权经营”体制所存在的问题，重点从以下几个方面进行突破：首先，加快市国资委与市投资管理公司的职能分离。健全国资委的办事机构—国资办，建立和完善各项工作制度，重点是强化对国有资产的宏观管理和监督职能，建立国有资产经营公司的考核指标体系和奖惩制度，确保国有资产的安全和增值。要放宽市投资管理公司自主投资权限，进一步明确资产经营公司的投资主体地位及其“投资、管理、监督、服务”的基本职能，此外，不应再赋予其更多的其他职能，把资产经营公司塑造成只具有经济功能的、按市场经济原则组建、经营、管理的企业。其次，促进国有产权的交易，形成合理的分散化的股权结构。具体途径包括国有股权与非国有法人股、个人股的交易和国有股份内部流动。充分利用深圳非国有经济比重较大的优势，使国有股的退让有了接退者，加大国有股与非国有股的交易力度。关于国有股份的内部流动，可以通过建立多个资产经营公司，先在资产划拨时限制其在具体行业中的控股比例，使一个行业或一个企业的资产掌握在多个资产经营公司手中，改变现有的一个行业只受一家公司控制的格局，然后鼓励各资产经营公司间相互持股控股，降低集中程度，实现股份多元化。这样既可以通过所有权与经营权比较彻底的分离，落实企业法人财产权对经营者形成较大的激励（可支配权力扩张的激励），又能对经营者形成更大的所有权约束。再次，加大国有企业领导体制改革的力度，引进人才竞争机制。加快建立和完善高级经理人才市场，形成以市场招标为主的市场化的、开放式的用人制度，同时打破能上不能下的格局，一旦经营失败，定要加重对其经济上的处罚甚至免除其职务，淘汰出局。通过企业家市场竞选制度，加强对经营者的激励和约束。
在经济体制变革进入到更深层次的时候，政治体制对经济发展的影响已经越来越引起人们的关注。不少西方学者对改变过去将制度变量作为公理性的假定由此存而不论的做法，开始研究政治体制对经济增长和加速发展的影响。西蒙·库兹涅茨认为，主要有两类因素限制了现代经济增长的扩散：一是这种增长要求有一稳定的然而又是有伸缩性的政治和社会体制，能够促进结构的迅速变化，并解决它所造成的冲突，同时还鼓励社会中促进增长的各个集团。而这种体制是不容易建成或不能迅速建立的。二是发达国家越来越带民族色彩的组织，使得它们对待世界其他国家的政策在许多领域内显然是抑制性的（注：陈宗胜等著：《新发展经济学：回顾与展望》，中国发展出版社1996年版，第269页。）。而瓦西里·里昂惕夫进一步认为：持续经济增长和加速发展的主要限制，在性质上是政治的、社会的制度的，而不是物质的。他说：“为了保证加速发展，必须有两个一般的条件：第一，在发展中国家，要在社会、制度和政治三方面进行影响深远的内部改革；第二，在世界经济秩序中要进行重大的变革。要使加速发展能大大缩小发展中国家与发达国家之间的收入差距，只有同时具备这两个条件才行”（注：瓦西里·里昂惕夫：《世界经济的未来》（联合国的一项研究），1997年，商务印书馆，中译本1982年版，第30、33页。）。劳埃德·雷诺兹则说得更为具体：“在这个时代，有些国家进步得比别的国家快，而有些国家则根本没有进步。这些差别的解释，似乎主要不在于要素赋有领域。有些国家（地区），天然资源很贫乏。例如韩国和台湾，却成绩卓著；有些资源丰富的国家，例如扎伊尔，却仍然在艰苦挣扎。我的假设是，唯一最重要的可以用作说明的变量，是政治组织和政府行政能力”（注：劳埃德·G·雷诺兹：《经济增长向第三世界的扩散》，《经济学文献杂志》，1983年9月，第975～967页。）。
根据上述制度创新的目标指向，深圳有必要在政治体制改革方面敢于探索。尤其是在中国目前法制建设相对滞后于经济建设，“人治”现象较为普遍的情况下，变革政治体制中不适应市场经济运行的障碍因素就显得更加重要。当然，变革政治体制中不适应的部分，并不意味着搞政治特殊化。特区是经济特区而不是政治特区，特区的存在和发展是以坚持两个“基本点”（注：两个基本点是指：四项基本原则和改革开放两方面。）为前提的。但是目前特区要实现在更宽的领域和更高的层次上的改革开放，就必须在政治体制改革方面同步进行。因为政治体制改革同经济体制改革“相互依赖、相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”（注：《邓小平文选》第3卷，第372、164页。）
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