角色与功能：人民政协与现代国家治理体系的互动互构，本文主要内容关键词为：人民政协论文,互动论文,角色论文,体系论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家治理体系构建的一个分析路径：主体、过程与产品 主要肇始于西方国家的“治理”理论，早在上世纪90年代初就已为国内学界关注、引介并随即开展了较丰富的研究。迄今，对于“治理”(governance)的概念业已基本达成共识，其实质就是：多元主体打破一元垄断格局，国家(政府)之外的力量与传统权力中心的国家协商分权的行为、活动、技术、观念、方式、过程或模式。它表征或回应的是一个人类社会发展的客观事实：在现代多元社会条件下，任何层级的单一治理都会失灵，惟有协同治理才是出路。党的十八届三中全会首次将全面深化改革的目标确定为推进国家治理体系和治理能力的现代化，则成为有力地推动“治理”理论在中国话语背景下进入新一轮更广泛深入讨论的重大契机。一方面，中国作为世界文明中的重要成员，今天我们提出的新目标必然与人类发展主流态势有着基本通约性，但另一方面，在我国独特的国情与任务面前，更亟待深入讨论和厘清的基本议题至少有：我们究竟该构建怎样的国家治理体系？治理体系与治理能力之间存在着怎样的内在逻辑关联？又该通过怎样的恰当路径来实现治理能力的现代化？ 一般而言，国家治理体系可理解为维持国家秩序的一套制度安排，它通常是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。一定的国家治理制度体系是国家这一政治共同体得以确立的重要结构性依托。在我国，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。①而衡量其是否现代化，以现代“治理”理论的基本要求，其结构的核心就是在公民共同体作为委托人与政治家和官员作为代理人之间建立一组激励相容的合约，以实现从分利型国家治理向共享型国家治理的转型与变革。②就其中的公共权力运行来说，涵括但不局限于制度化和规范化、民主化、法治、效率、问责、协调等主要指标，是人类集体行动方式的一种现代性转向。 这一国家治理体系现代化的目标指向，正是实现国家治理能力的现代化，即以实现国家能力的有效提升为旨归，其核心要义：既实现国家有效管理社会，同时又实现社会有效制衡国家，从而使国家与社会在相互构成与改变中实现善治。1997年世界银行的报告对国家能力建设的凝练总结就是：“国家能力概念涵盖又超越了政府的行政与技术能力。它还包涵了在政治家和普通公民之间建立起灵活性、规则及约束，从而使之能依循公共利益而行动的深层制度机制。”③ 那么，从实际运行及具体评判依据来说，我们是否可以有一种恰当的框架作为分析考量体系与能力之间内在关联的基本尺度？笔者以为，美国政治学家阿尔蒙德所倡导的结构—功能主义分析框架，对此具备相宜的分析价值。 阿尔蒙德认为，政治学如要有效地解释各类社会中的政治现象，而不论这些社会的文化、现代化程度和规模如何，就需要提出一个更加综合的分析框架，这就是结构与功能的分析框架。他强调政治结构与功能的相互适应，认为任何政治体系都体现为一种特定的制度化结构，而不同的结构会产生不同的功能，结构是因，功能是果。同时，这一功能的产生也并非某个确定的“点”上的瞬间呈现，而是一个连续的、动态的、多环节的持续过程，即包括体系、过程和政策三个方面的层层推进。所谓政治发展因此就是政治体系、过程和政策三个层次功能的协调发展，是履行体系、过程和政策这三个层次功能的结构被分化出来并不断趋于完善的过程。 阿尔蒙德的分析方法给我们的重要镜鉴意义在于：必须高度重视国家治理体系本身的完善，且这个体系还应是一个权力与权利体系持续在场和互动互构的过程，并直接决定着最终国家治理能力的水平。借鉴该理论，我们认为至少有三个核心变量可以成为我们考察现代国家治理体系建设的概念化框架指标，即：主体、过程和产品。 所谓主体，在现代国家治理体系中，强调的就是多元主体。其实质就在于重视普通民众以及社会组织的政治参与，它也是现代社会公民应当享有平等参与政治这一权利的价值理性体现。 所谓过程，强调的是整个制度体系的运作中，涵盖自上而下与自下而上双向互动的权力运行，它取代的是传统意义上执政者自上而下单向度、独占且不容置疑的主观意志简单施加方式。简言之，现代国家治理是一个复杂的动态过程，国家能力的实现就蕴含于国家与社会复杂互动的过程与机制中。“权力被分享让权力更强大”，④明智的现代国家应在与社会合作中争取分享的主动权。⑤ 所谓产品，用阿尔蒙德的表述，就是“政治行动的结果”。现代国家治理所要达致的目标，应从追求简单整齐划一的“静态稳定”，到“不同而和”的制度化、自洽性、更可持续的“动态稳定”，而维系这一动态稳定的基本要件，则至少需要包括自由、安全、福利与团结等四大类产品的共同支撑。这也正是实现国家治理体系与治理能力现代化真正的目标所在。 以上由主体、过程和产品这三大核心变量组成的分析路径中，如果说“产品”乃是一种终端式的结果体现，是未来的可欲目标，那么作为后发的现代化国家，正在推进中的我国国家治理体系和治理能力现代化建设，当下应予聚焦和理性考量的首先是“主体”与“过程”这两大变量，从而，也是接下来本文将进一步讨论的基本线索。 二、现实挑战：当前我国社会治理过程中“主体”与“过程”的双重偏差 改革开放36年来，我国经济社会的发展取得了令人瞩目的巨大成就。我们已在总体上摆脱了短缺经济带来的诸多不和谐，人民群众的物质生活水平得到了质的提升；同时，随着社会主义市场经济的持续深化和完善，基于能力主义的自致性因素开始在个体地位的上升流动中发挥重要作用，“契约”取代“身份”的趋势正在逐渐放大，因而使得中国的改革开放在总体上呈现为帕累托改进式的积极效应，并由此呈现出日趋刚性的不可逆转性。然而，由于我国改革的渐进性特点，其矛盾和冲突的产生具有较明显的滞后性与累积性，改革推进至今，社会中各种利益矛盾与冲突的叠加也已达到了不能不被正视的较严峻地步。即便国家的总体经济实力早在2010年就已跃升至全球第二位，但财富增长与幸福感倒挂的“伊斯特林悖论”却相当程度上已成为当下中国社会一个显在的特点，并在较大程度上事实上成为决定这场改革最终成败的关键节点。 以上存在的种种问题，正是近十多年来党中央先后提出构建和谐社会、科学发展观以至中国梦等愿景的最现实依据，也是它们一经提出立即得到各方高度认同的重要原因。但是，理想虽然丰满，现实却无奈地被“骨感”着。 那么，该如何理性对待这一客观事实？ 现实发展经验与理论研究均表明，有别于前现代社会，在一个现代多元社会里，矛盾和冲突的存在是一种社会常态。作为西方社会冲突论的主要代表，达仁道夫在其代表作《现代社会冲突》中明确指出，每个社会在每一方面都时刻经历着社会冲突，因为社会冲突是普遍的，其最终结果，是导致社会结构的变迁。但变迁的结果，不是从冲突状态走向和谐状态，而是从一种冲突结构走向另一种冲突结构。概言之，现代社会运行的基本趋势是冲突而非均衡。冲突是永恒的，不可能被“平息”，也不可能被完全压制，但可以也应当被有效调节。为此，达仁道夫给出了他对现代社会冲突的最基本解读：“现代的社会冲突是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗。”即他认为，冲突是由于权力分配引起的，而不是因经济因素而引发：正是“应得权利和供给的矛盾运动关系，凸显了现代社会的内在压制与紧张，孕育了现代社会各种矛盾与冲突的萌芽”，相应地，解决冲突的途径无疑也就在于恰当处理好应得权利和供给的矛盾。⑥ 达仁道夫这一冲突理论给我们的有益启示就是，要维系一个现代多元社会能够有序且有效的发展，作为执政者，必须适应且直面社会矛盾与冲突普遍化的“新常态”，并给予其有明晰制度安排的有效解决，如此才能确保政治稳定和政权巩固。而解决现代社会冲突最基础的途径或者说首要前提条件，就在于应当赋予民众及其社会力量以尽可能畅通的、常态化的利益表达与实现机制。“任何一个社会的进步都是国家和社会之间博弈均衡的结果”。⑦ 党的十八届三中全会决议首次在党的历史上完整提出国家治理体系与治理能力现代化，并将之视为全面深化改革的总目标，正是对当前已面临的严峻社会挑战的一种积极主动的回应。以结构功能主义理论的视角，这种回应的要旨就在于，必须切实解决“主体”与“过程”在当前我国社会治理过程中存在的双重偏差与缺失： 第一，治理主体依然单一的偏差与缺失，主要体现在普通民众及社会自组织力量在社会各层面治理中的缺席依然普遍，甚至是更严峻的专家理性和大众参与的双重缺位。今天大量的社会公共决策管理已经跨越计划经济年代所对应的“封闭运行、单项操作”的强势政治时代，在日趋强烈的公众参与需求面前，任何屏蔽公众参与的单方作为，其结果只能是人为增加因政策受挫带来的危机管理和善后处置成本，从而牺牲决策主体进而是政府整体的公信力。赋予广大民众以常态化、制度化的参与渠道已势在必行。 第二，治理过程不透明、缺乏制度化博弈与问责机制的偏差与缺失。今天我国社会治理的核心问题主要就是利益协调。伴随当下我国民众公民意识和维权观念的日益觉醒，倘若我们的执政者仍然仅停留于采用传统单向度的“为民服务”的思路与模式，进而使公众参与本身常常在实际运行中又被褊狭为某种“道具化”、“被动化”的抽象程序化民主，那么，治理所内蕴的不可或缺的自下而上通道事实上依然处于相对闭锁状态，从而极易招致政府与社会、官员与民众之间的割裂乃至对立。 学者党国英曾在其文章里一语中的：我们建立和谐社会的一切难题来自我们选择了一个多元化的发展道路，而建立和谐社会的惟一可能性也在于我们能够形成一个多元化的社会，只有社会的多元化发展，才能创造出和谐社会的基础。⑧对于有着两千多年专制统治历史的中国，这显然是一场殊为深刻的社会变革，倘使没有真正制度化的公众参与机制，仅凭政治国家的有限理性和领导人的亲民情怀，无疑远不足以保障目标的最终实现。十八届三中全会的决议精神，以及继之以法治中国为最高命题的四中全会决议，已彰显的正是新一届中央领导集体坚定的使命感、清醒的紧迫感以及正确的方向感。而当下要务，首先在于寻找或搭建恰当的有效制度载体。 三、期许、困顿与革新：人民政协再出发 在中国这样一个有着自己漫长历史传统与禀赋的现代化后发国家，追赶人类现代文明之精髓固然必要，但其具体路径又绝无可能来自简单复制。解决中国的问题，必须也只能立足其现实国情，放置到特定的时空里。由此而来的当下现实选择，主要就体现在执政党近些年来对协商民主的日益重视以及把人民政协作为协商民主重要制度平台依托的明确定位。尤其自党的十八届三中全会决议，到去年习近平总书记在纪念人民政协成立65周年大会上的重要讲话，以及今年2月中共中央正式印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，都一再强调：人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，把协商民主贯穿履行职能全过程，实现政协履职能力的现代化。 (一)期许：人民政协是协商民主的重要制度平台 协商民主作为一种新型的民主形态，被西方学者在上世纪80年代初最先提出，指涉的主要是一种治理形式，即对其传统代议民主制不足的必要救济。但协商民主在中国，已远超这一定位，而拥有了对我国社会主义民主政治建设发挥全局性根本性引领和推动作用的重要地位。其中一个重要缘由，就在于我们有一个独特的既有政治制度优势——以政治协商和民主监督为基本职能的人民政协制度。以前述有关“主体”与“过程”的基本指标来看，人民政协在推进我国协商民主建设过程中的确具备独特的功能优势。 1.制度架构：多元主体的平等参与 人民政协作为爱国统一战线组织、政治协商的重要机构和发扬社会主义民主的重要形式，是我国唯一一个以界别为组成单位而设计的基本政治制度。在其制度设计中，明确以扩大公民有序的政治参与为基本准则，在“大团结，大统一”的方针下，在其界别组成上力求广泛的代表性与包容性，这是其他政治组织和社会团体所不具备的，也因而是人民政协同这些组织和团体相区别的一大特点与独特优势。今天的政协已吸纳了大量党派、社团、企业家、专家学者、社会各界代表人物和港澳台人士，凸显着国家治理体系构建中要求参与主体多元化和包容性的基本特质。 2.过程规则：政治协商、民主监督和参政议政 人民政协具有三大基本职能：政治协商、民主监督和参政议政。它们共同规定着人民政协发挥其协商民主重要渠道作用的主要内容及其过程规则，提供了社会各主要利益群体知情、参与、互动协商以及监督博弈的重要制度渠道，引导公民以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益矛盾，体现了现代治理中利益表达与利益整合的基本理念。经由人民政协的平台实现利益表达与整合是一种较典型的“会议室政治”，它不仅能够为国家权力中枢提供全面而广泛的信息，并且使各种利益诉求得以在国家政治层面开展制度化的协商讨论与博弈竞争，有利于党、国家和各社会力量的利益均衡，从而避免走向无序的“广场政治”，最大可能地实现公共的利益和公共治理的目标。 对任何执政者来说，广场政治都不是一个好选择。为避免广场政治，就要在问题变得不可收拾之前给予公正解决，而这个责任和权力应该说都掌握在执政者手中，并不在那些可能走向广场的人。这个执政者的“主动性”就落实在可以通过正式的制度通道来有效吸纳公民参与。在中国，人民政协正是这样的上佳平台，具备应有的制度正义性和程序合法性。援引美国著名中国问题学者孔飞力的基本观点：政治参与的扩大不仅仅是一个关乎正义的问题，更是一个“有助于国家有效性加强”的问题。⑨ 3.涵育公民：提升国家治理主体的现代性质素的重要载体 现代国家治理不仅需要一整套有效的制度体系，更需要有相应公民质素的支撑，也即具备现代性的公民文化。这是一种公民对其所置身制度清晰的在场感与效能感，积极主动而又不乏克制，能够有效平抑民粹与寡头之间张力使之朝着理想方向发展的理性力量，因而成为现代国家治理体系构建中最为基本的主体素质要件。(如图1) 但这种素养在任何国家都不会自然天成，而需后天的长期熏陶和历练。在我国，就现有制度设计而言，人民政协以其对民众吁求的积极关注和切实的程序规范，对于培育我国民众的现代民主素养具有重要的示范或表率作用，尤其是其平等性、妥协性、包容性等政协文化独特的内涵，对于涵育现代公民，推动协商民主的有效开展具有重要的方向示范性与路径指引性。这对较少现代民主思想熏陶的国人来说，尤具突出的现实价值。诚如林尚立在浙江省政协的一次理论研讨会上所提出的基本判断，西方协商民主只是救济了代议民主，而在中国，则可能是生存发展之本，它是中国政治领域的“朝阳”领域，可能会引发一场革命，即，通过在不触碰基本制度框架的前提下，通过协商的方式，从现实的、可能的地方入手，以此寻求体制的突破与推进。 综上，人民政协作为我国最早制度化的协商民主形式，也是最具历史和现实积淀的中国特色协商民主制度，就其现有制度设计的结构及功能来看，堪当我国推进国家治理体系现代化建设的有效载体，两者间具有显著正向的互动与互构的关联性。 (二)现实面相：在理想与现实之间的政协运行困顿 人民政协迄今已走过了整整65年，已成为我国政治发展的一个重要风向标与检验器。然而，就其现实发挥的作用来看，并不尽如人意，其重要政治地位与实际形象之间存在较大落差。正如全国政协委员、学者王长江认为，相比对协商民主的高期待、高要求，应该实事求是地承认，现实状况还不完全适应，尤其在制度上还存在明显不足。政协还没有摆脱“政治花瓶”的形象，形式大于内容的现象有一定普遍性。(11) 前文的分析，主要基于人民政协制度设计应然层面的理性考量，但观照现实，政协的确还存在着设计与实践或者说理想与现实之间的较明显反差，至少表现为以下几个主要面相： 1.主体偏差：代表性与自主性的双重不力 以我国社会阶层结构变动已殊为快速频繁的现状来看，现阶段人民政协的界别设置存在着不能完全适应新变化的问题。至少表现在代表性与自主性双重不力的偏差：
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