广东省建筑设计研究院
摘要：本研究针对当前建筑废弃物管理政策中存在的问题，探讨建筑废弃物全过程的管理政策和模式的优化，以期更好地发挥政府公共管理职能，推动建筑废弃物资源化利用行业的发展。
关键词：建筑垃圾；废弃物；资源化利用；政策研究
引言
据建筑垃圾资源化产业技术创新战略联盟统计，近几年我国每年建筑废弃物的排放总量约为35.5亿吨之间，占城市垃圾的比例约为40%。目前，欧盟、美国、日本、韩国等国建筑废弃物回收回用率已达到了90%以上，而我国在《“十二五”资源综合利用指导意见》（发改环资[2011]2919号）也仅提出了到2015年“全国大中城市建筑ऀ物利用率达到30%的目标”。①
建筑废弃物治理问题已引起了各级政府的高度重视，国家和地方已出台一系列建筑废弃物管理的法律政策。在建筑废弃物资源化利用技术已比较成熟可靠的情况下，缺乏有效的管理政策和监管措施已成为阻碍行业发展的主要瓶颈。
一、现行建筑废弃物管理政策和导向
长期以来，国家和地方出台了一系列的建筑废弃物资源化利用的政策，对改善建筑功能、提高资源利用效率和保护环境起到了重要的作用。
2015年经修订颁布的《固体废弃物污染环境防治法》，明确固体废物污染环境防治设施必须与建设项目的主体工程同时、同时施工、同时投入使用。
2005年颁布实施的《城市建筑垃圾管理规定》中提出：省、自治区建设主管部门负责本行政区域内城市建筑废弃物的管理工作；城市人民政府市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑废弃物的管理工作。
2008年财政部颁布实施的《再生节能建筑材料财政补助资金管理暂行办法》，突出国家财政为推动建筑废弃物处理与再生利用，安排资金专项用于支持再生节能建筑材料生产与推广利用。
2015年财政部颁布实施的《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》的通知中，对于建筑废弃物资源综合利用产品制定了优惠的税收政策。
近两来推出的政策如《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）中特别强调了要对建筑垃圾进行资源化处置，同时开展建筑垃圾资源化利用示范工作，发挥建筑垃圾资源化在减少生活污染方面的重要作用。住建部印发《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》在“加强城市垃圾综合治理”中提出，“对现有建筑垃圾处理设施开展摸底和安全隐患排查，建立档案，推动建筑垃圾资源化利用。力争到2020年，基本建立城市餐厨垃圾、建筑垃圾回收利用体系。”
二、建筑废弃物资源化产业管理中存在问题的分析研究
2.1相关法规政策不完善
据统计，广东省只有5个地级市出台了与建筑废弃物相关的法规或政策。主要是针对建筑废弃物的运输和处置环节。
2.2涉及管理部门职责不清，多头管理现象突出
以建筑废弃物的排放量为例：住房和城乡建设部门主要管理建设工程，对建筑废弃物的排放和去向监督管理力度薄弱；而多数市容环卫部门只能管理受纳场和统计进入受纳场的处理量，对于建筑废弃物的源头和运输的去向并不掌握。建筑废弃物的管理体系基本上呈现各自为政、各管一段的现象，没有形成统一的管理体系。
2.3建筑废弃物终端处置设施选址困难
建筑废弃物终端处置设施缺乏规划，运营不规范，存在较大的安全隐患和环境污染。此外，现有受纳场容量有限，市容环卫部门频频被动式选址，选址工作的困难很大。
2.4建筑废弃物资源化处理技术应用有瓶颈
各类建筑渣土混装混运，导致最终的处置成本高、回收利用率低、资源化企业难以稳定经营。下挖土或盾构土受耕土不得制作烧结砖的限制，只能回填、受纳堆放而不能生产建材砖，造成资源的极大浪费。
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2.5建筑废弃物资源化处理后的产品出路受制约
各地对于建筑废弃物的综合利用持鼓励态度，但并无推广资源化产品的强制措施，造成产品无人问津或有价无市的现象。
2.6监管不到位，宣传力度不足
建筑废弃物从排放-运输-受纳-资源化的全过程的系统性的监管平台尚未形成，监管手段往往还是依靠行政执法，科技含量相对较低。宣传力度不足，导致社会上对建筑废弃物的危害性、污染性和资源型认识不足。
三、建筑废弃物管理政策和模式的优化建议
3.1完善相关的法规政策
从顶层设计上明确建筑废弃物处置的责任主体是建设单位，体现‘谁污染、谁治理’、‘谁污染、谁买单’。终端处置项目应按照工程项目建设程序（即应包含立项、设计、报建、施工、竣工验收备案等程序）执行。同时，研究相关的标准、规范和技术指引等。
3.2明确主管部门，形成闭环式管理体系
建筑废弃物是在各类建设工程施工、拆迁等过程中产生，其牵涉的主体是建筑市场施工主体。建筑废弃物的排放实质仍是施工、拆迁等过程的延续。
各级住房城乡建设主管部门负责建筑市场监管工作，是规范建筑市场各方主体行为的监管责任主体。住房城乡建设主管部门作为建筑市场施工主体的监管部门，能够从源头上建立建筑废弃物管理机制，监管建筑废弃物运输、资源化利用单位，不但可以避免市容环卫行政主管部门（或城市管理行政部门）的无法管理工程项目的弊端，也可以更好的推进建筑废弃物资源化产品的利用。
因此，建议将住房城乡建设主管部门作为建筑废弃物排放、运输、处理的主管部门，权责统一，形成闭环式管理体系。
3.3利用新技术生产建筑材料，规范产业发展
充分利用建筑废弃物为主要原料生产综合利用产品，尤其是允许利用基坑下挖土、盾构土等生产建筑材料。研究出台激励性政策，鼓励企业延伸产业链，参与建筑废弃物的拆除、分类、运输，建立完善拆除、运输、处置和资源化利用产品生产销售一体化的特许经营制度。
3.4强制推广资源化产品
建立建筑废弃物再生产品生产示范区，组织开展建筑废弃物再生产品应用示范工程建设，完善工程应用经验和相关配套技术，提高建筑废弃物再生产品附加值，结合保障房建设、海绵城市建设、老旧小区改造以及绿色建筑与装配式建筑的实施，大力推动建筑废弃物再生产品的应用。
3.5建立互联网+全过程的监管机制
利用互联网+技术，建立具有监管、交易、审批等功能的互联网+的全过程监管机制，包含建筑废弃物作业全过程的行政审批与监管，建筑废弃物排放、运输、消纳、集中处置和资源化利用全过程的计量、监测设施运营在线监控。
3.6采用PPP模式经营，加大政策扶持力度
在建筑废弃物收运、处置、再生利用等应积极引入特许经营等PPP模式，政府应制定扶持政策，明确综合利用技术产品发展方向和重点推广技术，将建筑废弃物再生产品优先纳入政府建设项目采购目录，明确在政府投资的公共建筑、城市公用设施和市政项目建设中再生产品的应用比例。
按照国家和省内有关文件规定，研究制定建筑废弃物相关产业的税收减免、场地优惠等政策。
结语
在全过程管理思路的前提下，按照以上建议，可以在一定程度上解决目前建筑废弃物管理政策中存在的问题，对规范建筑废弃物排放、运输、处置，保障城市公共安全起到一定的积极作用。
参考文献：
[1]《建筑垃圾回收回用政策研究》孙金颖等，环卫科技网；
[2]《建筑垃圾资源化利用城市管理政策研究》孙金颖，陈家珑，周文娟ISBN：9787112194353，中国建筑工业出版社
[3]《建筑废料减量化管理措施研究》王家远，康香萍，申立银，谭颖恩；华中科技大学；学报第21卷第3期2004年9月
论文作者:原效凯,毕芳,周文龙
论文发表刊物:《基层建设》2018年第7期
论文发表时间:2018/5/24
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